趙耀煌

摘要：2008年以來，全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)蔓延，我國的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化，出口對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效應(yīng)減弱。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力，地方政府大量舉債增加支出，使地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷增加，并在債務(wù)管理中出現(xiàn)了大量問題。本文著重分析了中國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀及其根源，并試著提出一些合理化建議，希望對控制我國地方政府性債務(wù)有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù) 根源 解決途徑

一、地方政府性債務(wù)概況

根據(jù)中國審計(jì)署2013年12月30日發(fā)布的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108，859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26，655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72 億元。2013年度，地方政府的本級財(cái)政收入為68，969.00億元，即便不考慮擔(dān)保等或有負(fù)債，僅政府直接由償還責(zé)任的債務(wù)就達(dá)當(dāng)年財(cái)政收入的158%，償債風(fēng)險(xiǎn)不言自明。

從支出結(jié)構(gòu)看，已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的10.89萬億元債務(wù)中，用于基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出為8.78萬億元，占87%。其中，除用于土地收儲(chǔ)的債務(wù)形成了大量土地儲(chǔ)備資產(chǎn)；用于軌道交通等市政建設(shè)和交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，項(xiàng)目回收周期較長，項(xiàng)目收入難以保障債務(wù)本息的歸還。

從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17，780.84億元、48，434.61億元、39，573.60億元和3，070.12億元，縣級及以下地方政府債務(wù)規(guī)模占地方債務(wù)總數(shù)的39%，鑒于其財(cái)政收入規(guī)模較小，穩(wěn)定性較差，這部分債務(wù)的到期兌付風(fēng)險(xiǎn)更大。

二、地方政府性債務(wù)形成的根源

從審計(jì)情況看，我國地方政府性債務(wù)最早可追溯到1979年，當(dāng)年有8個(gè)縣區(qū)舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債。至1996年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務(wù)。至2010年底，除54個(gè)縣區(qū)沒有政府性債務(wù)外，全國其他地方政府均有政府性債務(wù)。這說明，地方政府性債務(wù)是多年累積形成的，雖一定程度上與應(yīng)對國際金融危機(jī)有關(guān)，但其產(chǎn)生的體制性因素主要有以下幾方面：

（一）地方政府財(cái)政收支的失衡

1994年的分稅制改革重新劃分了中央和地方的稅源范圍，這使中央取得更大的財(cái)源的同時(shí)也造成了地方政府稅收渠道大幅收窄，稅源收入大減。與之相對的是，地方政府仍然需要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，導(dǎo)致地方政府財(cái)政嚴(yán)重失衡。

2007-2013年全國及地方財(cái)政收支情況 單位：億元

[年度＼&全國財(cái)政總收入＼&地方財(cái)政收入＼&地方收入占比＼&全國財(cái)政總支出＼&地方財(cái)政支出＼&地方支出占比＼&地方財(cái)政缺口＼&2007＼&51，322＼&23，573＼&45.93%＼&49，781＼&38，339＼&77.02%＼&14，767＼&2008＼&61，330＼&28，650＼&46.71%＼&62，593＼&49，248＼&78.68%＼&20，599＼&2009＼&68，518＼&32，603＼&47.58%＼&76，300＼&61，044＼&80.01%＼&28，442＼&2010＼&83，102＼&40，613＼&48.87%＼&89，874＼&73，884＼&82.21%＼&33，271＼&2011＼&103，874＼&52，547＼&50.59%＼&109，248＼&92，734＼&84.88%＼&40，187＼&2012＼&117，254＼&61，078＼&52.09%＼&125，953＼&107，188＼&85.10%＼&46，110＼&2013＼&129，143＼&68，969＼&53.41%＼&139，744＼&119，272＼&85.35%＼&50，303＼&]

上述表格顯示，2007年以來，地方政府以占全國50%左右的財(cái)政收入，承擔(dān)了占全國80%左右的財(cái)政支出，地方財(cái)政缺口逐年增大，在2013年達(dá)到5萬億的歷史峰值。中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的非對稱性和不平衡發(fā)展，地方政府財(cái)政入不敷出是地方債務(wù)問題的最根本原因。

（二）片面的官員晉升考核機(jī)制

改革開放以來，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”被確立為黨的基本路線， GDP增長率由于其易于量化的特點(diǎn)，也成為了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要考核指標(biāo)，官員的仕途與當(dāng)?shù)谿DP增長速度緊密掛鉤。于是，在追求政績的功利思維牽引下，地方政府往往不惜大舉借債，加大地方建設(shè)投入，意圖靠投資換取經(jīng)濟(jì)的短期效應(yīng)。

我國地方政府主政官員普遍存在任期短，調(diào)動(dòng)頻繁的特點(diǎn)。在此情況下，地方政府大多償債意識(shí)不強(qiáng)，工程項(xiàng)目往往缺乏科學(xué)論證，很少顧及其實(shí)際償還能力，過多投資于建設(shè)周期長、現(xiàn)金回收量少的項(xiàng)目，這客觀上也造成了后續(xù)還款壓力，時(shí)間一長，地方上就形成了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）地方政府債務(wù)管理的缺失

首先，我國仍有相當(dāng)一部分地方政府的債務(wù)管理制度建設(shè)方面存在空白，債務(wù)管理無法可依。截至2013年6月，未出臺(tái)綜合性的政府債務(wù)管理制度的省、市、縣，分別占比36.11%、23.79%和37.51%；未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度的省、市、縣，分別占比50.00%、60.10%和66.34%。

其次，地方政府債務(wù)未能納入政府預(yù)算管理，使得償債資金難以落實(shí)，地方政府入不敷出，只能不斷拓展融資渠道，舉借新債用于償還舊債和維持在建項(xiàng)目的投入，而新的融資渠道（如信托、融資租賃等）的成本相對高昂，造成地方政府債務(wù)的不斷膨脹。

最后，地方人大對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督缺位。一般來說，只有經(jīng)過人大常委會(huì)的審核之后，地方政府的融資方案才能正式實(shí)施。但實(shí)際執(zhí)行過程中，由于我國地方人大代表結(jié)構(gòu)凸顯官員化，導(dǎo)致這一本該是屏蔽融資風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制流于形式，對地方政府舉債監(jiān)督乏力，地方政府的過度舉債行為處于失控和缺乏監(jiān)管的局面之下。endprint

三、國外治理地方債的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國——建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控框架體系

美國的市政債券已有100多年的歷史，是世界上發(fā)展最早，規(guī)模最大的國家，其市場結(jié)構(gòu)、品種創(chuàng)新和監(jiān)管體制都比較完備。從其風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系來看，美國的市政債券管理建立在法律規(guī)章的基礎(chǔ)上，對發(fā)行主體、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信息披露、償還機(jī)制都作了細(xì)致的規(guī)定，在政府層面為有效防范市政債券的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提供了有效的保障。

首先對作為發(fā)行主體的地方政府的負(fù)債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、預(yù)算政策保持穩(wěn)健的能力、財(cái)政收入狀況進(jìn)行評估；其次，充分披露發(fā)行人所在地的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和財(cái)政監(jiān)測計(jì)劃等；同時(shí)，要求作為發(fā)行主體的地方政府必須有一整套的危機(jī)化解機(jī)制，以便在地方政府在財(cái)政緊急情況下，可以通過提高稅率和增加收費(fèi)項(xiàng)目來提高政府收入，保證債務(wù)的償付。

（二）英國——限額控制，設(shè)置借款規(guī)則

英國中央政府規(guī)定地方政府借款必須遵守以下兩條規(guī)則：一是政府借款只能用于資本性支出，不得用于經(jīng)常性支出。這條規(guī)則規(guī)定了政府借款的使用方向，一方面確保借款資金被應(yīng)用于可以產(chǎn)生現(xiàn)金流入的投資領(lǐng)域，另一方面也可以防止政府經(jīng)常性支出的膨脹，并保障了還款資金的來源；二是地方政府的債務(wù)余額應(yīng)控制在GDP的4%以內(nèi)，并且必須要證明借款能夠得到償還，必要時(shí)中央政府可以否決地方政府的舉債決定。這條規(guī)則限制了政府借款的總體規(guī)模，有效保證了英國政府的債務(wù)余額不會(huì)過度膨脹，出現(xiàn)寅吃卯糧的情況。

（三）德國——預(yù)算管理和貸款保險(xiǎn)

德國對地方債券的發(fā)行管制較少，州政府可以依據(jù)各州的法律作為依據(jù)，獨(dú)立發(fā)行債券，聯(lián)邦政府不予干預(yù)。但除特殊情況下聯(lián)邦政府批準(zhǔn)破例發(fā)行的赤字債以外，地方政府發(fā)行債券所得資金必須全額投資于市政基礎(chǔ)設(shè)施，并列入地方預(yù)算，以當(dāng)?shù)卣亩愂帐杖氡Ｕ媳窘鸷屠⒌膬斶€。同時(shí)，德國地方債的有嚴(yán)格的保險(xiǎn)規(guī)定，即未清償?shù)胤絺鶆?wù)必須有公共債務(wù)貸款的保險(xiǎn)，并且立法機(jī)構(gòu)對于用作保險(xiǎn)的抵押貸款的長期價(jià)值有很嚴(yán)格的規(guī)定。

四、應(yīng)對地方債風(fēng)險(xiǎn)的途徑

（一）給予地方政府自主發(fā)債權(quán)（自發(fā)自還）

由于我國地方政府融資渠道有限，一旦通過融資平臺(tái)向銀行貸款受阻，迫于還款壓力，只能轉(zhuǎn)而通過信托、BT等高融資成本的融資工具。由地方自主發(fā)債一方面能拓寬融資渠道，降低地方政府融資成本；另一方面也有助于借助市場機(jī)制構(gòu)建地方政府的財(cái)政信用，提高地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的透明度。

審計(jì)署的調(diào)查報(bào)告顯示，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是2013年地方政府性債務(wù)最主要的資金來源，分別為55，252億元、12，146億元和11，659億元。其中，債券融資具有融資成本低，年限長的特點(diǎn)，但報(bào)告顯示債券融資規(guī)模只占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總規(guī)模的10.71%。

2014年5月21日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，將在上海、浙江、廣東等地優(yōu)先試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，此舉可謂我國推進(jìn)地方政府舉債陽光化、市場化破冰之舉。6月23日，廣東率先發(fā)行的期限為5至10年的地方債券，中標(biāo)利率與同期國債利率相當(dāng)，遠(yuǎn)低于同期的銀行貸款利率，較BT、信托等其他融資手段成本優(yōu)勢尤為明顯。

（二）規(guī)范健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制

首先，要完善地方政府債務(wù)管理制度立法，建立風(fēng)險(xiǎn)控制體系。截至2013年6月，我國還有13個(gè)省并未出臺(tái)綜合債務(wù)管理制度，有18個(gè)省未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。而且越是基層政府，債務(wù)管理制度的建立越不完善，如縣級政府中，有接近3/4的沒有建立償債準(zhǔn)備金制度，有接近2/3沒有建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。

其次，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，將政府性債務(wù)和或有負(fù)債納入監(jiān)管。通過對地方政府債務(wù)分門別類，建立一套覆蓋地方政府債務(wù)資金來源、用途、償還等各個(gè)環(huán)節(jié)的信息統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的全口徑預(yù)算管理。

再次，中央可參照英國的做法，立法規(guī)定地方政府性債務(wù)的上限，如規(guī)定債務(wù)占當(dāng)?shù)厣夏甓菺DP的比例不得超過30%，利息支出不得超過經(jīng)常性收入的20%，此舉有利于從規(guī)模上控制地方政府性債務(wù)的膨脹。

最后，構(gòu)建一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，做到事前審查核準(zhǔn)，事中跟蹤監(jiān)督，事后清算審計(jì)的全流程監(jiān)管，并將整個(gè)過程公布在政府網(wǎng)站公示，引入群眾監(jiān)督，加大舉債項(xiàng)目的透明度。

（三）改革稅制，充實(shí)地方政府稅收來源

目前我國地方政府普遍面臨財(cái)政收入不足以應(yīng)付支出的難題，加上“營改增”導(dǎo)致地方稅源進(jìn)一步縮小，直接導(dǎo)致其對土地出讓收入的依賴程度偏高。截至2012 年底，地方政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34，865億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37%。畸高的土地價(jià)格下，房地產(chǎn)泡沫一旦破滅，土地財(cái)政難以為繼，屆時(shí)地方債務(wù)危機(jī)將真正爆發(fā)。

因此，應(yīng)積極推進(jìn)稅制改革，重新分配中央與地方的稅收比例已經(jīng)刻不容緩，這樣才能增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力，有效補(bǔ)充地方債的差債來源。

（四）改革官員考核機(jī)制，淡化GDP指標(biāo)

黨的十八大提出了加快建立綜合評價(jià)制度，不斷淡化GDP在政績考核評價(jià)中的作用。但在現(xiàn)實(shí)中要徹底扭轉(zhuǎn)政績考核的模式，消除地方政府的GDP崇拜仍然任重道遠(yuǎn)。

去年底中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》中強(qiáng)調(diào)：“要把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究，防止急于求成，盲目舉債搞“政績工程”的行為?！?/p>

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