□ 劉錦森

探討與爭(zhēng)鳴

審議意見不具備法律效力

□ 劉錦森

《“審議意見”的立法設(shè)計(jì)和實(shí)踐思考》一文（以下簡(jiǎn)稱“審文”）表達(dá)了這樣一個(gè)觀點(diǎn)：2007年施行的監(jiān)督法首次將“審議意見”寫入法律，至此人大常委會(huì)組成人員聽取相關(guān)專項(xiàng)報(bào)告的審議意見，“一府兩院”必須依法予以回應(yīng)。將“審議意見”寫入法律，賦予了人大常委會(huì)組成人員審議發(fā)言應(yīng)有的法律效力（詳見2014年6月28日《人民代表報(bào)》）。對(duì)此，筆者卻有不同的認(rèn)識(shí)和理解。

首先，審議發(fā)言和審議意見不會(huì)必然具有法律效力。從人大工作的角度來(lái)講,審議意見是指人大代表或者常委會(huì)組成人員在人民代表大會(huì)會(huì)議或者人大常委會(huì)會(huì)議上，就會(huì)議確定的議題進(jìn)行審議，發(fā)表的個(gè)人的想法、看法或提出的建議。假如在人大常委會(huì)會(huì)議上，對(duì)某一議題的想法、看法或提出的建議相對(duì)集中，并且有人大常委會(huì)組成人員一定數(shù)量的認(rèn)可，就可能形成一種傾向性的所謂人大常委會(huì)的審議意見。從監(jiān)督法的角度來(lái)理解,審議意見是在人大常委會(huì)會(huì)議結(jié)束后，根據(jù)常委會(huì)組成人員對(duì)“一府兩院”就某一專項(xiàng)工作或特定議題形成共識(shí)后，由工作人員進(jìn)行綜合整理后形成的一種具有明顯傾向性的規(guī)范性公文材料,它有別于人大常委會(huì)組成人員在人大常委會(huì)會(huì)議上對(duì)某一專項(xiàng)工作或特定議題審議時(shí)的個(gè)人審議發(fā)言。審議意見既是有別于人大代表或者人大常委會(huì)組成人員在法定會(huì)議上的審議發(fā)言，但這個(gè)所謂的“集體意見”究竟占多少“民主成分”是無(wú)法確定的，即使是超過(guò)半數(shù)的多數(shù)人的意見，但如果沒有經(jīng)法定程序確認(rèn)，那么這個(gè)審議意見憑什么就能產(chǎn)生法律效力？沒有法律作支撐的審議意見不可能產(chǎn)生法律效力。

至于“賦予了人大常委會(huì)組成人員審議發(fā)言應(yīng)有的法律效力”的觀點(diǎn)，這就更無(wú)法可尋。常識(shí)告訴我們，人大代表或者人大常委會(huì)在人代會(huì)或者常委會(huì)會(huì)議上的發(fā)言受法律保護(hù)，但這并不表明其發(fā)言就具有法律效力。更何況某一位人大代表或者人大常委會(huì)組成人員的發(fā)言，都只是一家之言，如何產(chǎn)生法律效力？如果人大常委會(huì)組成人員審議發(fā)言形成常委會(huì)審議意見后具有法律效力，那么，人大常委會(huì)組成人員在人大常委會(huì)會(huì)議審議中的發(fā)言如果沒有吸納到人大常委會(huì)審議意見中，那人大常委會(huì)是否也違法了，違的哪個(gè)法？很難解釋得通。由此，人大常委會(huì)組成人員中的審議發(fā)言和審議意見不會(huì)必然具有法律效力，也于法無(wú)據(jù)。

其次，審議意見因存在征求意見的環(huán)節(jié)和整改結(jié)果有多種狀況而不可能產(chǎn)生法律效力。法律效力通俗地講就是“令行禁止”，要么明確可以這么做，要么禁止不能那么做，除了倡導(dǎo)性、號(hào)召性的規(guī)定外，如果做了不該做的、沒有做該做的，也就是常說(shuō)的亂作為或不作為，都要為此付出代價(jià)或承擔(dān)相應(yīng)的后果，這就是法律責(zé)任。此外再無(wú)別的選擇，沒有商量的余地。監(jiān)督法第十四條雖然要求“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理”，但這并不能認(rèn)為這個(gè)審議意見就必然有法律效力，因?yàn)椤叭嗣裾?、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告”，既然審議意見已經(jīng)產(chǎn)生法律效力了，那為何還要求“一府兩院”交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后再向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告呢？有一個(gè)常識(shí)應(yīng)當(dāng)明白，法律效力一旦產(chǎn)生，就必須按法律的要求去做，而不應(yīng)當(dāng)還有什么征求意見的環(huán)節(jié)存在。法律就是要遵守執(zhí)行，不存在征求意見的問(wèn)題，就像地方性法規(guī)通過(guò)后已產(chǎn)生法律效力難道還有再次征求各方面意見的必要和可能嗎，顯然不行。征求意見的過(guò)程，其實(shí)就是“一府兩院”針對(duì)人大常委會(huì)的審議意見提出整改措施后與人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)互相探討、修改后達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，如果人大常委會(huì)的審議意見確實(shí)具有法律效力，那么是不可能存在征求意見這個(gè)環(huán)節(jié)的，因?yàn)榉墒呛車?yán)謹(jǐn)?shù)模谴思幢?，不可能自相矛盾?/p>

至于監(jiān)督法第十四條第一款有關(guān)“常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議；本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告”的規(guī)定，本身就存在兩種可能。一是常委會(huì)如果認(rèn)為沒有必要，對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告就不作出決議；二是常委會(huì)如果認(rèn)為確有必要，對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告就要作出決議。具有法律效力的規(guī)范性文件一經(jīng)人大常委會(huì)作出決議或決定，不存在選擇余地。僅從這一點(diǎn)看，源于整改措施的審議意見就不具有法律效力。如果審議意見具有法律效力，而“一府兩院”沒有按審議意見辦理，那么人大常委會(huì)依法就可以進(jìn)入下一個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)了，如對(duì)抽象的規(guī)范性文件予以撤銷，對(duì)具體的行政行為可以根據(jù)情節(jié)依法對(duì)所在部門負(fù)責(zé)人并且是經(jīng)人大常委會(huì)任命的人員進(jìn)行詢問(wèn)、質(zhì)詢或者罷免其職務(wù)。但現(xiàn)實(shí)情況是，對(duì)“一府兩院”的整改意見，人大常委會(huì)可以有兩種選擇，那么源于整改措施的審議意見就不可能具有法律效力。顯而易見，人大常委會(huì)的審議意見和“一府兩院”的整改報(bào)告，都屬于工作層面必經(jīng)的環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)只能是審議意見產(chǎn)生法律效力的前提和基礎(chǔ)，但決不可能必然產(chǎn)生法律效力。更何況，從以往“一府兩院”對(duì)人大常委會(huì)的審議意見研究處理情況來(lái)看，至少可以有四種選擇：一是所提的審議意見，條件允許，時(shí)機(jī)也成熟，可以立即執(zhí)行或者整改的事項(xiàng)；二是所提的審議意見，雖然條件允許，但時(shí)機(jī)并不成熟，待時(shí)機(jī)成熟后才有可能執(zhí)行或者進(jìn)行整改的事項(xiàng)；三是所提的審議意見，時(shí)機(jī)雖然成熟，但條件不允許，仍然不能立即執(zhí)行或者無(wú)法整改的事項(xiàng)；四是所提的審議意見，條件也不允許，時(shí)機(jī)也不成熟，根本就無(wú)法執(zhí)行或者整改的事項(xiàng)。根據(jù)上述四種情況分析，按“審文”的觀點(diǎn)，除了第一種情況外，其余都屬違法行為了，因?yàn)閷徸h意見具有法律效力，不執(zhí)行具有法律效力的審議意見自然就屬違法了，這顯然沒有道理。由此，審議意見因存在征求意見的環(huán)節(jié)和整改的結(jié)果有多種狀況而不可能產(chǎn)生法律效力。

最后，審議意見因沒有通過(guò)法定程序表決或雖然通過(guò)表決但因未過(guò)半數(shù)仍然無(wú)法產(chǎn)生法律效力。眾所周知，集體行使權(quán)力是人代會(huì)或者人大常委會(huì)民主集中制基本的組織原則和鐵定的法律要求，必須嚴(yán)格執(zhí)行。人大常委會(huì)對(duì)人事任免、法規(guī)案的表決或者通過(guò)某項(xiàng)決議決定、批準(zhǔn)某項(xiàng)決議決定，只能通過(guò)法定程序進(jìn)行表決并過(guò)半數(shù)通過(guò)，才具有法律效力。這是人民代表大會(huì)會(huì)議及其常委會(huì)會(huì)議履行職責(zé)、行使權(quán)力的一項(xiàng)重要而顯著的法定特點(diǎn)。

顯而易見，人大常委會(huì)的審議意見，只是對(duì)所審議的專項(xiàng)工作中有代表性或有重點(diǎn)的評(píng)價(jià)，有所突出而已。況且這種所謂有代表性、有重點(diǎn)的評(píng)價(jià)可能全面，但不見得客觀；也許準(zhǔn)確，但不一定全面；也許客觀，但不一定準(zhǔn)確。最重要，也是最主要、最關(guān)鍵癥結(jié)在于這個(gè)反饋給“一府兩院”的所謂有代表性或有重點(diǎn)的單個(gè)的評(píng)價(jià)意見的匯總而形成的審議意見，并沒有通過(guò)人大常委會(huì)全體會(huì)議表決，沒有通過(guò)全體會(huì)議表決，根本就沒有產(chǎn)生法律效力的理由和依據(jù)。如果不經(jīng)全體會(huì)議表決的審議意見也能產(chǎn)生法律效力，那么人大常委會(huì)會(huì)議上所審議的議題，只要形成文字的審議意見是否都可以成為具有法律效力的規(guī)范性文件，并且要求“一府兩院”必須遵守和執(zhí)行，顯然行不通。這是審議意見不具備法律效力的最直接、最明確的依據(jù)。退一步說(shuō)，即使審議意見進(jìn)入人大常委會(huì)會(huì)議的表決程序，但如果審議意見沒有獲得過(guò)半數(shù)人大常委會(huì)組成人員的同意，仍然不會(huì)產(chǎn)生法律效力。由此，從哪個(gè)角度來(lái)看，人大常委會(huì)會(huì)議的審議意見即使達(dá)成共識(shí)，但如果審議意見因沒有通過(guò)法定程序表決或雖然通過(guò)表決但因未過(guò)半數(shù)仍然無(wú)法產(chǎn)生法律效力。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)法工委）