摘 要 本文以當前面臨日益復(fù)雜的國家安全形勢和應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的現(xiàn)實需求為研究背景，從當前國防動員法制體系發(fā)展實際需要出發(fā)，試圖研究國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略視野下國防動員法制理念的薄弱點，并創(chuàng)新完善符合我國國情軍情的國防動員法制理念，使新形勢下我國國防動員法制建設(shè)不斷創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞 國家安全 發(fā)展戰(zhàn)略 法治理念

作者簡介：劉蕓冰，解放軍西安政治學院研究生管理大隊學員十八隊學員。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-137-02

黨的十八屆三中全會提出：“要提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序；要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系，設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。”會議精神表明，黨中央、國務(wù)院清醒地看到日趨激烈的國際競爭帶來的嚴峻問題，清醒地看到我國發(fā)展中的困難和風險，除軍事安全等傳統(tǒng)安全，恐怖主義、自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全外，最近發(fā)生的監(jiān)聽門事件、昆明3·01暴力恐怖案件等也涉及安全范疇。國防動員的功能發(fā)揮，就是要通過應(yīng)戰(zhàn)為主，平戰(zhàn)兼容，戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)，急時應(yīng)急來促進經(jīng)濟社會發(fā)展，維護國家穩(wěn)定和社會安定、保障國家安全環(huán)境。然而在新世紀國家安全形勢的大環(huán)境下，公民對國防動員法制理念日趨薄弱，不能正確運用現(xiàn)有政策規(guī)章和法律制度處理國防動員“應(yīng)急”與“應(yīng)戰(zhàn)”行動中各種利益關(guān)系，因此，進一步創(chuàng)新完善符合我國國情軍情的國防動員法制理念，促使新形勢下我國國防動員法制建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展顯得尤為重要。

一、我國國防動員法制理念滯后的原因

（一）國防動員重視動員效率而忽略過程公平

隨著國家大安全觀戰(zhàn)略的確立和安全內(nèi)涵的擴大，國防動員除了擔負保衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土安全完整的任務(wù)，還兼顧執(zhí)行政治、經(jīng)濟、文化、信息、環(huán)境等領(lǐng)域，打擊恐怖活動、抗擊自然災(zāi)害、維護社會穩(wěn)定等非戰(zhàn)爭應(yīng)急行動。

為確保及時高效動員足夠數(shù)量規(guī)模的人力、物力、財力資源，在國防動員活動中，國家賦予了動員權(quán)力主體很大行政權(quán)力，而對被動員人的權(quán)利進行了各種限制，并為違反動員義務(wù)設(shè)定了很多法律責任。這就導(dǎo)致在國防動員活動實施過程中，動員主體為了“應(yīng)急”、“應(yīng)戰(zhàn)”的需要可能出現(xiàn)違規(guī)動員、違法動員、過度動員、肆意侵犯被動員人合法權(quán)益的行為，嚴重影響動員活動中的公平正義，背離社會基本的價值追求。而國防動員法律制度完善則可以通過對動員主體動員權(quán)力的限制改變單向的法律責任設(shè)定模式，在對被動員人進行嚴格的責任設(shè)定時，也對動員主體違反動員規(guī)定，違規(guī)違法動員進行嚴格的責任追究，確保在動員活動中維護應(yīng)有的公平正義價值追求。

（二）國防動員重視義務(wù)履行而忽略權(quán)益保障

由于國防動員活動涉及軍地雙方，利益關(guān)系復(fù)雜，為確保及時高效動員足夠數(shù)量規(guī)模的社會人力、物力、財力資源，在動員活動中，國家通過立法賦予了動員權(quán)利主體在實施動員活動中很大行政權(quán)力，而對被動員人的權(quán)利進行了各種限制，并對違反動員義務(wù)設(shè)定了很多法律責任。從現(xiàn)行的國防動員法律制度來看法律責任設(shè)定傾向于單向性特點，即強調(diào)對被動員人員和其單位的動員義務(wù)和違反動員義務(wù)的法律責任，對動員實施的權(quán)利主體違規(guī)違法行為的責任設(shè)定較為模糊。如政府、軍事機關(guān)在動員活動中的法律責任問題沒有明確規(guī)定。同時，在國防動員法律制度對參與動員活動的補償規(guī)定不明確，權(quán)利救濟渠道也不夠暢通，對申請權(quán)利救濟的時機、方式、時限均沒有明確的規(guī)定。上述問題極易導(dǎo)致在實施國防動員活動中出現(xiàn)侵害被動員人合法權(quán)益而自身不受到任何懲處的情況，這在一定程度上可能縱容動員機關(guān)為了動員需要，隨意擴大動員規(guī)模、違規(guī)違法動員、肆意侵犯被動員人的合法權(quán)益而被動員人又不能得到及時合理的補償和權(quán)利救濟等情況發(fā)生，使被動員人參與動員活動的積極性降低，國防動員活動不能正常進行，后續(xù)動員也無法有效開展。

（三）國防動員重視緊急需求而忽略物資儲備

國防動員法律制度保障民用資源的配置是為了滿足軍事行動的需要，通過法律保障對民用資源在軍事用途上的分配和布置。在我國，由于國民經(jīng)濟潛力調(diào)查不足和資源配置的意識淡薄，使得物資儲備長期處于低效率狀態(tài)。然而，當前對物資儲備在“應(yīng)戰(zhàn)”與“應(yīng)急”情況下的配置和在平時與戰(zhàn)時情況下的配置規(guī)定不清晰，使得在何種情況下動員何種物資、預(yù)留和征用何種物資規(guī)定不清，不能充分發(fā)揮物資儲備的價值導(dǎo)致緊急需求與平時物資儲備的配置嚴重失衡，急需的物資資源減少。

（四）國防動員重視軍民配合而忽略軍民融合

實現(xiàn)軍民融合式發(fā)展，行動上融合是基礎(chǔ)，理念上融入是關(guān)鍵。國防動員法律制度在制定過程中容易忽視軍民融合動員理念的確立，一味追求經(jīng)濟利益，如：大量的軍工企業(yè)轉(zhuǎn)為民用，大規(guī)模的軍事科技人才要么流失要么轉(zhuǎn)為民用技術(shù)。雖然軍地在國防動員中既有分工又有協(xié)作，為了想提高協(xié)同快速動員能力，軍地雙線重視協(xié)調(diào)應(yīng)急措施，配合共同制定動員的計劃，落實動員任務(wù)，組織動員演練等，但從客觀來看，軍地雙方必須進一步加強協(xié)調(diào)，真正做到軍民物資融合，確保緊急狀態(tài)下動員處置的順利高效。

（五）國防動員重視法律制定而忽略內(nèi)容可操作性

近年來，國防動員系統(tǒng)在參與完成抗震救災(zāi)，搶險維穩(wěn)和處置各類突發(fā)事件等重大非戰(zhàn)爭軍事行動中，充分發(fā)揮國防動員的巨大優(yōu)勢和作用，出色完成了各種急難險重任務(wù)。但在開展具體動員工作中，尤其是在動員的指揮和對人力、物力、財力動員的協(xié)調(diào)等方面，由于現(xiàn)行動員法規(guī)的不完善和滯后，上下級之間、各行業(yè)部門之間和軍地之間存在著指揮不暢、協(xié)調(diào)不好、統(tǒng)籌不全、保障不力等問題，一定程度地影響和制約了完成任務(wù)的質(zhì)量和效果。動員建設(shè)并未得到有效加強，也缺乏在緊急狀態(tài)下開展動員工作的經(jīng)驗。法律制度沒有得到較好落實，原因很復(fù)雜。如：本身操作性、程序性不強，只明確了應(yīng)當怎么做，缺乏如果不這樣做的后果和處理程序；有的盡管指明了工作的規(guī)范，但卻沒有剛性，缺乏執(zhí)行的保障措施，因而容易流于形式；有的是主體不明，比如說指揮主體、動員對象、方法手段等，涉及部門多、程序多，但有關(guān)法律法規(guī)的落實由誰來負責、誰來檢查，出了問題由誰來處理不夠明確，導(dǎo)致實際工作中看起來多個部門都有責任，實際上哪個部門都不好管或管不了的局面。從闡述的問題來看，在國防動員過程中要么缺乏法律規(guī)定，要么只是進行了原則性的規(guī)定，不夠完善具體。各部門、機構(gòu)之間職責分工規(guī)定不明確，或互有交叉、或分工不明，導(dǎo)致動員過程組織協(xié)調(diào)困難，在實際執(zhí)行中的可操作性不強。

二、創(chuàng)新國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略視野下國防動員的法制理念

（一）構(gòu)建人權(quán)與法治同行的國防動員法制基本精神

國防動員的法治建設(shè)是為確保應(yīng)對戰(zhàn)爭和重大突發(fā)事件時的國防動員活動提供有效的制度資源， 在不同的緊急狀態(tài)下形成必要的秩序規(guī)范， 從而有效引領(lǐng)整個國家走出危機。國防動員的法制精神在于實施動員活動過程中必須維護法治的延續(xù)和持久， 保障基本的人權(quán)。在緊急狀態(tài)下，國家的安全穩(wěn)定將受到重大影響，面臨極難的挑戰(zhàn)，公民的人身財產(chǎn)安全受到威脅，自由受到限制，人權(quán)也在這種條件下顯得更加脆弱。由于人權(quán)具有不易自我實現(xiàn)、且有時需要借助外力加以保障和拓展的特點， 所以， 其在特殊緊急狀態(tài)下為公權(quán)力所吞噬的可能性會更大。可以說， 人權(quán)保障在衡量一個國家處于危機狀態(tài)時是否被顛覆問題上將是一個最重要的考察指標。此外，由于國家的一切行為在任何狀態(tài)下都必須以法律的授權(quán)為準繩， 包括緊急權(quán)力在內(nèi)的一切國家權(quán)力的行使都必須恪守法治。然而，在發(fā)生戰(zhàn)爭或重大突發(fā)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)下行使緊急權(quán)力，構(gòu)建國防動員法律制度， 均不能構(gòu)成對法治的違反； 且國家緊急權(quán)力及其運行規(guī)則應(yīng)當具有一系列相關(guān)的法制設(shè)定， 目的即是保證在任何條件下行政權(quán)均能受到法治的監(jiān)控而不被濫用。如在近年來多地抗震救災(zāi)過程中出現(xiàn)的過度執(zhí)法與濫用私刑進而擾亂、破壞災(zāi)區(qū)秩序的違法犯罪活動也基本在法治的范圍內(nèi)得到了解決，因此，國防動員只有在法制理念的影響下、在法治原則的約束下才能達到維護底線人權(quán)、堅守國家安全秩序的理想效果。

（二）法律制度的制定必須堅持公平和效率并重

秩序展現(xiàn)出個人自由與國家安全穩(wěn)定的協(xié)調(diào)、和諧狀態(tài)， 是任何國家處于任何時期所追求的恒久價值。國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略視野下國防動員法律制度的構(gòu)建主要是將緊急狀態(tài)下各社會主體權(quán)利與義務(wù)進行再次整合，各資源進行再次分配，而進行這樣一個系統(tǒng)工程必須在堅持維護公平正義、兼顧動員效率的原則引領(lǐng)下進行。當導(dǎo)致國家危機狀態(tài)的不穩(wěn)定因素出現(xiàn)并持續(xù)時， 對秩序的需求更為凸顯。國家在緊急狀態(tài)下實施國防動員需要對秩序進行特別維護，需要將各社會力量有序有效地整合在一起。國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略視野下國防動員法律制度實施目標就是要維持各社會動員主體和被動員者之間互動的基本準則，將無益于秩序形成的行為、言論及所面臨的其他危情所帶來的危害降低到最小，引領(lǐng)民眾走出困境。因此， 構(gòu)建國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略視野下的國防動員法律制度對公民權(quán)利的適當克減、對社會行為準則的必要變動等是處理緊急事態(tài)的良劑。

（三）法律制度的制定必須科學、有效、可操作性強

健全完善的國防動員法規(guī)，是確保緊急狀態(tài)下國防動員活動順利實施的重要法律基礎(chǔ)。隨著時代、社會和國際國內(nèi)形勢的不斷發(fā)展變化，國防動員任務(wù)和工作不斷的拓展變化，對加強我國國防動員法律制度構(gòu)建提出了更高的要求，應(yīng)對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務(wù)，單純依靠行政手段開展國防動員的做法已難以適應(yīng)新的形勢和要求，必須有一套行之有效的國防動員法規(guī)作為保證。只有通過制定國防動員法規(guī)，建立起適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展變化的國防動員工作機制，科學規(guī)范政府、軍隊、公民和各種組織在國防動員活動中的責任、權(quán)利和義務(wù)，才能不斷提高我國國防動員的應(yīng)對處置能力。在一方面制定針對性的法律制度，解決有法可依問題的同時；另一方面也要抓好法律制度執(zhí)行貫徹，解決有法必依的問題。制定的法律制度若是操作性不強，程序性不強會損害了法律法規(guī)的權(quán)威性，在法律制度制定的過程中要把制定和執(zhí)行一并考慮，一并研究，注意完善和加大制定檢查機制、反饋機制和責任追究機制的力度，充分發(fā)揮國防動員法律制度的指導(dǎo)和規(guī)范作用，確保國防動員在緊急狀態(tài)實施過程中各個環(huán)節(jié)、各個方面有法可依，有章可循。

（四）法律制度的制定必須強化軍民融合發(fā)展理念

當前，我國正面臨著維護國家安全和促進發(fā)展的雙重歷史任務(wù)，軍民融合發(fā)展成為實施富國強軍的必然選擇。國防動員是一個軍地協(xié)作的復(fù)雜系統(tǒng)，軍地在國防動員中既有分工又有協(xié)作，要想提高協(xié)同快速動員能力，必須保證在軍地動員活動實施中有軍地雙線協(xié)調(diào)應(yīng)急措施和有效的法律保障。因此，構(gòu)建國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略視野下的國防動員法律制度必須強化軍民融合發(fā)展理念。要結(jié)合國防動員實際，研究在體制機制上推進軍民融合，比如在高層決策機制上如何統(tǒng)籌規(guī)劃，軍地溝通機制上如何協(xié)調(diào)，軍民通用資源配置上如何更加合理，激勵機制上如何鼓勵各方面積極參與等，不斷完善平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民的新體制，著力解決軍民融合面臨的各種矛盾和問題，積極探索和制定具有中國特色的軍民融合式國防動員法律體系。

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