覃劍

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”等重要論述，為新形勢下扎實(shí)做好人大工作指明了方向。各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)以此為契機(jī)，加快創(chuàng)建新型新代表工作機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范代表履職秩序，強(qiáng)化代表履職責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮代表在人民代表大會(huì)上的主體作用，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出積極的努力。

厘清關(guān)系 明確職權(quán)

個(gè)別同志當(dāng)選為人大代表后，不知道人大代表是一種國家職務(wù)，而是把它當(dāng)作一種政治榮譽(yù)稱號(hào)，等同于勞動(dòng)模范、英模人物、先進(jìn)工作者，甚至認(rèn)為人大代表無職無權(quán)，就是平時(shí)“開開會(huì)、劃劃圈，舉舉手、按按鈕，視察視察、發(fā)發(fā)議論”而已。要認(rèn)清人大代表的地位和作用，就必須厘清憲法和法律賦予人大代表的職權(quán)是什么？一是弄清大會(huì)期間與閉會(huì)期間的職權(quán)關(guān)系。憲法和法律賦予人大代表在大會(huì)和閉會(huì)期間享有哪些權(quán)力作出了明確的規(guī)定，但是個(gè)別人大代表在依法履職時(shí)，分不清大會(huì)期間與閉會(huì)期間享有職權(quán)的界線，分不出大會(huì)與閉會(huì)期間之間的權(quán)力關(guān)系，致使在依法履職中出現(xiàn)了職權(quán)“越位”“錯(cuò)位”的現(xiàn)象。憲法明確規(guī)定，人大代表在大會(huì)召開期間，享有出席人民代表大會(huì)會(huì)議權(quán)、審議權(quán)、提議案權(quán)、選舉權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、表決權(quán)、提出建議批評和意見權(quán)、提議組織特定問題調(diào)查委員會(huì)、約見本級(jí)和下級(jí)有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的權(quán)利等10項(xiàng)職權(quán)。代表法規(guī)定，人大代表在閉會(huì)期間享有活動(dòng)權(quán)、視察權(quán)、列席會(huì)議權(quán)、約見權(quán)、批評權(quán)、言論免責(zé)權(quán)、人身特別保護(hù)權(quán)、國家和社會(huì)為代表執(zhí)行職務(wù)提供保障權(quán)等8項(xiàng)權(quán)力。因此，人大代表只有弄清大會(huì)與閉會(huì)期間憲法、法律賦予人大代表職權(quán)之間的關(guān)系，才能更好、有效地依法行使代表的職權(quán)，充分發(fā)揮代表的監(jiān)督作用，為廣大人民群眾謀取更多的利益。二是弄清大會(huì)與閉會(huì)期間履行義務(wù)的關(guān)系。依法當(dāng)選為人大代表后，部分人大代表對自己應(yīng)當(dāng)履行哪些義務(wù)并不了解，而是認(rèn)為當(dāng)選人大代表是個(gè)人成績突出、選民信任、組織關(guān)懷的結(jié)果，卻忽視了憲法和法律賦予人大代表應(yīng)當(dāng)履行哪些義務(wù)，尤其在大會(huì)與閉會(huì)期間依法履行義務(wù)時(shí)鬧出許多“笑話”。憲法明確規(guī)定，人大代表在享有各種權(quán)利的同時(shí)，代表法也對人大代表履行義務(wù)作了明確規(guī)定，要求人大代表要模范遵守憲法和法律、保守國家秘密、協(xié)助憲法和法律的實(shí)施、密切聯(lián)系人民群眾等。同時(shí)代表法還規(guī)定了人大代表在大會(huì)和閉會(huì)期間履行義務(wù)的具體范圍，包括出席會(huì)議、審議發(fā)言、持證視察、聯(lián)系選民、提出議案建議、參加小組活動(dòng)，等等。中央9號(hào)文件又進(jìn)一步作出明確要求，人大代表應(yīng)積極參加人大閉會(huì)期間的視察調(diào)研、執(zhí)法檢查和代表小組活動(dòng)以及本級(jí)人大及其常委會(huì)日常組織開展監(jiān)督工作的活動(dòng)，所以代表執(zhí)行職務(wù)既是法律賦予人大代表的權(quán)利，也是人大代表必須對人民群眾承擔(dān)的重要責(zé)任之一。三是弄清個(gè)人權(quán)力與集體權(quán)力的關(guān)系。有的代表說，人大代表權(quán)大，連國家主席、國務(wù)院總理的任免都要代表選舉；也有的代表認(rèn)為，人大代表的權(quán)小，就是管管老百姓的吃喝拉撒。究竟人大代表的權(quán)力有多大？我國憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。代表法規(guī)定：全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。因此，代表行使權(quán)力必須是集體行為，個(gè)人不具備行使權(quán)力的獨(dú)立性。集體行使職權(quán)是人大及其常委會(huì)的組織原則，也是每一位代表必須牢記的一條重要工作準(zhǔn)則。代表法規(guī)定代表“不直接處理具體事務(wù)”。這就意味著人大代表沒有人個(gè)的行使權(quán)力，更不能以代表身份對國家機(jī)關(guān)作指示、下命令，只是在大會(huì)和閉會(huì)期間共同行使集體的權(quán)力。

創(chuàng)新機(jī)制 強(qiáng)化責(zé)任

少數(shù)代表出勤率低、提議案質(zhì)量低、發(fā)言水平低，是當(dāng)前各級(jí)人大及其常委會(huì)普遍反映的突出問題。筆者認(rèn)為，要解決個(gè)別人大代表“三低”問題，各級(jí)人大及其常委會(huì)要積極探索代表履職新路子，大膽創(chuàng)新代表工作機(jī)制，嘗試建立代表年度履職計(jì)劃，激發(fā)代表履職熱情，有效促進(jìn)代表“三低”能力的提升。一是規(guī)范代表年度視察秩序。年度例行視察，是代表們在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間執(zhí)行代表職務(wù)、履行代表義務(wù)、接受選舉單位和選區(qū)選民監(jiān)督的一項(xiàng)重要活動(dòng)。對此，各級(jí)人大及其常委會(huì)每年監(jiān)督工作要點(diǎn)研究確定之后，及時(shí)把監(jiān)督工作要點(diǎn)下發(fā)給本級(jí)人大代表，讓代表結(jié)合自己年度工作安排，自覺報(bào)名參加1至2項(xiàng)視察活動(dòng)項(xiàng)目以上。對本級(jí)或上級(jí)人大及其常委會(huì)組織開展的立法調(diào)研、執(zhí)法檢查和臨時(shí)組織的各項(xiàng)視察活動(dòng)，由本級(jí)人大及其常委會(huì)選舉聯(lián)絡(luò)職能部門采取隨機(jī)抽調(diào)參加，確保每個(gè)本級(jí)人大代表年度參加視察調(diào)研活動(dòng)至少1至2次以上，杜絕個(gè)別人大代表以工作忙為由不愿參加人大及其常委會(huì)開展各項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)的現(xiàn)象，有效地規(guī)范人大代表在閉會(huì)期間的履職秩序。二是創(chuàng)建代表履職“話語權(quán)”范例。“不會(huì)言、不善言、不敢言”是當(dāng)前各級(jí)人大及其常委會(huì)普遍反映個(gè)別人大代表只“代”不“表”的突出問題，造成各級(jí)人大及其常委會(huì)召開各種會(huì)議時(shí)有出現(xiàn)“鴉雀無聲”的怪圈。如何扭轉(zhuǎn)個(gè)別人大代表“三不言”現(xiàn)象，我們建議各級(jí)人大及其常委會(huì)每屆要組織新當(dāng)選的人大代表進(jìn)行集中培訓(xùn)，講清人大代表的地位和作用，向人大代表傳授大會(huì)期間如何審議工作報(bào)告以及閉會(huì)期間視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、小組活動(dòng)等各種場合發(fā)言的要求，并把人大代表在法定的幾個(gè)重要場合發(fā)言進(jìn)行模擬演示，編成《代表履職手冊》或刻錄成DVD郵寄給新當(dāng)選的人大代表，讓他們知道自己在什么場合應(yīng)該發(fā)什么言。同時(shí)，各級(jí)人大及其常委會(huì)每次組織開展視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、小組活動(dòng)等，由組織活動(dòng)的職能部門對代表發(fā)言分好、中、差三個(gè)等級(jí)進(jìn)行量化打分，作為年終代表履職綜合考評的重要依據(jù)，將年度考評結(jié)果在人代會(huì)上公布，通過建立考評約束機(jī)制和量化考評手段，逐步扭轉(zhuǎn)個(gè)別代表“只代”“不言”的現(xiàn)象，進(jìn)一步提升人大代表的履職水平。三是建立代表議案評比機(jī)制。代表法規(guī)定，人大代表在大會(huì)期間和閉會(huì)期間的義務(wù)，包括出席會(huì)議、審議發(fā)言、持證視察、聯(lián)系選民、提出議案建議、參加小組活動(dòng)等。由此可見，提出議案建議是法律賦予人大代表的重要權(quán)利，也是人大代表的一項(xiàng)基本職責(zé)，但有個(gè)別代表在任期五年內(nèi)未提交過一份議案建議，顯然與代表法規(guī)定極為不相稱。筆者認(rèn)為，各級(jí)人大及其常委會(huì)要探索建立代表議案建議評比制度，把代表提出議案建議列入考評代表履職范圍，要求每個(gè)代表在屆中、屆后至少向人代會(huì)提交2至4份議案建議以上，對提交議案建議質(zhì)量高的代表，可作為考察連任或續(xù)任的重要依據(jù)；對提交解決問題的重要性、普遍性、緊迫性、針對性不強(qiáng)的議案建議，各級(jí)人大及其常委會(huì)對其提出限期改正；對任期內(nèi)未提交的人大代表將提出批評或依法終止代表資格，著力解決人大代表“樂提、善提、敢提”的問題。endprint

拓寬視野 提升能力

拓寬代表視野，提升履職能力，是有效加強(qiáng)人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作的重要保證。各級(jí)人大要把加強(qiáng)人大代表履職能力的培養(yǎng)和完善人大代表工作機(jī)制作為人大常委會(huì)工作的頭等大事來抓，進(jìn)一步拓寬代表的履職視野，不斷提升代表的綜合素質(zhì)。一是搭建良好學(xué)習(xí)平臺(tái)。選舉法對人大代表的知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)比例作出了明確規(guī)定，但在地方人大及其常委會(huì)依法選舉過程中，因地域或條件限制很難做到或達(dá)到選舉法的要求，造成代表隊(duì)伍整體素質(zhì)“先天不足”的現(xiàn)象，只有通過“后天”的培養(yǎng)，才能提升代表的綜合素質(zhì)。因此，各級(jí)人大及其常委會(huì)除了每年組織代表集中培訓(xùn)外，免費(fèi)給代表訂閱人大報(bào)刊及有關(guān)學(xué)習(xí)資料，讓代表在履職中不斷補(bǔ)充營養(yǎng)，拓寬知識(shí)面。同時(shí)，為人大代表搭建學(xué)習(xí)平臺(tái)，配發(fā)電子學(xué)習(xí)用具，激發(fā)代表履職熱情。二是建立聯(lián)系選民制度。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)在“人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”中作出了明確規(guī)定，對地方各級(jí)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)與代表聯(lián)系提供了重要借鑒作用。各級(jí)人大及其常委會(huì)要根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)中提出的規(guī)定，加快制定出臺(tái)聯(lián)系選民實(shí)施辦法，建立常委會(huì)委員聯(lián)系代表工作制度，盡快成立代表聯(lián)系選民工作站，要求每個(gè)月至少安排2～3名代表到工作站聽取和收集選民的意見建議。及時(shí)開通代表聯(lián)系選民網(wǎng)站，向社會(huì)公布網(wǎng)址和代表上網(wǎng)時(shí)間，主動(dòng)與選民、網(wǎng)友溝通，及時(shí)收集人民群眾提出的意見建議，共同研究和探討解決本選區(qū)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，并跟蹤監(jiān)督落實(shí)情況適時(shí)向選民或網(wǎng)友反饋，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。三是拓寬代表履職視野。代表身兼多職、住地分散、人員難集中是全國各地人大常委會(huì)開展代表工作活動(dòng)受限的客觀事實(shí)。要拓寬代表履職視野，就必須打破條條框框的傳統(tǒng)做法，積極為代表提供良好的履職平臺(tái)，安排科學(xué)有效、靈活多樣的代表培訓(xùn)制度，采取分批、分片、分段、分行業(yè)、分層次的方式進(jìn)行，根據(jù)不同層次和代表的專業(yè)特點(diǎn)，本著缺什么就補(bǔ)什么的原則，邀請不同專家學(xué)者深入選區(qū)集中授課、安排老代表傳授經(jīng)驗(yàn)。對平時(shí)工作較忙的代表把專家講課課件刻錄成光碟，郵寄給代表自己觀看。同時(shí)，拓寬代表履職視野，每個(gè)星期在本轄區(qū)內(nèi)的黨委機(jī)關(guān)報(bào)、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)開設(shè)1至2期監(jiān)督廣角專欄，大力宣傳人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性和介紹各級(jí)人大代表履職的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。此外，由各級(jí)人大及其常委會(huì)職能部門負(fù)責(zé)收集全國人大最新精神以及全國各地人大依法監(jiān)督的成功范例，匯編成《代表視點(diǎn)》的簡報(bào)郵寄給人大代表，讓他們及時(shí)吸收和借鑒全國各地人大代表的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步拓寬代表視野，不斷提升代表的綜合履職能力。

（作者單位：廣東省佛山市人大常委會(huì)）endprint