李娜 蘇屹

摘 要：齊齊哈爾市文化建設(shè)方面的地方性法規(guī)已有部分法規(guī)，例如：《齊齊哈爾市旅游條例》等。欲構(gòu)建地方性法規(guī)保障體系還需要進一步制定其他法規(guī)，例如《齊齊哈爾網(wǎng)絡(luò)文化傳播及網(wǎng)絡(luò)安全條例》、《齊齊哈爾市社區(qū)文化建設(shè)條例》等。

關(guān)鍵詞：文化建設(shè)；地方性法規(guī)；體系構(gòu)建

中圖分類號：D91 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0087-02

2012年市委書記韓冬炎在中共齊齊哈爾市委十二屆二次全體（擴大）會議上的講話中也強調(diào)了“堅持以城市化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化為統(tǒng)領(lǐng)全力推動齊齊哈爾經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展”，其中第（四）項內(nèi)容就是“推進改革創(chuàng)新，促進文化大發(fā)展大繁榮。”具體而言就是加強齊齊哈爾市文化建設(shè)的力度，提高文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平、改善人民的生活條件。可見，齊齊哈爾市政府非常重視文化建設(shè)，而文化建設(shè)離不開法制的保障，本文將從三個方面來闡述齊齊哈爾市文化建設(shè)法制保障的問題。

一、齊齊哈爾市文化建設(shè)地方性立法現(xiàn)狀

齊齊哈爾市自改革開放以來，特別是在被評為“中國魅力城市”之后，加強了對文化法制的研究，文化的地方性立法工作開始走向了制度化、規(guī)范化的軌道。經(jīng)過多年努力，到目前為止共制定的地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件數(shù)量有限。其中，齊齊哈爾市人大制定了《齊齊哈爾市旅游條例》、《齊齊哈爾市保護街區(qū)和保護建筑條例》、《齊齊哈爾市城市園林綠化條例》等地方性法規(guī)；齊齊哈爾市政府制定了《齊齊哈爾市一日游管理規(guī)定》、《齊齊哈爾市戶外牌匾廣告設(shè)置管理暫行辦法》、《齊齊哈爾市公園管理辦法》等政府規(guī)章。內(nèi)容涉及面比較窄，主要涉及旅游、城市藝術(shù)、城市建設(shè)等方面。現(xiàn)有地方法制為齊齊哈爾市文化建設(shè)的發(fā)展提供了一定的法制保障。

下面就齊齊哈爾市文化建設(shè)方面的地方性法規(guī)逐一加以介紹，以便下文為完善齊齊哈爾市文化建設(shè)法制保障體系的構(gòu)建提供研究基礎(chǔ)。

（一）《齊齊哈爾市旅游條例》

2003年11月28日齊齊哈爾市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過了《齊齊哈爾市旅游條例》，自2004年6月1日起施行。旅游條例的制定施行為有效開發(fā)利用和合理保護旅游資源，加強旅游市場的監(jiān)督管理，規(guī)范旅游經(jīng)營行為，維護旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展有重要的作用。該條例規(guī)定了以下幾個方面的內(nèi)容：（1）旅游工作的主管部門為市旅游局。（2）旅游經(jīng)營者的責任。（3）旅游者的權(quán)利。

（二）《齊齊哈爾市保護街區(qū)和保護建筑條例》

這里所稱的保護街區(qū)和保護建筑，是指由市人民政府所公布的建成年限在30年以上，并具有較高建筑藝術(shù)價值、風貌特色、歷史意義而應(yīng)當予以保護的街區(qū)和建筑。該條例共43條，自2005年8月1日起施行。主要內(nèi)容涉及：（1）保護街區(qū)和保護建筑的管理部門。（2）保護街區(qū)和保護建筑的認定。（3）保護規(guī)劃。保護規(guī)劃應(yīng)當包括下列內(nèi)容：確定保護街區(qū)和保護建筑的風貌特色及其保護原則和保護要點；保護街區(qū)和保護建筑的保護范圍、核心保護范圍和建設(shè)控制范圍；根據(jù)保護街區(qū)風貌確定的土地使用性質(zhì)以及對保護建筑空間環(huán)境和景觀的保護要求；對與保護街區(qū)和保護建筑風貌特色不協(xié)調(diào)建筑的整改要求和措施；保護建筑的保護類別。（4）保護措施。（5）法律責任。該條例規(guī)定了政府主管部門和相關(guān)工作人員的行政責任和違反該條例破壞保護街區(qū)和保護建筑行為的法律責任。

（三）《齊齊哈爾市城市園林綠化條例》

綠化是城市面貌的重要方面，所以齊齊哈爾市人大非常重視綠化工作，早在1991年就頒布了《齊齊哈爾市城市園林綠化條例》。隨著城市的建設(shè)、經(jīng)濟的發(fā)展，齊齊哈爾市人大常委會于2004年重新制定頒布了該條例，并自2004年12月1日起施行，有六章37條。主要內(nèi)容有：（1）綠化行政主管部門為市建設(shè)行政主管部門；（2）城市園林綠化規(guī)劃和建設(shè)；（3）綠地的養(yǎng)護責任和數(shù)目管理職責；（4）公園的管理；（5）法律責任?？梢苑譃槠茐木G化行為的法律責任和執(zhí)法部門的法律責任兩類。

除了上述地方性法規(guī)，齊齊哈爾市政府還出臺了《齊齊哈爾市一日游管理規(guī)定》、《齊齊哈爾市戶外牌匾廣告設(shè)置管理暫行辦法》、《齊齊哈爾市公園管理辦法》、《齊齊哈爾市人民政府關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的若干問題意見的通知》、《齊齊哈爾市有線電視管理規(guī)定》等五個政府規(guī)章和規(guī)范性文件，涉及旅游業(yè)、有線電視服務(wù)等方面。

二、齊齊哈爾市文化建設(shè)地方性立法保障存在的問題

通過前文介紹齊齊哈爾市文化建設(shè)方面的地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，可以看出，齊齊哈爾市文化建設(shè)法制保障尚未形成體系，只是在旅游業(yè)、城市綠化、保護街區(qū)和保護建筑方面做到了“有法可依”，在其他方面仍然是沒有明確的法規(guī)規(guī)定。再加上我國在文化建設(shè)方面本身立法就滯后、法律體系不健全，所以有必要在這里詳細分析一下齊齊哈爾市文化建設(shè)法制保障存在的各方面問題，以此通過地方立法的完善為我國文化建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建提供經(jīng)驗。

齊齊哈爾市文化建設(shè)的法律保障存在諸多方面的問題，下面一一加以闡述。

（一）文化方面的地方性法規(guī)和政府規(guī)章不夠全面

規(guī)范文化建設(shè)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章沒能覆蓋文化建設(shè)的各個方面，而且內(nèi)容比較陳舊?，F(xiàn)有的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，主要涉及的是旅游。城市藝術(shù)、城市建設(shè)等領(lǐng)域的內(nèi)容，而文物、出版、演出、電影、娛樂、新聞廣播、音像制品、文化市場管理、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域至今沒有地方性立法。這種現(xiàn)狀是與齊齊哈爾市的地位不相符的。

（二）已有立法重視權(quán)力的設(shè)定，忽視相關(guān)權(quán)利的保障

立法時偏重于管理規(guī)范、義務(wù)和處罰等內(nèi)容的設(shè)定，忽視對相關(guān)權(quán)利的保障。在現(xiàn)有的地方性立法中，相應(yīng)的條例主要規(guī)定了政府主管部門的職權(quán)，對于百姓的權(quán)益受到損害后的救濟措施規(guī)定得比較籠統(tǒng)。再加上百姓在日常參與文化事業(yè)建設(shè)中缺乏相應(yīng)的權(quán)利意識，不能有效地維護自身的文化權(quán)利。例如《齊齊哈爾市旅游條例》中主要規(guī)定了市旅游局及各區(qū)縣旅游主管部門的管理權(quán)限，對于旅游者的權(quán)利僅僅規(guī)定了一條。其他各條沒有與旅游者有關(guān)的了。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“凡是權(quán)力無限制，權(quán)利無保障”的國家就沒有真正的法治。從齊齊哈爾市的地方性法規(guī)來看，重視管理者的權(quán)力，而忽視消費者、被管理者的權(quán)利是個比較突出的問題。

（三）現(xiàn)有文化立法本身的缺陷

文化立法缺乏預(yù)測和群眾參與，沒有充分對法規(guī)所要調(diào)整的社會關(guān)系和后果進行周密的研究、分析和預(yù)測，沒有充分聽取相關(guān)有利害關(guān)系的行業(yè)代表、人民群眾的意見和建議；條款規(guī)定得過于原則和籠統(tǒng)，可操作性較差。而且，已經(jīng)出臺的文化保障方面的法律法規(guī)其宣傳力度不夠，在日常生活中，百姓根本就不知道有這些法律法規(guī)可以用來維權(quán)。由于法律宣傳不到位，百姓的法律意識不強，運用法律維權(quán)的意識較差，這是文化法制建設(shè)過程中的一個不足，會直接影響齊齊哈爾市的城市綜合競爭力。

三、構(gòu)建齊齊哈爾市文化建設(shè)地方性立法體系的設(shè)想

文化可以產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，可以帶來相當可觀的經(jīng)濟效益。文化產(chǎn)業(yè)的門類非常多，幾乎文化的所有領(lǐng)域都能夠形成產(chǎn)業(yè)，進行經(jīng)營，例如：旅游業(yè)、圖書出版業(yè)、影像制品、音樂制品等。文化涉及很多敏感的問題，而國內(nèi)文化立法又相對落后，就造成了我國“文化大國”，卻是“文化立法的弱國”的局面。齊齊哈爾市作為黑龍江省西北部最大的城市，有著悠久的歷史、深厚的文化底蘊、鮮明的文化特色。但是由于國內(nèi)的文化立法不全面，齊齊哈爾市又缺少地方性制度保障，所以齊齊哈爾市文化發(fā)展受到很多制約。因此，構(gòu)建齊齊哈爾市文化建設(shè)地方性法制體系是非常有現(xiàn)實意義的。

齊齊哈爾市文化建設(shè)地方法律保障體系的構(gòu)建應(yīng)與國家文化立法相配套和同步，為齊齊哈爾市的文化事業(yè)發(fā)展提供強有力的法制保障。應(yīng)逐步建立健全內(nèi)容涉及文物、出版、演出、電影、娛樂、新聞廣播、音像制品、城市藝術(shù)、文化市場管理、互聯(lián)網(wǎng)等多個領(lǐng)域的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，如《齊齊哈爾網(wǎng)絡(luò)文化傳播及網(wǎng)絡(luò)安全條例》、《齊齊哈爾市社區(qū)文化建設(shè)條例》、《齊齊哈爾市民族文化保護規(guī)定》、《齊齊哈爾市文藝演出管理辦法》、《齊齊哈爾市文化娛樂市場管理條例》、《齊齊哈爾市公共文化服務(wù)管理辦法》、《齊齊哈爾市城市雕塑建設(shè)管理辦法》等等。下面就《齊齊哈爾市民族文化保護規(guī)定》、《齊齊哈爾市文藝演出管理辦法》、《齊齊哈爾市文化娛樂市場管理條例》、《齊齊哈爾市公共文化服務(wù)管理辦法》的內(nèi)容及制定進行簡要論述。

（一）《齊齊哈爾市民族文化保護條例》

齊齊哈爾市周邊生活著35個少數(shù)民族。少數(shù)民族的歷史文化傳統(tǒng)、民俗風情、歷史遺跡、手工制品等文化產(chǎn)品，特別是一些非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，在商品經(jīng)濟的今天，在城市化進程過程中，已經(jīng)受到了不同程度的破壞，亟須要通過制定法律規(guī)范加以保護。

（二）《齊齊哈爾市文藝演出管理辦法》

一方面齊齊哈爾市的文藝團體比較多，例如齊齊哈爾市馬戲團，另一方面在商業(yè)銷售過程中經(jīng)常會使用文藝表演的形式來達到促銷的目的。在文藝演出過程中，表演的主體、表演的內(nèi)容與方式等問題均需要有章可循。因此，在文藝演出不斷繁榮的今天，需要制定《齊齊哈爾市文藝演出管理辦法》來規(guī)范演出行為。

（三）《齊齊哈爾市文化娛樂市場管理條例》

進行營業(yè)性演出的場所；從事營業(yè)性電影發(fā)行、放映的場所以及歌廳、舞廳、游藝廳、臺球廳等均是這里所要規(guī)范的文化娛樂場所。這些文化娛樂場所的設(shè)置、經(jīng)營方式等各方面都需要有相應(yīng)的規(guī)范來約束。

（四）《齊齊哈爾市公共文化服務(wù)管理辦法》

在制定上述地方性法規(guī)政府規(guī)章時，需注意的是，發(fā)展文化事業(yè)的一個重要意義在于，通過特色文化事業(yè)的建設(shè)為齊齊哈爾市經(jīng)濟發(fā)展注入新的動力，在大力發(fā)展現(xiàn)有的旅游文化的基礎(chǔ)上，可以再開發(fā)一系列的文化產(chǎn)業(yè)，以期帶動齊齊哈爾市地方經(jīng)濟的發(fā)展。結(jié)合齊齊哈爾市的地方特色，發(fā)展重點的文化產(chǎn)業(yè)，提高政府的公共文化服務(wù)水平。

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