魏麗

摘 要：政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)和統(tǒng)戰(zhàn)組織。政治協(xié)商是人民政協(xié)的首要職能。截至2013年全國(guó)31位省區(qū)市政協(xié)主席已全部“退出”省級(jí)黨委常委班子，這一調(diào)整被認(rèn)為是十八大之后中國(guó)政治體制改革的一項(xiàng)重要舉措。以政協(xié)職能為視角，簡(jiǎn)要分析政協(xié)下一步如何更好地發(fā)揮其政治協(xié)商職能，以及如何從制度設(shè)計(jì)層面解決調(diào)整之后的政協(xié)所面臨的困境問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；政治協(xié)商；政協(xié)地位；法治框架

中圖分類(lèi)號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）30-0016-02

黨的十八大報(bào)告在闡述我國(guó)政治體制改革和政治民主建設(shè)時(shí)，首次提出了“健全協(xié)商民主制度”的概念，認(rèn)為要搞好協(xié)商民主首先是發(fā)揮好政協(xié)的重要渠道作用。鑒于政協(xié)在新中國(guó)成立史上的重要?dú)v史地位，在我國(guó)政治體系的四套班子中，政協(xié)屬于中共權(quán)力機(jī)構(gòu)，排在黨委、人大、政府之后位列第四，在不同的層級(jí)中一般都是各級(jí)常委，政協(xié)主席成為執(zhí)政黨權(quán)力系統(tǒng)中的一員，這既是慣例，也是制度安排。但是，隨著2013年7月廣東省政協(xié)主席朱明國(guó)宣布不再擔(dān)任廣東省委副書(shū)記一職，全國(guó)已有31位省區(qū)市政協(xié)主席全部“退出”省級(jí)黨委常委班子。對(duì)于省政協(xié)主席的這一變化，大部分老百姓及一些學(xué)者普遍視之是十八大之后中國(guó)政治體制改革的一個(gè)重要舉措，認(rèn)為省政協(xié)主席“退出”常委是政協(xié)職能的“回歸”，認(rèn)為此舉將有利于更好地發(fā)揮政協(xié)原有的政治協(xié)商職能，有利于加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明建設(shè)。

一、人民政協(xié)的首要職能是政治協(xié)商

關(guān)于政治協(xié)商，從詞意本身可以這樣理解：“與國(guó)家政權(quán)相關(guān)聯(lián)”即為“政治”；而“協(xié)商”是“通過(guò)交換意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)各方達(dá)成共識(shí)”的過(guò)程。因此，政治協(xié)商就是執(zhí)政黨或者政府在涉及國(guó)家政權(quán)建設(shè)、國(guó)家和社會(huì)管理中的重要政策和重大決策等問(wèn)題，通過(guò)一定的平臺(tái)和形式，征求各黨派團(tuán)體、社會(huì)各方面意見(jiàn)和建議，使政策更能平衡各方面利益、決策更加科學(xué)的過(guò)程。在民主制國(guó)家，將政治協(xié)商形成制度化的民主形式，即為協(xié)商民主。我國(guó)憲法對(duì)此也做了明確規(guī)定，即政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，政協(xié)是實(shí)現(xiàn)這一基本政治制度的重要組織形式，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)和統(tǒng)戰(zhàn)組織。換言之，政協(xié)既是一項(xiàng)政治制度安排，也是一個(gè)組織和統(tǒng)戰(zhàn)平臺(tái)。

從機(jī)構(gòu)組織來(lái)看，政協(xié)主要由中共和八個(gè)民主黨派構(gòu)成的，其主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，政協(xié)的性質(zhì)和作用主要通過(guò)這三大職能來(lái)實(shí)現(xiàn)。在這三大職能中，首要重要的是政治協(xié)商，它是政協(xié)的靈魂，從本質(zhì)上反映了政協(xié)的特性，也是政協(xié)存在、發(fā)展的根本依據(jù)。究其原因主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

首先，政協(xié)名稱(chēng)決定了政治協(xié)商是人民政協(xié)的核心職能。我國(guó)人民政協(xié)的全稱(chēng)是“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”，政治協(xié)商是最主要的職能，也是人民政協(xié)特有的職能，而人民政協(xié)另外的兩項(xiàng)職能民主監(jiān)督與參政議政，其中，民主監(jiān)督可以有來(lái)自政協(xié)的民主監(jiān)督，還可以有來(lái)自其他多種途徑和形式的民主監(jiān)督，政協(xié)組織可利用其特有的優(yōu)勢(shì)，更加廣泛地收集各方面的情況和意見(jiàn)，開(kāi)展更加有效的民主監(jiān)督；而參政議政則是政協(xié)通過(guò)聯(lián)系社會(huì)各界，對(duì)政府政策的制定、落實(shí)、執(zhí)行等情況進(jìn)行收集和討論，通過(guò)特有的渠道，為執(zhí)政黨或者政府提出意見(jiàn)和決策建議的過(guò)程。因此，人民政協(xié)民主監(jiān)督與參政議政兩項(xiàng)職能是政治協(xié)商的拓展和具體化，政治協(xié)商本身涵蓋了民主監(jiān)督和參政議政兩大方面，協(xié)商的過(guò)程，協(xié)商所提出的意見(jiàn)建議，包括一些批評(píng)，就是民主監(jiān)督、參政議政的過(guò)程。

其次，人民政協(xié)是圍繞政治協(xié)商而建立的特別平臺(tái)。在我國(guó)，人民政協(xié)是國(guó)家政治體制結(jié)構(gòu)的重要組成部分。在各級(jí)人民政協(xié)機(jī)構(gòu)中，設(shè)置了常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)機(jī)構(gòu)，是政協(xié)組織最主要的協(xié)商平臺(tái)。政協(xié)常委會(huì)一般由各民主黨派負(fù)責(zé)人、各人民團(tuán)體負(fù)責(zé)人、各階層和界別的代表人士組成，政協(xié)常委會(huì)的協(xié)商側(cè)重于政策和決策合理性的協(xié)商；政協(xié)專(zhuān)委會(huì)主要由委員中與該專(zhuān)委會(huì)聯(lián)系事項(xiàng)相關(guān)的專(zhuān)家學(xué)者、部門(mén)負(fù)責(zé)人等組成，專(zhuān)委會(huì)的協(xié)商側(cè)重于政策與決策科學(xué)性協(xié)商。黨和政府通過(guò)政協(xié)組織，收集民意、征求意見(jiàn)與建議，通過(guò)協(xié)商平臺(tái)，達(dá)成全社會(huì)最廣泛的共識(shí)，促進(jìn)政治和諧與社會(huì)和諧，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。

再次，其他任何組織或機(jī)構(gòu)都難以替代政協(xié)的政治協(xié)商職能。我國(guó)的人民政協(xié)組織，上連執(zhí)政黨和政府，下接各黨派團(tuán)體和界別，是執(zhí)政黨聯(lián)系社會(huì)各方面的橋梁和紐帶。人民政協(xié)通過(guò)其特有的聯(lián)系渠道和協(xié)商平臺(tái)，圍繞“民族振興、國(guó)家富強(qiáng)，人民幸福”的總目標(biāo)，在團(tuán)結(jié)和民主的主題下開(kāi)展政治協(xié)商，促進(jìn)執(zhí)政黨和政府的政策更合理，決策更科學(xué)。現(xiàn)有的國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他政黨或團(tuán)體，均不具備人民政協(xié)這樣的廣泛聯(lián)系，也不具備如人民政協(xié)一樣法定的協(xié)商平臺(tái)，難以履行廣泛的政治協(xié)商職能。在當(dāng)代中國(guó)，能夠領(lǐng)導(dǎo)和組織政治協(xié)商這一特殊任務(wù)的只有中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的人民政協(xié)，其他任何組織都難以替代政協(xié)的政治協(xié)商職能。

二、省一級(jí)政協(xié)主席“退出常委”是政協(xié)政治協(xié)商職能的回歸

在政協(xié)這個(gè)組織中，作為執(zhí)政黨的中共和作為參政黨的民主黨派都享有憲法和法律賦予的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位的平等，以及在此基礎(chǔ)上平等的政治協(xié)商和民主監(jiān)督。在政協(xié)組織內(nèi)部，中共雖然是執(zhí)政黨，但它和其他民主黨派的法律地位是平等的，是“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的關(guān)系，政協(xié)的主要職即政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政均體現(xiàn)著政協(xié)的性質(zhì)和作用。也就是說(shuō)，政協(xié)要對(duì)黨執(zhí)政提供各方面的建議和意見(jiàn)，政協(xié)本身必須要建成多學(xué)科的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)、代表各階層民眾的民意團(tuán)隊(duì)，然后對(duì)政府出臺(tái)的方針、政策提出自己的見(jiàn)解、修改、補(bǔ)充，甚至行使否決權(quán)，這才是真正的政治協(xié)商會(huì)議。

但在實(shí)際的政治生活中，很多商人、藝人以及各種名人一旦出名，就想混個(gè)政協(xié)委員的頭銜以給自己增加另外的光環(huán)，或者以謀利為目的進(jìn)入政協(xié)，真正能發(fā)揮政協(xié)職能，起到政協(xié)作用的屈指可數(shù)。從理論上講，地方政協(xié)負(fù)責(zé)人身兼執(zhí)政黨各級(jí)黨委常委成為決策層的成員時(shí)，性質(zhì)上就起了變化，政協(xié)主席的身份及所領(lǐng)導(dǎo)的政協(xié)機(jī)構(gòu)遭遇了邏輯上的困境：

首先，從職能上講，“政協(xié)主席”一職不應(yīng)出現(xiàn)在中共黨委的名單之中。按照法律程序，對(duì)于中共的人事決定、重大決策，政協(xié)都是可以反對(duì)的，如果政協(xié)主席兼任常委，政協(xié)在表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)顧慮。一方面，政協(xié)主席本身就是決策過(guò)程的參與者，自己沒(méi)法反對(duì)自己的決定；一方面，他是黨委常委，想發(fā)表反對(duì)意見(jiàn)也很為難。角色的沖突，反而不利于政協(xié)對(duì)執(zhí)政黨做出一個(gè)客觀(guān)、獨(dú)立的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。并且，無(wú)論是在中央還是地方，當(dāng)一個(gè)參政議政部門(mén)的最高領(lǐng)導(dǎo)人又出現(xiàn)在決策部門(mén)中時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判”的情況，為政策提供意見(jiàn)的人又是制定政策的當(dāng)權(quán)者，權(quán)力結(jié)構(gòu)顯得過(guò)于混沌。

其次，從政協(xié)自身來(lái)說(shuō)，它在法律上并非國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)人自然也不擁有立法權(quán)或行政權(quán)等國(guó)家權(quán)力。當(dāng)政協(xié)主席“入常”成為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人之一，就自動(dòng)擁有了比上述還大的權(quán)力，那么從邏輯上勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)以下結(jié)果，即政協(xié)作為政治協(xié)商的平臺(tái)作用以及民主黨派對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督功能被消解掉了，而這正是現(xiàn)實(shí)政治生活中政協(xié)監(jiān)督功能弱化的根本原因。當(dāng)政協(xié)負(fù)責(zé)人加入既得利益集團(tuán)或者與既得利益集團(tuán)關(guān)系緊密時(shí)，改革的進(jìn)程被阻礙自然成為意料之中的事情。而政協(xié)主席不再兼任執(zhí)政黨的常委，把政協(xié)從決策機(jī)構(gòu)中分離出來(lái)，不參與執(zhí)政黨的決策，也使得政協(xié)不可能成為決策機(jī)構(gòu)，省政協(xié)主席“出?！币环矫娌粫?huì)影響決策機(jī)構(gòu)獲取民眾意見(jiàn)，另一方面可以使其更好地發(fā)揮政協(xié)的職能，從這個(gè)角度來(lái)分析，此舉將是政協(xié)民主協(xié)商職能的“回歸”，有利于強(qiáng)化執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力，也是政治體制“求變”之重大舉措。

三、須從制度設(shè)計(jì)入手避免因“退出常委”而導(dǎo)致的政協(xié)地位的弱化

十八屆三中全會(huì)公告明確寫(xiě)道：加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，推進(jìn)法治建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督體系。民主政治建設(shè)與權(quán)力運(yùn)行制約、監(jiān)督體系建設(shè)的最主要兩點(diǎn)就在人大與政協(xié)。現(xiàn)在將魚(yú)龍混雜的政協(xié)與權(quán)力核心層剝離，一方面會(huì)起到凈化政協(xié)的作用，也讓政協(xié)得以站在客觀(guān)的立場(chǎng)發(fā)揮自己真正作用，當(dāng)然，這需要真正地建設(shè)好政協(xié)。省級(jí)政協(xié)主席退出常委后，人們最關(guān)心的并非新任常委人選，而是此番調(diào)整過(guò)后政協(xié)的地位、權(quán)力是否會(huì)受到實(shí)質(zhì)性影響。

人們對(duì)一個(gè)機(jī)構(gòu)和職位的尊重，首先是因?yàn)樗臋?quán)力，那么，失去常委權(quán)力后的政協(xié)和政協(xié)主席的地位是否會(huì)因此弱化和邊緣化，就目前來(lái)看，雖然省一級(jí)政協(xié)主席紛紛“出?！?，但在中央一級(jí)，政協(xié)主席仍然位列常委，而從近年來(lái)各省政協(xié)主席的發(fā)展路徑來(lái)看，不少省級(jí)政協(xié)主席轉(zhuǎn)任黨政實(shí)職或獲得升遷，并且與過(guò)去相比，政協(xié)主席也慢慢顯出年輕化勢(shì)頭，政協(xié)主席的選任也正向著為了工作安排的方向發(fā)展。這些變化都表明中央對(duì)政協(xié)工作的重視以及政協(xié)地位的加強(qiáng)，而不是將其邊緣化。隨著省級(jí)紀(jì)委的相當(dāng)一部分職權(quán)與省區(qū)市剝離（紀(jì)委可以在一定程度上監(jiān)督省委省政府），又將政協(xié)從常委剝離，地方權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制逐漸成形，但是如果要真正避免因?yàn)椤俺龀！倍鴮?dǎo)致政協(xié)地位和作用的弱化，則必須要在法治框架內(nèi)構(gòu)建權(quán)力型的人民政協(xié)，即從制度上來(lái)規(guī)范并明確規(guī)定政協(xié)主席的政治地位和政治權(quán)力。

尤其在目前中國(guó)國(guó)情下，利益分化、公民利益訴求、維權(quán)意識(shí)、政治參與的需求顯然呈日益增長(zhǎng)趨勢(shì)，政府因此必須回應(yīng)社會(huì)的各種需求和呼聲，這就要求我們的執(zhí)政黨不能再按照傳統(tǒng)的老辦法去解決問(wèn)題，政府應(yīng)騰出越來(lái)越多的空間，使各種不同層次的社會(huì)階層在不同的平臺(tái)上都參與到社會(huì)管理中來(lái)，并且提供民主的制度、民主的渠道，以達(dá)到有序的政治參與和民主監(jiān)督。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)職能的法治化，而人民政協(xié)職能法治化的關(guān)鍵在于立法，使人民政協(xié)的存在具備法律依據(jù)，并賦予具體職權(quán)。比如質(zhì)詢(xún)權(quán)，人民政協(xié)應(yīng)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章和進(jìn)行的執(zhí)法行為提出質(zhì)詢(xún)，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)以口頭或書(shū)面的形式予以答復(fù)。此外，還應(yīng)該賦予政協(xié)監(jiān)督與彈劾權(quán)，政協(xié)委員有權(quán)通過(guò)視察、調(diào)查的方式對(duì)國(guó)家法律、政策的實(shí)施情況進(jìn)行全面監(jiān)督，有權(quán)對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員提出批評(píng)或彈劾，對(duì)違法、違紀(jì)情節(jié)嚴(yán)重者提請(qǐng)同級(jí)人大罷免。

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