姜慧輝 李正兆 唐俊平

(1.常州市規(guī)劃局，江蘇常州 213002;2.常州市規(guī)劃設計院，江蘇常州 213002)

城市道路反復開挖(俗稱“拉鏈馬路”)，是當前城市建設中的一個通病，不僅影響交通出行，帶來安全隱患和環(huán)境污染，而且造成經(jīng)濟浪費，破壞城市形象。各地都在積極探索、制定避免“拉鏈馬路”現(xiàn)象發(fā)生的應對措施，2013年9月國務院出臺《關于加強城市基礎設施建設的意見》［1］(國發(fā)〔2013〕36號)明確要求規(guī)范城市道路開挖和地下管線建設行為，杜絕“拉鏈馬路”、窨井傷人現(xiàn)象。

對近年來常州城市道路開挖現(xiàn)狀進行調(diào)研分析，了解道路及市政管線建設管理部門的開挖需求，深入剖析“拉鏈馬路”的成因;基于常州實際和相關法規(guī)政策要求，提出減少“拉鏈馬路”現(xiàn)象發(fā)生的對策措施，為常州道路開挖管理辦法的制定提供依據(jù)，為同類城市提供參考。

1 現(xiàn)狀調(diào)研

1.1 道路開挖現(xiàn)狀

對2012年1月～2013年12月期間道路開挖申請檔案資料進行整理、分析，統(tǒng)計結(jié)果顯示(見圖1):兩年內(nèi)常州市管道路共計開挖1 641點次，其中信息管道開挖次數(shù)最高，達348點次，歸因于“平安常州”創(chuàng)建中，2012年布置公安監(jiān)控網(wǎng)絡;供電最少為14點次，因為供電管溝的建設及相應的開挖申請主要由道路建設方、用戶等負責;開發(fā)公司、企事業(yè)單位因新增接管需求，開挖次數(shù)分別達198次和149次;道路養(yǎng)護單位因破損路面修補、養(yǎng)護，開挖次數(shù)達58次;勘察單位因工程地質(zhì)勘探，開挖次數(shù)達64次。

圖1 常州市道路開挖申請統(tǒng)計（2012.1～2013.12）

1.2 建設管理部門

常州城市道路建設主要由市、區(qū)建設部門負責，道路開挖監(jiān)管主要由建設、城管、公安(交巡警)等部門負責?，F(xiàn)狀地下管線權屬單位有自來水公司、燃氣公司、排水管理處、供電公司、基礎通信管道公司、照明管理處等行業(yè)部門。

常州城市新建、改擴建道路的雨污水管道由道路建設方同步建設，電信、廣電、移動、聯(lián)通、監(jiān)控網(wǎng)絡等信息管道由基礎通信管道公司負責統(tǒng)一建設，給水、燃氣、供電、照明等管道由各權屬單位負責建設。目前，市級道路基本做到附屬地下管線同步實施，但是區(qū)級尤其是區(qū)以下等級道路的配套管線，還未能做到完全同步。

2 開挖需求及原因剖析

道路開挖最根本的需求就是埋設地下管線。通過對開挖需求進行分類統(tǒng)計，剖析道路反復開挖成因。

2.1 新增接管開挖

管線接管是保證地塊使用，保持市政管網(wǎng)連通性的前提。據(jù)調(diào)查，常州城市道路因新用戶接管導致的道路開挖占比最高。接管開挖主要分三類:一是新建地塊施工期間臨時接管和交付使用前水、電、氣等接管;二是老小區(qū)、企事業(yè)單位、沿街商鋪等新增的燃氣、網(wǎng)絡等接管;三是新建道路管線與已建道路管線的接通。

在城市道路建設中，基本做到預留供相交道路、周邊地塊接管的支管，但仍大量存在開挖城市道路接管的現(xiàn)象。分析主要原因有，一是管線規(guī)劃對相交道路支管預留不合理，缺乏供電配網(wǎng)、信息管道等系統(tǒng)性規(guī)劃指導。二是管線設計中支管預留的不合理，沒有充分考慮周邊地塊的實際需要，導致預留支管的位置、容量、標高等不能滿足接管需求。三是預留支管未按設計圖紙同步實施到位，道路改擴建時，未對原有支管作相應的延伸改造。

反復開挖城市道路接管，主要是因為在新開發(fā)地塊投入使用前水、電、氣等接管，未能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一次開挖預留到位，對于施工期間的臨時接管，未能考慮后續(xù)接管需求，同步開挖預留。

2.2 管網(wǎng)更新改造

對于城市老舊管網(wǎng)的更新改造，是保障城市正常運行、改善民生的舉措之一。常州城市老舊管網(wǎng)改造基本做到與道路改造同步，但仍存在管線權屬單位自行申請開挖改造的現(xiàn)象。分析主要原因有，一是在道路改造時，部分管線權屬單位對存在問題預估不足，或與自身年度建設計劃不一致等，未能做到同步改造。二是部分道路改造受制于資金緊、工期急等因素，未考慮地下管線改造的同步，如在道路“白改黑”中，往往忽視對現(xiàn)有管線的校核，或征詢相關管線權屬單位意見，地上煥然一新，地下仍舊陳舊老化，為以后再次開挖留下隱患。三是同一條道路下各種管線改造不能做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，管線建設管理分屬多個行業(yè)部門，各行業(yè)經(jīng)營管理體制不一，發(fā)展的速度和程度也不同，造成客觀上時序不一致。另外，各管線權屬單位之間溝通協(xié)調(diào)機制不健全，各自為政、各行其是，導致道路反復開挖。

2.3 突發(fā)險情搶修

應急搶修是事后補救、維持城市生命線暢通的必要措施之一。一旦發(fā)生漏水、漏氣、通信號中斷等突發(fā)性事故，不得不挖路搶修。主要分三類:一是因自然災害導致管道破損等引發(fā)的搶修，這種情況相對較少。二是因管網(wǎng)建設年代久遠、老化嚴重導致的管道突發(fā)破損搶修，折射出管線權屬單位對存在潛在隱患的管線，未能做到及早發(fā)現(xiàn)，提前應對。三是因施工對原有管道破壞引發(fā)的搶修，反映出盲目施工、野蠻施工問題仍然存在，施工前，未摸清現(xiàn)狀地下管線。

部分管線權屬單位的管線普查資料混亂、缺失，缺乏有效的錄入、整理等措施，受體制、保密等限制，各單位間的資料并沒有做到共享，給相關管線的規(guī)劃、設計、施工以及管理等帶來不便。

2.4 管線擴容新建

需要在現(xiàn)狀道路下新增管線引發(fā)的開挖，主要有，一是管線未與道路同步實施，因周邊地塊暫無需求，管線權屬單位不愿提早配套實施相關管線，道路建設方也不愿無償代建，周邊地塊出讓有接管需求時，不得不挖路敷管。管線權屬單位不愿提早配套，一方面由于資金缺乏、計劃不一致等，也折射出管線單位缺乏遠見，缺乏公眾負責心。道路建設方不愿無償代建，反映出建設模式不合理、投資主體不明確的問題。二是因用地性質(zhì)、開發(fā)強度等發(fā)生變化，城市發(fā)展出現(xiàn)新的需求引發(fā)的管線擴容、新增，如“平安常州”創(chuàng)建、“智慧城市”建設等，反映出規(guī)劃跟不上城市發(fā)展的問題。

2.5 道路養(yǎng)護維修

道路維修養(yǎng)護主要是對破損路面的維修、井周不均勻沉降的改造等引發(fā)的道路開挖。

對破損路面的維修養(yǎng)護是改善出行環(huán)境、提高行駛舒適性、延長道路使用壽命的重要措施之一。道路經(jīng)常性維修反映出施工質(zhì)量問題，受利益驅(qū)動、工期緊迫等因素影響，存在不按施工規(guī)范程序操作、偷工減料等現(xiàn)象，嚴重影響工程質(zhì)量，增加后續(xù)維修養(yǎng)護頻次。

2.6 社會民生發(fā)展

城市社會的發(fā)展、民生要求的提高，對城市基礎設施建設提出更高的要求。首先是重大項目、重點工程等城市戰(zhàn)略性工程的實施，引發(fā)的管線遷移、臨時道路建設等，如正在實施的軌道交通前期工程。其次是各級政府下達的整治行動，如老小區(qū)整治、道路“白改黑”、桿線入地等，勢必涉及相關管線的改造等。再次是標準規(guī)范的提高，相應的城市管網(wǎng)改造也逐年推進，如常州城市排水能力提升一期工程。最后是民生工程的完善，實施民生工程，改善居住環(huán)境越來越受到各級政府高度關注，如正在實施的易淹易澇地區(qū)排水設施改造工程。

2.7 其他原因

道路反復開挖除了上述原因之外，還有道路建設時序不合理、監(jiān)管不力、新技術應用缺乏等原因。

3 對策分析

“拉鏈馬路”問題的產(chǎn)生并不是單一原因所致，而是多種因素綜合作用的結(jié)果。要真正解決好這個問題，就需要全局考慮，多管齊下，綜合治理。

3.1 更新理念、增強責任心

城市地下管線是城市的生命線，城市建設者、管理者應改變“重地上、輕地下”的傳統(tǒng)觀念，遵循“先地下、后地上”的實施原則，確保市政管線與城市道路同步建設，同步改造。各級政府、相關單位應加大對市政管線建設的投資力度，建設資金應優(yōu)先用于地下管線的建設和改造。城市地下管線事關城市的健康運行，百姓的生活質(zhì)量。地下管線的建設、管理部門，各管線權屬單位，應改被動為主動、化滯后為前瞻，樹立全局意識、服務意識，立足當前、更著眼長遠，增強社會責任心。

3.2 規(guī)劃引領、設計到位

城市建設，規(guī)劃先行，增強規(guī)劃的科學性、前瞻性，提高設計的合理性、可行性是從源頭上避免道路反復開挖的措施。1)編制完善各專業(yè)管線系統(tǒng)規(guī)劃。從系統(tǒng)全局的角度，進一步加強各專業(yè)管線規(guī)劃的編制，為后續(xù)相關規(guī)劃的編制提供依據(jù)，避免出現(xiàn)相交道路支管預留不合理，管道容量預估不足等問題，切實提高規(guī)劃方案的科學性、合理性。2)加強規(guī)劃的前瞻性。規(guī)劃不能就事論事，應該站得更高、看得更遠，把握時代發(fā)展趨勢，預判新增需求，統(tǒng)籌考慮近期重大項目安排、道路實施時序差異等，在規(guī)劃方案階段，充分考慮各種管線的建設改造需要，避免完工后的二次開挖。3)提高設計的合理性。在施工圖設計中，應針對地塊實際接管需求，確定支管預留間距、標高、容量等，對于待開發(fā)地塊，可以適當?shù)卦黾宇A留支管密度，避免因設計的不合理而導致道路反復開挖。

3.3 完善協(xié)調(diào)機制、建設同步推進

協(xié)調(diào)一致，同步推進是避免道路反復開挖的最根本舉措。

1)完善協(xié)調(diào)機制。城市地下管線建設管理隸屬多個行業(yè)部門，各部門之間應進一步完善溝通協(xié)調(diào)機制，杜絕各自為政、各行其是。各部門年度建設改造計劃應充分征詢其他相關部門意見，確保協(xié)調(diào)統(tǒng)一，尤其是各種管線之間與城市道路發(fā)展規(guī)劃和年度建設計劃應盡可能一致。2)建設同步推進。樹立道路與管線是一個整體的意識，道路建設的同時，附屬地下管線必須同步實施道路。按照《城市道路管理條例》［2］的要求，依附于城市道路的各種管線、桿線等設施應按照先地下、后地上的施工原則，與城市道路同步建設。各管線權屬單位管道改造，應結(jié)合道路改造、修繕，統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，同步實施。避免出現(xiàn)道路改造、管線滯后，各種管線分批改造等引起道路反復開挖的現(xiàn)象。3)優(yōu)化建設模式。堅持“誰使用、誰投資”“誰投資、誰受益”的原則，明確投資主體，優(yōu)化建設模式，充分調(diào)動各方積極性。4)優(yōu)化實施時序。道路及地下管線建設中，應優(yōu)化實施時序，按照《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》要求，城市規(guī)劃建設管理要保持城市基礎設施的整體性、系統(tǒng)性。對于不能與系統(tǒng)接通的管線，應制定臨時溝通方案，確保地下管網(wǎng)有效使用。5)行動協(xié)調(diào)統(tǒng)一。各級政府制定的整治工程，應充分考慮實際需求，因地制宜，分片分次，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，整體推進，將對城市環(huán)境、百姓生活的負面影響降至最低。對于城市重點工程的實施，各管線權屬單位應積極參與，密切配合，結(jié)合自身需求，將老舊管道一次整改到位，新建管道同步實施到位。

3.4 加強監(jiān)管、百姓參與

各級監(jiān)管部門，應加大對違章開挖的打擊、處罰力度，加強對道路開挖方案的審查，優(yōu)化開挖方案。提高開挖申請門檻，形成倒逼機制，確保管線與道路的同步實施。相關部門應加大對道路、管線施工質(zhì)量的督查，對違章施工、偷工減料等應堅決取締，對完工后審查不合格的，應堅決予以整改。

建立開挖申請公示制度，傾聽市民意見，爭取市民理解，接受市民監(jiān)督。對一些重大工程，甚至要采取聽證會的方法，征求市民的意見，以爭得群眾的理解、支持，便于群眾監(jiān)督。

結(jié)合常州地方實際，制定減少“拉鏈馬路”的管理辦法，明確規(guī)劃、建設、管理、監(jiān)督等各個部門及各管線權屬單位的職責和義務，通過各個層面協(xié)調(diào)管理、盡可能減少“拉鏈馬路”現(xiàn)象發(fā)生。

3.5 加緊管線普查、建立管線檔案

地下管線普查資料是城市最基礎的建設檔案資料，《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》明確要求建立城市基礎設施電子檔案，實現(xiàn)設市城市數(shù)字城管平臺全覆蓋。

各相關管線權屬單位應加快推進管線的普查工作，對存在問題的管線，應提前做好應對措施，制定預案，避免搶修時的倉促應付。建立城市數(shù)字管理平臺，各類城市基礎設施信息應及時入庫，并應做到資源共享，互通有無，支撐城市基礎設施建設。

3.6 新技術應用

積極鼓勵并加大非開挖管道修復、非開挖施工等新工藝的推廣和使用，并在開挖方案審查階段，著重審查。市政建設中，積極推廣使用市政綜合管廊等新型管道布置形式。

4 結(jié)語

基于現(xiàn)狀調(diào)研，分析常州城市道路開挖需求，分析道路反復開挖的成因，并提出避免道路反復開挖的對策措施。由于歷史欠賬、民生要求提高，道路開挖不可避免，但應避免反復開挖，這需要建設、管理等各部門共同參與，需要各管線權屬單位協(xié)同推進，需要全社會監(jiān)督。

［1］國發(fā)［2013］36號，國務院關于加強城市基礎設施建設的意見［Z］.

［2］國務院令第198號，城市道路管理條例［Z］.