唐珂 李琨

摘 要：中國(guó)古代“融合型”的行政模式孕育出了品位分類(lèi)制、政府雇員制、考任制等現(xiàn)代公務(wù)員制度元素，其為西方文官制度借鑒的同時(shí)，又作為文官制的一部分影響著中國(guó)當(dāng)今公務(wù)員制度的變革。中國(guó)公務(wù)員制度的變革，既非純粹的制度移植，也非純粹的傳統(tǒng)回歸，其帶有獨(dú)特的路徑依賴(lài)和制度慣性。隨著西方進(jìn)入“后官僚制”時(shí)代，中國(guó)在推進(jìn)聘任制與現(xiàn)有制度融合的同時(shí)也應(yīng)重新重視傳統(tǒng)文官制的精髓，當(dāng)下中國(guó)所欠缺的正是文官制所強(qiáng)調(diào)的專(zhuān)業(yè)、績(jī)效、理性與規(guī)則。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度；聘任制；文官制；路徑依賴(lài)

中圖分類(lèi)號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）30-0018-02

一、中國(guó)古代公務(wù)員制度

“公務(wù)員”一詞最早譯自英文Civil Servants，代表“文職人員”。中國(guó)古代稱(chēng)之為“吏”，即文官，與武官相對(duì)應(yīng)。公務(wù)員制度，作為行政制度的重要組成部分，是國(guó)家政治和行政管理發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。依據(jù)雷格斯的行政生態(tài)學(xué)的理論，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)這個(gè)“融合型”行政模式的社會(huì)里，士階層即行政階層較為穩(wěn)定、封閉，行政與司法、立法不僅是含混不分，而且是立法、司法附屬于行政[1]60-64。中國(guó)古代的選官制度，經(jīng)歷了世襲制、察舉制、九品中正制、科舉制等階段。世襲制，基于血緣關(guān)系反映了奴隸社會(huì)宗法的分封；察舉制，應(yīng)封建中央集權(quán)吸納賢才的需要經(jīng)地方考察向上舉薦人才；九品中正制，依據(jù)家世、道德、才能對(duì)人才高下做出的品定；科舉制，開(kāi)試選官先河為西方文官制度所借鑒，對(duì)現(xiàn)代公務(wù)員制度影響深遠(yuǎn)。

二、官僚制時(shí)代下的傳統(tǒng)文官制度

20世紀(jì)初到70年代，韋伯的官僚制作為一種普遍的組織機(jī)制滲入一切社會(huì)組織，全球大多數(shù)國(guó)家都采用了與官僚制理論聯(lián)系在一起的傳統(tǒng)公共行政模式[2]71。官僚制以專(zhuān)業(yè)分工、層級(jí)制和規(guī)則非人格化為主要特征，構(gòu)成了20世紀(jì)西方行政制度的基石。

（一）傳統(tǒng)文官制與官僚制的契合

現(xiàn)代文官制度起源于19世紀(jì)的英國(guó)，其發(fā)展經(jīng)歷了從傳統(tǒng)型權(quán)威到理性法律型權(quán)威的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變符合韋伯官僚制理論，是官僚制理論在公共部門(mén)的具體實(shí)踐的體現(xiàn)。政府職能多樣化、社會(huì)分工復(fù)雜化的工業(yè)化社會(huì)，要求技術(shù)理性和工具理性，官僚制便成為各國(guó)公務(wù)員制度的參照坐標(biāo)，常任文官制度由此建立。誕生自英國(guó)的文官制發(fā)展到官僚制時(shí)代，經(jīng)過(guò)西方各國(guó)的效仿和不斷演變，其常任原則、專(zhuān)業(yè)分工原則、競(jìng)爭(zhēng)原則、功績(jī)主義以及文官考試制度等方面，與官僚制理念達(dá)成了契合，文官制也因此成為官僚制體系的重要組成部分。

（二）傳統(tǒng)文官制下的“通才”原則與品位分類(lèi)制

通才原則、常任原則、競(jìng)爭(zhēng)原則、中立原則是英國(guó)文官制度的四個(gè)基本原則。通才原則，即在選拔文官的考試中擇高文化修養(yǎng)的人才優(yōu)先錄取。品位分類(lèi)制，以人為中心強(qiáng)調(diào)人的資格條件，級(jí)別與人掛鉤，利于選拔通才?，F(xiàn)代中國(guó)公務(wù)員制度規(guī)定了職位分類(lèi)法，但是受古代官吏品位分類(lèi)的影響，如明清時(shí)期的九品十八級(jí)，仍然帶有較多品位分類(lèi)的痕跡，公務(wù)員仍分為領(lǐng)導(dǎo)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。通才原則與品位分類(lèi)提高了當(dāng)時(shí)文官的文化水平，使文官的文化素質(zhì)更好地適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展。傳統(tǒng)文官制認(rèn)為，最適合擔(dān)任公職的就是受過(guò)優(yōu)秀高等教育的通才，這后來(lái)也成為現(xiàn)代大學(xué)培養(yǎng)通才、實(shí)行博雅教育的基本理念。然而過(guò)于迷信通才后來(lái)導(dǎo)致了重視人文科學(xué)、輕視自然科學(xué)的偏見(jiàn)，使許多公共部門(mén)出現(xiàn)了外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的情況。

三、“后官僚制”時(shí)代下的雇員制、聘任制

官僚制一度被認(rèn)為是工業(yè)社會(huì)下的一種最為完美的組織結(jié)構(gòu)，然而長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)各種低效率的現(xiàn)象也漸漸顯露出來(lái)，如帕金森定律等。20世紀(jì)80年代西方各國(guó)開(kāi)始了行政體制的改革，展開(kāi)了旨在“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)，作為官僚制支柱的文官制度首當(dāng)其沖成為改革的焦點(diǎn)。

（一）“專(zhuān)才”原則下的政府雇員制

“后官僚制”時(shí)代西方文官制度改革中重要的一點(diǎn)，就是實(shí)現(xiàn)職位分類(lèi)和品位分類(lèi)的互補(bǔ)、通才與專(zhuān)才原則的統(tǒng)一。職位分類(lèi)，以事為中心強(qiáng)調(diào)職位的性質(zhì)，級(jí)別與職位掛鉤，利于選拔專(zhuān)才。政府雇員，是政府機(jī)關(guān)以契約形式招聘的專(zhuān)門(mén)人才和輔助性工作人員。政府雇員在中國(guó)歷史上早已有之，“白役”“師爺”“長(zhǎng)隨”等都具有政府雇員特征，其受雇于官吏但又不位列于官吏[3]26-30。現(xiàn)今中國(guó)的政府雇員制是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，政府以雇用形式聘請(qǐng)人員從事專(zhuān)業(yè)性或輔助性工作的用人制度[4]105-110。中國(guó)目前的計(jì)劃編制是對(duì)人員、機(jī)構(gòu)進(jìn)行計(jì)劃配置和管理的手段，在于防止機(jī)構(gòu)無(wú)序膨脹。然而現(xiàn)代政府職能多樣化發(fā)展，導(dǎo)致公共部門(mén)日常行政管理對(duì)編制需求與編制的剛性供給的矛盾突出。由此中國(guó)各政府機(jī)關(guān)編制外雇傭的方法，對(duì)于降低用人成本、增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍活力方面起到了一定作用。

（二）從政府雇員制到公務(wù)員聘任制

政府雇員制是中國(guó)公務(wù)員制度改革的一次嘗試，近期公務(wù)員聘任制的實(shí)施則是將政府雇員制納入正式化、規(guī)范化的軌道。政府雇員制和公務(wù)員聘任制，其最大的不同就是政府雇員一般不占用行政編制，而聘任制公務(wù)員則占用編制。政府雇員發(fā)揮著政策咨詢(xún)、技術(shù)創(chuàng)新的重任，聘任制公務(wù)員則需擔(dān)負(fù)行使公共權(quán)力、提供公共服務(wù)的職責(zé)[5]15-17。中國(guó)公務(wù)員任用制度目前分為四類(lèi)：選任制、委任制、考任制、聘任制。選任制公務(wù)員任期一般就是選舉間隔時(shí)間；委任制公務(wù)員和考任制公務(wù)員一經(jīng)錄用，無(wú)法定事由不經(jīng)法定程序不得辭退；聘任制公務(wù)員的任期由聘任合同中約定，任期有較大的彈性。公務(wù)員聘任制基于分類(lèi)管理和契約理念等特點(diǎn)，逐步健全了公務(wù)員的退出機(jī)制[6]140-146。

四、中國(guó)公務(wù)員制度路徑依賴(lài)下的變革

路徑依賴(lài)由新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯提出，認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的制度變遷存在著“路徑依賴(lài)”，一種制度一旦形成就如同進(jìn)入一種特定的路徑，在一定時(shí)期內(nèi)影響其后的制度選擇。中國(guó)公務(wù)員制度的變革，既非純粹的制度移植也非傳統(tǒng)回歸，其帶有獨(dú)特的路徑依賴(lài)和制度慣性。中國(guó)歷史上各種正式、非正式的制度性資源稟賦，是路徑依賴(lài)產(chǎn)生的原因，亦是當(dāng)今中國(guó)本土性制度資源。隨著政府雇員制、聘任制在西方國(guó)家廣泛推行，當(dāng)下中國(guó)所欠缺的正是文官制所強(qiáng)調(diào)的專(zhuān)業(yè)分工、功績(jī)主義與理性規(guī)則，應(yīng)在充分發(fā)揮文官制精髓的同時(shí)，有范圍、有步驟地推進(jìn)聘任制與現(xiàn)有制度的逐步融合。

（一）重視傳統(tǒng)文官制下常任制的主體作用

目前一定時(shí)期內(nèi)中國(guó)公務(wù)員制度仍需堅(jiān)持常任制、考任制的主體地位，其還無(wú)法完全摒棄和超越傳統(tǒng)的文官制度。當(dāng)西方進(jìn)入后官僚制時(shí)代、批判官僚制的時(shí)候，中國(guó)還需構(gòu)建韋伯理想意義上的官僚制。常任原則，是英國(guó)文官制度的基本原則，而常任制，也是行政管理和公務(wù)員制度發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是適應(yīng)現(xiàn)代行政管理發(fā)展趨勢(shì)的。目前中國(guó)雖然初步建立起現(xiàn)代常任公務(wù)員制度，但遠(yuǎn)沒(méi)有完善。傳統(tǒng)文官制度下常任制的精髓是功績(jī)制、專(zhuān)業(yè)化、規(guī)則理性。中國(guó)上千年的人治而不是法治的傳統(tǒng)，還難以達(dá)到官僚制以規(guī)則替代人情的階段，更不存在西方所批判的官僚制“過(guò)度理性”的基本國(guó)情。而在人情至上的社會(huì)環(huán)境下，考任制又是目前相對(duì)公平的制度選擇。

（二）制度移植下聘任制、雇員制與現(xiàn)有制度的融合

公務(wù)員聘任制、政府雇員制，都是新公共管理理論倡導(dǎo)破除職位壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的實(shí)踐產(chǎn)物，其使傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系變?yōu)槭袌?chǎng)化的勞動(dòng)雇傭關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員資源配置的市場(chǎng)化，利于完善公務(wù)員的退出機(jī)制。然而，聘任制需考慮推廣實(shí)行的范圍，公務(wù)員制度應(yīng)符合分類(lèi)管理的原則，其必須考慮綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員的適用和管理，避免出現(xiàn)外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行、專(zhuān)業(yè)人員不被重視的局面。此外，聘任制、雇員制，都屬于行政關(guān)系市場(chǎng)化范疇，而中國(guó)的公務(wù)員編制又是計(jì)劃編制體制，當(dāng)下編制內(nèi)、外人員并存這種“計(jì)劃—市場(chǎng)”的雙軌體制就是路徑依賴(lài)的結(jié)果[7]10-14。由此務(wù)必逐步、有范圍地推進(jìn)聘任制與現(xiàn)有“滯后”制度的融合，達(dá)到制度移植與觀念變革的契合。

（三）路徑依賴(lài)下文官職業(yè)倫理的回歸

西方文官制變革中，各國(guó)把文官職業(yè)倫理放在非常重要的位置，把職業(yè)倫理看作是公職人員從事倫理行為、維護(hù)公共威信的內(nèi)在義務(wù)和責(zé)任[8]101-104。自古以來(lái)，德性主義與政治倫理化便是中國(guó)古代政治的主要特征，其把道德作為所有社會(huì)思考的起點(diǎn)和最終歸宿，政治上主張德主刑輔，政治與道德相互融合、相互包容，以道德評(píng)價(jià)作為政治清明的主要標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)德性主義與政治倫理化的制度路徑依賴(lài)，亦是當(dāng)前中國(guó)公務(wù)員制度變革的本土性制度資源。加強(qiáng)倫理法制化，建立和完善文官職業(yè)倫理相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)倫理與制度的真正統(tǒng)一，正是中國(guó)公務(wù)員變革過(guò)程中的重點(diǎn)。

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