萬紹玫　李怡

摘 要 隨著地方政府融資平臺(tái)的飛速發(fā)展，近年來地方政府舉債問題頻出，蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。本文從地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀入手，嘗試著提出防范和化解地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體建議。

關(guān)鍵詞 地方政府 城投債 地方政府債券 風(fēng)險(xiǎn)防范

基金項(xiàng)目：本文受到江西省社會(huì)科學(xué)研究院社科“十二五”（2011）規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：11YJ45）資助。

作者簡(jiǎn)介：萬紹玫，南昌工程學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院副教授；李怡，南昌工程學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院講師。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-098-02

地方政府融資是指地方政府為政府投資項(xiàng)目融通資金的行為，包括政府直接融資以及政府通過國有投資機(jī)構(gòu)等融資平臺(tái)以政府信用為基礎(chǔ)的融資行為。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國進(jìn)入城市化高速增長的階段，這也使得地方政府建設(shè)資金缺口不斷加大。為了滿足城市公共建設(shè)的需要，地方政府積極拓展各種融資渠道，構(gòu)建各級(jí)投融資平臺(tái)，以解決城市化進(jìn)程中遇到的融資難題。另一方面，由于融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；實(shí)踐中部分地方違規(guī)提供擔(dān)保使得政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大；地方政府與政府組建的融資平臺(tái)公司責(zé)任主體不明確等一系列問題的實(shí)際存在，導(dǎo)致地方可能出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)隱患。

國家對(duì)地方政府融資行為可能產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)充分重視，國務(wù)院及相關(guān)部門出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件加以規(guī)制。2014年9月21日國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)（2014）43號(hào)文，明確指出“賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。”本文從地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀入手，嘗試著提出防范和化解地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體建議。

一、我國地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生及其特殊性

（一）地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生

1994年伴隨著我國的分稅制改革地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，而其在地方融資中真正發(fā)揮主導(dǎo)作用是2008年金融危機(jī)以后，我國實(shí)行積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策，提出了4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府為解決地方與中央財(cái)政配套資金缺口問題，大力發(fā)展起地方政府融資平臺(tái)。

所謂的地方政府融資平臺(tái)，是指由地方政府或國有資產(chǎn)管理部門以貨幣出資或劃撥土地、股權(quán)等方式發(fā)起設(shè)立的，資產(chǎn)和現(xiàn)金流達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的，以吸收投融資為主要目的的，具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)法人。

（二）地方政府融資平臺(tái)的特殊性

相較其他公司，地方政府融資平臺(tái)有其顯著的特殊性：第一，與地方政府關(guān)系的特殊性，由地方政府出資設(shè)立，接受地方政府部門的委托。第二，設(shè)立目的的特殊性，與其他企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的不同，地方政府融資平臺(tái)設(shè)立的目的是為地方政府市政建設(shè)、公益性投資項(xiàng)目進(jìn)行融資。第三，還款來源的特殊性，地方政府融資平臺(tái)主要以土地出讓金收入、財(cái)政補(bǔ)貼、公共設(shè)施收費(fèi)等資金作為還款來源。

二、我國地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

隨著地方融資平臺(tái)的飛速發(fā)展，近年來地方政府舉債問題頻出，迅速擴(kuò)張的地方政府債務(wù)蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）銀行信貸仍是主要融資渠道，償債風(fēng)險(xiǎn)壓力大

國家審計(jì)署發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年底36個(gè)地方政府債務(wù)余額已接近3.85萬億元，其中銀行貸款占78.07%，由此計(jì)算，地方政府貸款余額超過3萬億。2013至2014年迎來新一輪地方政府還債高峰。中銀國際發(fā)布的研究報(bào)告認(rèn)為，若在較壞的情況下，地方融資平臺(tái)的不良貸款率提升到近30%，整體不良貸款率將由2012年的1.16%上升到2013年的3.9%，則上市銀行2013年的凈利潤將較2010年下降55%。

針對(duì)地方政府融資平臺(tái)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)問題，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》銀監(jiān)會(huì)（2013）10號(hào)文，要求按照“保在建、壓重建、控新建”的基本要求，繼續(xù)堅(jiān)持總量控制。各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模。

（二）城投債與地方債模式并存

城投債由地方政府融資平臺(tái)發(fā)放，地方財(cái)政提供隱性擔(dān)保，償債時(shí)不僅依靠項(xiàng)目收益更依靠地方政府財(cái)政支持。城投債在2009年以后進(jìn)入發(fā)行的高峰期，全國發(fā)行總量超過1500億元，2009年以來城投債在我國的發(fā)行持續(xù)增長，但財(cái)政部于2014年下發(fā)《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》（征求意見稿）（下稱“處置辦法”）中提到：“2015年12月31日前，對(duì)符合條件的在建項(xiàng)目后續(xù)融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道融資，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。2015年12月31日之后只能通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)?！币虼?，城投公司面臨轉(zhuǎn)型，城投債的發(fā)放將受到嚴(yán)格監(jiān)管和限制。

地方政府債券是地方政府根據(jù)實(shí)際情況，在財(cái)政部下達(dá)的指標(biāo)范圍內(nèi)發(fā)行的一定數(shù)量的債券。由于1995年《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此，長期以來我國政府債券僅限中央政府債券。但2014年最新修訂的《預(yù)算法》明確規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”因此，這就從立法層面肯定了地方政府發(fā)行市政債券的主體資格。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。

綜上，我國現(xiàn)在面臨城投債與地方政府債券并存的局面，但無論是以哪種形式債券融資，地方政府都面臨還本付息的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、防范及化解地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題不僅關(guān)系到某一個(gè)地區(qū)，某一個(gè)行業(yè)而是關(guān)系整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，所以研究如何防范和化解地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文嘗試著從以下兩個(gè)方面提出具體建議：

（一）建立健全地方政府債務(wù)管理體系

當(dāng)前，《預(yù)算法》已經(jīng)明確賦予了地方政府發(fā)行債券的主體資格，這從法律角度保證了地方政府融資的角色定位，賦予了地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限，這也使得地方政府由原先對(duì)融資平臺(tái)發(fā)行的城投債的隱性擔(dān)保發(fā)展到現(xiàn)在直接發(fā)行市政債的顯性化擔(dān)保。這一方面，有助于明確地方債務(wù)責(zé)任主體；另一方面，目前城投債與市政債并存的局面，客觀上也使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題更凸顯，急待解決。在此基礎(chǔ)上我們需要建立健全地方政府債務(wù)管理體系，這一體系的建立完善包含以下幾個(gè)方面：（1）進(jìn)行宏觀調(diào)控，對(duì)地方債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。（2）提高地方財(cái)政透明度。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行有效監(jiān)管的前提是地方財(cái)政信息透明度的提高，地方政府可利用財(cái)政及相關(guān)部門網(wǎng)站向公眾披露債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息，接受社會(huì)的監(jiān)督。（3）建立政府性地方債務(wù)預(yù)警機(jī)制。根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政收支狀況、地方政府債務(wù)規(guī)模等因素建立科學(xué)的預(yù)警指標(biāo)體系，合理評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)提前預(yù)警，可以有效防范債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。需要特別指出的是，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)量化指標(biāo)，如：負(fù)債率、償債率等，都要具有可操作性。（4）開展地方政府債券信用評(píng)級(jí)，逐步推進(jìn)建立信用評(píng)級(jí)體系。在國務(wù)院對(duì)舉債規(guī)模進(jìn)行監(jiān)管的前提下，通過信用評(píng)級(jí)體系逐步實(shí)現(xiàn)地方政府債券利率市場(chǎng)化，達(dá)到資源優(yōu)化配置，確保融資資金的合理有效利用。（5）建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考核問責(zé)機(jī)制，明確責(zé)任主體。過去在地方政府融資問題上存在財(cái)政“軟約束”現(xiàn)象，即利用地方政府融資平臺(tái)高利率高風(fēng)險(xiǎn)借債，這給財(cái)政管理造成很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。明確責(zé)任主體建立規(guī)范的考核問責(zé)機(jī)制有效防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。

（二）拓寬投融資渠道

以往地方政府融資的主要渠道還是銀行貸款，過度依賴土地財(cái)政鏈，這也客觀上造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)效應(yīng)，如對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響。因此，適當(dāng)拓展地方政府融資渠道不僅有助于化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也有助于房地產(chǎn)價(jià)格的理性回歸。國務(wù)院2014（43號(hào)）文指出：“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營?！蔽彰耖g投資，在一些項(xiàng)目建設(shè)中可以采用BT、TOT、BOT、PPP等方式進(jìn)行融資，拓寬政府融資渠道。

總之，地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的現(xiàn)實(shí)課題。一方面，我們要完善政府債務(wù)管理體系；另一方面，要積極拓展出除銀行貸款之外的多種融資渠道。在各級(jí)政府及有關(guān)部門、銀行、投融資企業(yè)等主體共同努力之下才能有效的防范和化解地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)，保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

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