摘 要：最近，城管暴力執(zhí)法的事件接連見諸報端和網絡媒體，城管——這個中國特殊的群體，在社會中的地位和聲譽也因此每況愈下。要改變這種現狀，必須從執(zhí)法理念、隊伍建設、媒體應對、法律宣傳等多個方面協(xié)同發(fā)力，方能有效化解城管形象危機，改善和重塑其形象。

關鍵詞：城管；形象危機；重塑

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0025-02

引言

2014年5月26日，中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞在北京發(fā)布的社科院藍皮書《形象危機應對研究報告2013—2014》顯示：城管被群眾評為2013年形象最差的官員群體[1]。報告中顯示的這一結論客觀上促使我們不得不對其進行反思：城管執(zhí)法在治理城市化進程中出現的各種“臟、亂、差”問題上以及在維護城市的公共秩序、環(huán)境衛(wèi)生等方面發(fā)揮了重要作用。而今其形象為何會如此糟糕？其成因是什么？如何化危為機，重塑城管形象？

筆者認為，城管形象危機產生的原因是復雜的、多方面的，單純從規(guī)范城管隊員的執(zhí)法行為入手試圖改變城管的形象，難以從根本上解決問題。只有從多個視角進行觀察和分析，才能找出影響城管形象的各種因素，進而采取綜合的應對措施，積極重塑和提升城管形象[2]。

一、城管形象危機的成因透視

一是從城管執(zhí)法的理念來看，由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，城管執(zhí)法的背后大多遵循的還是“管制”思維和理念，其背后自然衍生出兩種態(tài)度：一是對權力的崇拜；二是對權利的忽視。所以城管在執(zhí)法過程中往往表現的都很強勢，行為和態(tài)度也一般較為粗魯和蠻橫。在面對城市“面子”與攤販“肚子”這兩者的時候，城管執(zhí)法會很自然地追求前者，漠視后者。另外在我國對上負責的政治體制和生態(tài)背景下，“管制”的理念在潛意識里被得到進一步的強化，公眾需求和城市之間被活生生地割裂開來，城市管理的職能和角色定位就是確保城市的干凈、整潔和有序，幾乎很少考慮一個城市必須提供的公共服務和理應承擔的社會責任[3]。正因為此，城管與攤販這二者之間經常爆發(fā)激烈的沖突，使社會對城管的印象也相應地造成顛覆性的負面效應。正如唐鈞所說，執(zhí)法作為一種“管制”行為，極易引起執(zhí)法相對人的差評和遭到公眾的不理解。

二是從城管隊伍自身的角度來看，存在素質普遍不高的問題，這不僅表現在他們的思想道德素質、文化學歷水平以及執(zhí)法業(yè)務素質較低，而且還體現在他們的法治思想普遍相對薄弱，執(zhí)法方式習慣于過去的那種命令式甚至暴力式的剛性執(zhí)法，往往為片面追求執(zhí)法效率而忽視執(zhí)法程序。且與此同時，城管執(zhí)法集中了多個行政部門的行政處罰權，牽涉的都是人民群眾的日常生活和利益，這一特點無疑要求城管執(zhí)法人員必須具備較高的文化素質、專業(yè)的法律素養(yǎng)、全面的知識結構和豐富的社會經驗[4]。顯然，城管執(zhí)法隊伍的自身素質在實然和應然這兩個層面差距較大，所以難免會在執(zhí)法的過程中出現執(zhí)法不規(guī)范、濫用自由裁量權甚至暴力執(zhí)法等執(zhí)法亂象，最后導致城管形象不斷惡化的結果。

三是從傳媒對城管執(zhí)法工作的報道來看，一些傳媒缺乏職業(yè)操守，不惜為了吸引大眾眼球，提高點擊率和收視率，片面選擇和故意夸大城管的一些負面消息，甚至歪曲事實，對城管進行惡意的有煽動性的報道和炒作；還有一些傳媒則缺乏社會責任感，在對事實沒有調查研究的基礎上，往往隨意跟風報道，造成以訛傳訛的傳播效應。我們知道，傳媒作為一種無形的公權力，它的報道對社會公眾具有強大的引導力和渲染效果，城管很容易因個別事件的負面報道而被社會輿論全盤否定，以至人們對城管形成不良印象并使之不斷得到固化[5]。與此同時，城管部門對利用和發(fā)揮新聞傳媒的輿論宣傳作用缺乏足夠的重視，特別在信息溝通和信息傳播等方面還缺乏經驗和技巧，以致在應對傳媒和信息化挑戰(zhàn)時，往往疲于面對、被動應戰(zhàn)，這也是導致城管負面形象的一個重要原因。

四是從社會輿論和群眾的評價傾向來看，盡管流動商販等執(zhí)法相對人從事的是違法行為，但由于中國自古以來就有同情弱者和講求人情的心理習俗和傳統(tǒng)，加上他們的違法行為本身只是為了謀求生存，所以很容易獲得群眾的同情。一旦遇到小商小販亂設攤類似違法行為，城管執(zhí)法人員將依法暫扣其物品的時候，周圍的群眾常常會替他們說好話，為他們說理求情，強調他們謀求生存的艱辛與不易。從某種程度上而言，暫扣的這些物品承載的確是他們的生計。由此，在群眾和輿論的支持下，違法相對人往往也會認為自己的行為是正當的。以致在執(zhí)法的過程中，會經常因為暫扣物品而發(fā)生城管和執(zhí)法對象肢體沖突的現象。對這些現象，老百姓往往大多是從道德的緯度對其進行評判，覺得城管缺乏人情味，甚至據此把城管妖魔化成一群專門欺負弱勢群體的“土匪”和“流氓”。

二、城管形象危機的處置應對

顯然，當前城管在社會中所處的地位是極其尷尬的，要打破這種局面，必須竭盡全力，認真探尋改善和重塑城管形象的有效路徑。對此，筆者認為可以從以下幾方面進行著手：

一是轉變執(zhí)法理念，由“管制”轉向“疏導”和“服務”。在城市管理中，有什么樣的執(zhí)法理念，就會有什么樣的執(zhí)法行為和成效。執(zhí)法為民是黨的宗旨在執(zhí)法領域中的具體體現。因此，我們不能簡單地采用“禁”和“堵”的方法，而應在依法進行城市管理的同時，充分考慮和滿足執(zhí)法相對人的生存需求，努力在“疏導”和“服務”上下功夫。為此，一方面，可與社區(qū)、居委會等聯系協(xié)商，為他們提供“無證攤販”經營場所，并依法將其納入統(tǒng)一的規(guī)范管理，使“馬路市場”與“市容市貌”之間能夠互相接受、彼此點綴，形成相得益彰、分布有序、空間互補的和諧格局[6]。這方面的經驗可以借鑒行會管理與分區(qū)規(guī)劃的韓國模式、依法管理與人性服務的法國模式以及牌照管理與審監(jiān)合一的香港模式。另一方面，政府部門應完善城鄉(xiāng)社會救助體系，幫助解決城市下崗失業(yè)人員、外來務工農民等低收入群體的生計問題。同時為他們提供就業(yè)培訓和服務，提高他們在城市生活的能力。

二是加強教育培訓，提升城管執(zhí)法人員的素質和能力。實踐證明，加強對城管的教育培訓是提升執(zhí)法人員素質、增強執(zhí)法成效、改善執(zhí)法形象的重要途徑。為此，在把好城管執(zhí)法人員招錄入口關的同時，必須加強對城管執(zhí)法人員行為規(guī)范的培訓。培訓中，不僅要遵循城管執(zhí)法人員的心理特點和職業(yè)特點，注重創(chuàng)新教育方式方法，努力提升教育培訓的效果，不斷增強執(zhí)法人員的自我內部控制，確保執(zhí)法人員具有良好的行政道德和良心；而且要根據城管執(zhí)法的現實特點和需要，有針對性地增加一些黨的方針政策、城市管理相關法律法規(guī)等方面內容的培訓，有效提高城管執(zhí)法人員的思想覺悟、宗旨意識、法律意識和業(yè)務水平。唯有如此，才能不斷提高執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的職業(yè)素養(yǎng)和能力，促進城管執(zhí)法隊伍整體素質的提高，為不斷提升城管執(zhí)法為民的公眾形象奠定堅實的基礎。

三是主動應對媒體，積極塑造城管的組織形象。為避免媒體出現以偏概全的現象，防止城管因為媒體的負面報道而被妖魔化，城管面對媒體應積極主動，多管齊下。首先，對媒體報道的不實消息和負面言論，城管部門應樹立公共關系意識，主動對外發(fā)布信息，努力杜絕城管“失語”的現象，及時消除不利影響，積極塑造城管的組織形象；其次，城管部門要建立自己的評論員隊伍，發(fā)揮他們對網絡輿情的分析和話語能力，正面引導和控制輿論的走向；再次，建立城管新聞發(fā)言人制度，暢通城管和媒體以及社會的對話渠道。對一些重大的城管執(zhí)法活動或者是發(fā)生的一些重大突發(fā)事件，由新聞發(fā)言人向媒體公布，可以統(tǒng)一對外宣傳的口徑，有助于活動的開展和事件的解決；另外，政府也應擔負起監(jiān)督媒體的責任，確保和督促媒體從業(yè)人員進行公正客觀的報道，防止誤導民眾和社會輿論。

四是加大法律法規(guī)的宣傳力度，不斷提高市民的法制觀念和法律意識。城管工作的艱巨性和復雜性決定了城市管理單純依靠城管部門難以取得實效，必須贏得廣大市民的積極參與和支持。但現在城管執(zhí)法工作卻得不到社會和老百姓的認可，其主要原因在于老百姓的判斷標準往往不是以法律為先，而是以道德為先。他們會習慣性地因為同情弱勢群體而質疑城管的執(zhí)法行為。所以，必須在全社會大力宣傳城管工作的法律法規(guī)，逐步營造“法是城管工作主要評判標準”的共識和氛圍，使廣大市民都能夠自覺把“法”作為評判城管工作的主要標準。宣傳中應注意采用多種形式，如舉辦城管執(zhí)法報告巡講活動、制定城管執(zhí)法電視宣傳片等，讓市民了解城管執(zhí)法工作的職責和目的；同時應重點加大對違法現象的宣傳，深刻剖析其對城市公共環(huán)境和秩序產生的危害，更好地獲取群眾對城管工作的廣泛理解、支持和參與。

三、結語

城管形象危機的產生既有主觀原因，也有客觀原因；既有內在因素，也有外在因素；既有行為失范的問題，也有體制不順的問題。因此，城管形象危機想要單純依靠某一方面或某一主體行為意志的改變，已經無法達到有效化解的目的。欲從最大程度上重塑和提升城管形象，必須從執(zhí)法理念、隊伍建設、媒體應對、法律宣傳及城管體制等方面并行入手。

另外，城管作為行政執(zhí)法部門，打交道的多是基層百姓，其工作和百姓的日常生活可謂息息相關。所以從長遠的角度說，今后城管形象危機的化解有賴于民生問題的逐步解決，這也是未來城市管理的治本之道。我們相信，伴隨中國民生問題的逐步解決，當前城管執(zhí)法中的很多問題將會逐步迎刃而解，城管在群眾心目中的形象也將隨之得到應有的改善和提升。

參考文獻：

[1]唐鈞.官員形象危機研究[EB/OL].[2014-05-28].http：//news.

xinhuanet.com/politics/2014-05/28/c_126559008.htm.

[2]黃闖.城管形象的危機致因及重塑路徑[J].福建行政學院學報，2011（1）.

[3]范時杰.城管制度中主客體二元對立的困境與突破[J].江蘇行政學院學報，2010（2）.

[4]孟亮.當前城管執(zhí)法問題及對策研究[D].濟南：山東師范大學，2009.

[5]鄭偉.城管執(zhí)法公信力流失成因及其防范[J].上海城市管理，2014（2）：59.

[6]初冰.城市暴力執(zhí)法問題與城市管理模式的變革[D].吉林：吉林大學，2008.