通過對地方債風(fēng)險的分析，引出對國內(nèi)外控制地方債風(fēng)險的措施對比，總結(jié)美、日發(fā)達(dá)國家的風(fēng)險控制經(jīng)驗，最終提出我國地方債風(fēng)險控制的可行性建議。

近年來，地方債問題越來越引起人們的高度關(guān)注，如何有效化解其中的風(fēng)險，成為各級政府和專家學(xué)者的焦點課題。地方債是指有財政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，是地方根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證。實際上我國的地方債一般既包括地方政府發(fā)行的地方債券，也包括組建融資平臺而形成的地方債務(wù)。本文試圖通過對國內(nèi)外地方債的相關(guān)分析，探討化解地方債風(fēng)險的一些思路和對策。

一、地方債的風(fēng)險分析

根據(jù)審計署2013年發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，其中融資平臺舉借40755.54億元。從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府償還債券的主要來源。這就暗示地方債主要通過“借新債補(bǔ)舊債”的形式進(jìn)行循環(huán)。從資金投向上來看，債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，資金流入依靠市政建設(shè)和交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)帶來的經(jīng)營性收入，還依靠保證性住房相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入，特別是以土地出讓收入作為償債來源。

根據(jù)審計署《2013年第24號公告》顯示，2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%。2012年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息更達(dá)到當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。資金收入不穩(wěn)定，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)金流入速度慢，這就對未來的債務(wù)償還帶來很大的流動性風(fēng)險。

從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到

期需償還的占18.76%。這就意味著地方債的償債高峰即將來臨，地方政府面臨很大的償債風(fēng)險。

由于地方債管理的加強(qiáng)以及對地方政府融資平臺信貸的收緊，一些信托貸款、墊資施工等變相融資現(xiàn)象涌現(xiàn)，這就擾亂了地方債的發(fā)行市場，不利于融資環(huán)境的穩(wěn)定。

二、國內(nèi)對于地方債風(fēng)險控制的政策

一是實行預(yù)算管理控制發(fā)行額度。2009年，財政部規(guī)定，地方政府債券收支實行預(yù)算管理，地方債券收入全額納入省級財政預(yù)算管理，支出資金主要用于中央投資地方配套的公益性建設(shè)項目及其它難以吸引社會投資的公益性建設(shè)項目支出。2011年和2013年，中央兩次頒布《地方政府自行發(fā)債試點辦法》，對地方債的發(fā)行額度、發(fā)行種類、債券利率等方面也進(jìn)行了規(guī)范。從源頭控制地方債發(fā)行規(guī)模，使其規(guī)?？刂圃诳煽胤秶鷥?nèi)。

二是加強(qiáng)審計和外部監(jiān)管工作，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。資金籌集后最重要的問題就是使用效率及去向問題，沒有良好的監(jiān)督機(jī)制就會導(dǎo)致資金被濫用，使資金無法創(chuàng)造其應(yīng)有的價值，更增加了流動性風(fēng)險。2013年6月，審計署對36個地方政府本級政府性債務(wù)進(jìn)行審計，通過審計發(fā)現(xiàn)地方債發(fā)行出現(xiàn)的問題并責(zé)令進(jìn)行

[收稿日期]2014-05-18

[作者簡介]王冰倫（1992-），女，山東蓬萊，本科生，研究方向為投融資管理、風(fēng)險控制，北京市朝陽區(qū)北三環(huán)東路15號北京化工大學(xué)，100029，wbl1211@sina.com，18810271819。

整改，有利于進(jìn)一步防范債務(wù)風(fēng)險。

三是通過風(fēng)險監(jiān)管的規(guī)章制度從各方面限制地方政府融資平臺。地方政府融資平臺的出現(xiàn)對于解

決地方政府資金短缺的問題作出了一定的貢獻(xiàn)，但是其同樣蘊(yùn)藏著很大的隱形風(fēng)險和或有債務(wù)。2010年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，全面清理規(guī)范平臺公司債務(wù)，加強(qiáng)信貸管理，制止擔(dān)保行為，規(guī)范地方債的發(fā)行市場。2013年4月，中國銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》對地方政府融資平臺進(jìn)行定義限制，加強(qiáng)融資平臺“名單制”管理，對自由現(xiàn)金流占全部應(yīng)還債務(wù)本息進(jìn)行規(guī)定，明確退出機(jī)制。對于到期償還進(jìn)行監(jiān)測管理，對新增和存量貸款進(jìn)行控制，建立問責(zé)機(jī)制。通過限制地方政府融資平臺信貸投放來規(guī)范這一融資渠道，減少償債風(fēng)險。

三、國外對于地方債風(fēng)險控制政策——以美日為例

在西方國家，地方政府債券也被稱為市政債券，作為政府籌措財政收入的一種形式，收入列入地方政府預(yù)算。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)，一般以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息的擔(dān)保。該文原載于中國社會科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報》雜志http：//www.ems86.com總第547期2014年第15期-----轉(zhuǎn)載須注名來源

美國實行英美法系，日本實行大陸法系，二者均擁有世界上最發(fā)達(dá)的地方債市場。通過研究、比較這兩個國家的地方債風(fēng)險控制模式，有助于我國進(jìn)一步完善本國的風(fēng)險控制機(jī)制。

（一）美國地方債風(fēng)險控制機(jī)制

美國作為世界上最發(fā)達(dá)的資本主義國家，其地方政府債券是指美國的市政債券，已經(jīng)形成較成熟和發(fā)達(dá)的市政債券市場。美國的市政債券指的是由州和州以下地方政府以及下設(shè)機(jī)構(gòu)比如“委員會”和特別行政區(qū)發(fā)行的證券。

通過財務(wù)指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警，控制舉債規(guī)模。通過立法限制地方政府的舉債權(quán)和舉債規(guī)模，并對債務(wù)率和負(fù)債率指標(biāo)設(shè)立警戒線，債務(wù)率：90%-120%；負(fù)債率：13%-16%（債務(wù)率是指年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年財政收入，負(fù)債率是指年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年地方GDP）。

通過政府預(yù)算體系約束地方債發(fā)行。通過完善的政府預(yù)算體系約束地方政府債券的發(fā)行，各地方政府實行平衡預(yù)算原則，并以縝密預(yù)算規(guī)則、嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)制來有效地規(guī)范地方支出。

通過嚴(yán)格的信用評級制度進(jìn)行審核。在發(fā)行地方債前，通過經(jīng)認(rèn)可的信用評級公司審核償債能力以及付息意愿，出具相關(guān)的信用評級報告。穆迪公司對地方政府債券的評價主要關(guān)注地方政府財政收入對未來債務(wù)的覆蓋度，其評價的基本思路是地方政府債券的信用級別代表對地方政府財政收入水平的未來預(yù)期 [1]。

設(shè)立分權(quán)管理的地方債監(jiān)管機(jī)構(gòu)。 美國地方債監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有兩家：美國證券交易委員會SEC市場監(jiān)管部的地方債辦公室和美國地方債規(guī)則委員會。通過分權(quán)制相互制約，對美國地方債的發(fā)行及運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管。

通過法律法規(guī)加強(qiáng)信息披露。 州政府被強(qiáng)制要求進(jìn)行信息披露，1983 年，美國政府財務(wù)官協(xié)會編寫的《政府會計、審計和財務(wù)報告》指出，美國州及州以下地方政府在地方債存續(xù)期內(nèi)對于城市財政和法律狀況發(fā)生的任何重大變化，當(dāng)局都必須及時披露相關(guān)信息。[2]此后，SEC通過不斷提出立法建議，加強(qiáng)市政債市場信息披露，提高信息披露的質(zhì)量和及時性，實現(xiàn)更大程度的信息共享。

（二）日本地方債風(fēng)險控制機(jī)制

進(jìn)行嚴(yán)格的制度約束限制舉債條件及規(guī)模。二戰(zhàn)后，日本每年需要編制地方債計劃。2006年后，總務(wù)大臣在具體審批地方債計劃的基礎(chǔ)上，需要遵循與財務(wù)大臣商定的地方政府債務(wù)審批方針，從按時償債及信息準(zhǔn)確、債務(wù)依存度、地方稅的征收比率以及財政赤字四個方面對地方債進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化制約。并規(guī)定，地方政府要求發(fā)行債券時，要事先向自治省申報，對建設(shè)項目、資金來源及發(fā)債額度進(jìn)行上報，審查通過后由自治省進(jìn)行發(fā)債計劃匯總，通過同大藏省協(xié)商后統(tǒng)一向分地區(qū)下達(dá)發(fā)債額度。

建立完善的風(fēng)險預(yù)警制度。 地方政府通過披露包括實際赤字率、綜合實際赤字率、實際償債率、未來債務(wù)負(fù)擔(dān)率這四個財政指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。日本規(guī)定地方政府債務(wù)三年平均還本付息額不得高于年末財政收入的20%。通過可量化的風(fēng)險指標(biāo)，對地方債融資風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警和評估。

中央政府支持地方債的發(fā)行和償還。 中央政府規(guī)定將地方債本息償還額列入地方基本財政需要，對地方稅率的制定上對地方債的本息償還具有一定的政策傾斜。在地方財力不足的情況下，地方債的本息償還通常納入地方基準(zhǔn)財政需要額，通過政府交付稅來償還地方債的本息額[3]。

四、對于地方債風(fēng)險控制的政策建議

一是通過法律形式建立完備的預(yù)算、監(jiān)督、審計機(jī)制。通過對國內(nèi)外防范地方債風(fēng)險政策的對比，我們會發(fā)現(xiàn)中國的預(yù)算、監(jiān)督、審計機(jī)制缺少定量的規(guī)定，只是將相關(guān)預(yù)算、監(jiān)督、審計權(quán)力下放到各級地方政府，這就對監(jiān)督的執(zhí)行帶來很大的活動空間，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度出現(xiàn)巨大漏洞，因此，必須通過法律形式建立完備的控制防范機(jī)制。通過相關(guān)財務(wù)指標(biāo)，如流動比率、速動比率、資產(chǎn)負(fù)債比率、產(chǎn)權(quán)比率等長短期償債能力相關(guān)財務(wù)比率的定量規(guī)定，建立良好的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。要定期對地方債償還能力進(jìn)行分析，及時防范地方債風(fēng)險，同時減少利用制度漏洞變相融資的可能性。

二是加強(qiáng)對籌資建立的國有資產(chǎn)的利用效率。及時收回投資，形成正常的現(xiàn)金流是防范地方債風(fēng)險的重要方面。要盤活國有資產(chǎn)，通過城市化的不斷發(fā)展，提升資產(chǎn)價值，通過租、售、置換、整合等方式盤活國有資產(chǎn)[3]，激發(fā)國有資產(chǎn)的活力。

三是給予省級地方發(fā)債權(quán)，建立信息披露制度。 擴(kuò)大地方自主發(fā)債試點范圍，在試點過程中加強(qiáng)監(jiān)管。追溯地方政府違規(guī)籌資手段的形成，其根源在于地方資金的短缺，用債券代替借款是防范地方債風(fēng)險的一個良好手段，可以通過管理國債的方法來管理地方債，化隱性負(fù)債為顯性負(fù)債，通過市場機(jī)制來約束地方政府的舉債行為，通過信息披露使融資活動更加有序。

四是建立信用評級和征信制度，在銀行系統(tǒng)建立各級政府信用體系。信用體系的建立應(yīng)該不止針對個人，地方政府更需要建立各自的政府信用體系。通過專業(yè)信用評級機(jī)構(gòu)對各個地方政府進(jìn)行信用評級，達(dá)到合格的信用評級才可發(fā)債。通過銀行征信制度建立地方政府的征信管理體系，政府出現(xiàn)延期或無法按時償還負(fù)債則會留下較差的信用記錄，在地方政府申請發(fā)行地方債時會按照征信記錄和信用評級決定是否批準(zhǔn)發(fā)債。

五是進(jìn)行稅制改革。稅收是地方政府很大的一部分資金來源。要統(tǒng)籌地方政府收入與巨大的建設(shè)需求之間的矛盾，必須盡快進(jìn)行稅制改革。積極完善分稅制，將國家的稅種在中央和地方政府之間重新進(jìn)行劃分，通過規(guī)范中央與地方在地方稅上的管理權(quán)限，實現(xiàn)權(quán)利制衡。同時，進(jìn)一步完善稅制，將更多的稅收收入留在地方政府，要擴(kuò)大營業(yè)稅的征收范圍，開征環(huán)境保護(hù)稅并劃歸地方稅等[4]。

（作者單位：北京化工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）