□ 戴激濤 陳中博

立法執(zhí)法司法

公眾參與：人大開門立法的民主之道
——基于廣東人大立法公眾參與實(shí)踐的思考

□ 戴激濤 陳中博

為擴(kuò)大社會(huì)各界有序參與人大立法工作，廣東省人大常委會(huì)在2014年7月24日分別與省法學(xué)會(huì)、省青聯(lián)、省律協(xié)、省工商聯(lián)簽訂廣東省立法社會(huì)參與和評(píng)估中心協(xié)議書，組建廣東省立法社會(huì)參與和評(píng)估中心。這是廣東省人大常委會(huì)繼2013年在全國(guó)首次針對(duì)立法論證、立法公開、立法聽證、立法咨詢專家和立法評(píng)估工作出臺(tái)五項(xiàng)規(guī)定后，為進(jìn)一步保障立法的科學(xué)性和民主性的又一重要舉措[1]。廣東省立法社會(huì)參與和評(píng)估中心的成立，不僅是廣東省人大常委會(huì)致力于推動(dòng)開門立法的積極探索，而且是實(shí)現(xiàn)黨的十八大報(bào)告中提出的“拓展人民有序參與立法途徑”的有益嘗試。

一、公眾參與人大立法的價(jià)值：協(xié)商民主的視角

盡管民主“沒有一個(gè)被所有人在所有時(shí)代都認(rèn)同的、客觀的、科學(xué)的定義”[2]，但大多數(shù)人都認(rèn)同“所有人最大限度的參與是民主的核心”[3]。眾所周知，現(xiàn)代民主理論正經(jīng)歷著從選舉到協(xié)商的轉(zhuǎn)變，平等參與是協(xié)商民主的基本要素。實(shí)踐證明，參與不僅僅是一國(guó)民主制度體系中保護(hù)性機(jī)制的組成部分，而且是培養(yǎng)理性公民、激發(fā)公民潛能的重要途徑?！懊裰鹘M織原則……意味著使每一個(gè)群眾代表，每一個(gè)公民都能參加國(guó)家法律的討論，都能選舉自己的代表和執(zhí)行國(guó)家的法律。”[4]我國(guó)立法法第五條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！痹诹⒎ㄟ^程中貫徹民主原則，首先應(yīng)堅(jiān)持人民的主體地位，最廣泛地讓人民群眾參與立法過程。因此，現(xiàn)代國(guó)家一般通過立法公開的方式，向公眾公開整個(gè)立法過程，確保所有公眾都能有效參與和監(jiān)督立法。此外，從協(xié)商民主的視角來看，立法中的公眾參與還有著下述兩方面的獨(dú)特價(jià)值：

一方面，通過公眾參與能夠增進(jìn)立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)，保障立法在通過后得到切實(shí)執(zhí)行。協(xié)商民主理論認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家民主的合法性源于所有人對(duì)于公共事務(wù)的共同參與和協(xié)商論辯。在共同參與的協(xié)商論辯過程中，每個(gè)關(guān)心公共事務(wù)的成員都能理性審視具有集體約束力的立法和決策，提出自己的觀點(diǎn)和建議以供其他公民討論和批評(píng)，最終達(dá)成共識(shí)。通過參與，不同的、甚至是相互沖突的利益和思想能夠?qū)崿F(xiàn)融合，從而最大限度地滿足所有公民的愿望?！皩?duì)我們來說，最具有吸引力的民主理想是，為每個(gè)作為公民而不是作為具有同樣利益和思想的人提供超越不同社會(huì)背景和從屬關(guān)系的連續(xù)的、結(jié)構(gòu)性的機(jī)會(huì)?！盵5]開門立法正是人大實(shí)踐協(xié)商民主的重要形式，公眾參與之所以能夠增進(jìn)立法的正當(dāng)合法性基礎(chǔ)，不僅因?yàn)檫@種正當(dāng)合法性是多數(shù)意愿的結(jié)果，而且因?yàn)檫@種正當(dāng)合法性是一種建立在尊重公民平等參與基礎(chǔ)上的反思平衡和理性共識(shí)，這同時(shí)可促進(jìn)立法在以后的實(shí)施過程中獲得更多認(rèn)同和支持。

另一方面，通過公眾參與能夠構(gòu)建起國(guó)家與公民之間的對(duì)話機(jī)制，促進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)與人民群眾之間的和諧互動(dòng)?！罢嬲膰?guó)家必須把各種利益集于一身。它必然接受多方面的忠誠(chéng)并設(shè)法使之融為一體?！盵6]其實(shí)，真正的國(guó)家對(duì)民主的需求表達(dá)很簡(jiǎn)單：影響公民生活的規(guī)范與決定，應(yīng)該交由他們自己來制定。這就是當(dāng)代民主理想所描述的協(xié)商場(chǎng)景：人民大眾對(duì)于影響自己生活的立法和決策有權(quán)表達(dá)想法和意見；而這些想法和意見必須是他們內(nèi)心的真實(shí)意愿，而不是在暴力、權(quán)力和金錢的影響下產(chǎn)生的；這些想法和意見所反映的，應(yīng)該是他們深思熟慮后的要求和愿望，而不是在信息不足和本能反應(yīng)下的偏見。通過公眾參與，人民可以在平和理性的環(huán)境下與權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行對(duì)話，從而建構(gòu)起一種新的國(guó)家與公民關(guān)系模式，為公民和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在立法決策過程而不僅僅是出現(xiàn)危機(jī)和僵局時(shí)的合作提供了各種方式和途徑?！爱?dāng)參與者有機(jī)會(huì)作為不同的行動(dòng)者而采取一系列行動(dòng)，他們更容易地看到，解決社會(huì)公共問題可以有多種多樣的方案和途徑?！盵7]

二、公眾參與立法的民主實(shí)踐：廣東人大的探索

為進(jìn)一步推進(jìn)民主立法進(jìn)程，提高立法質(zhì)量和水平，廣東省人大常委會(huì)出臺(tái)了一系列拓展公眾有序參與立法的工作規(guī)定，促進(jìn)了廣東人大立法從“聽部門說為主”到“聽群眾說為主”的轉(zhuǎn)變，其中頗具特色的制度有：

立法公開制度。2013年6月，廣東省人大常委會(huì)通過的《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開工作規(guī)定》明確要求，省人大常委會(huì)在地方立法工作中，應(yīng)將立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、地方性法規(guī)案及其他與立法工作有關(guān)的信息向社會(huì)公布，并就立法工作中的有關(guān)問題征求公眾意見。這里的立法公開既包括了立法信息公開，也包括了立法規(guī)劃和立法計(jì)劃公開征求意見、法規(guī)草案公開征求意見等其他方面。根據(jù)該工作規(guī)定的第六條，“下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在廣東人大網(wǎng)公開：（一）本省立法規(guī)劃、立法計(jì)劃及其調(diào)整情況；（二）本省地方性法規(guī)案、法規(guī)草案修改稿、省人大專門委員會(huì)的審議意見、省人大常委會(huì)工作委員會(huì)的初審意見、修改情況的報(bào)告、審議結(jié)果的報(bào)告等立法文件；（三）省人大常委會(huì)組成人員對(duì)地方性法規(guī)草案的審議意見；（四）省人大常委會(huì)會(huì)議列席人員對(duì)地方性法規(guī)草案的意見；（五）立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和地方性法規(guī)草案公開征求意見的基本情況；（六）其他應(yīng)當(dāng)公開的事項(xiàng)?！庇纱丝梢姡瑥牧⒎ㄒ?guī)劃、立法計(jì)劃及其調(diào)整情況，到一審、二審時(shí)的法規(guī)草案、草案修改稿，省人大專門委員會(huì)的審議意見等立法文件都會(huì)在網(wǎng)上公開，社會(huì)民眾不僅可以在網(wǎng)上看到人大立法的全過程，而且連省人大常委會(huì)成員在法規(guī)審議現(xiàn)場(chǎng)中的發(fā)言辯論及列席人員的意見都能看到。廣東人大網(wǎng)立法專網(wǎng)在推動(dòng)立法公開的過程中起到了重要作用，除了向公眾提供免費(fèi)的廣東省地方性法規(guī)查詢系統(tǒng)，還特別設(shè)立了公眾互動(dòng)欄目和地方法規(guī)草案征集意見系統(tǒng)，加強(qiáng)了社會(huì)公眾與人大常委會(huì)、人大代表、有關(guān)部門及立法顧問之間的溝通與互動(dòng)。此外，《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定(試行)》中也明確提出立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，采取聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)、實(shí)地考察、專家咨詢、專題調(diào)研、問卷調(diào)查等方式聽取社會(huì)各界的意見。

公民申請(qǐng)旁聽制度。為了讓每一個(gè)公民都有機(jī)會(huì)、有渠道在人大的立法過程中表達(dá)自己的真實(shí)想法，廣東省人大常委會(huì)規(guī)定了公民申請(qǐng)旁聽制度。《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開工作規(guī)定》第九條規(guī)定，省人大常委會(huì)會(huì)議審議地方性法規(guī)草案涉及人民群眾的切身利益或者普遍關(guān)注的內(nèi)容時(shí)，可以接受公民申請(qǐng)旁聽。這意味著，省人大常委會(huì)在常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)案時(shí)，將允許公民報(bào)名申請(qǐng)依法旁聽。同時(shí)，還將采取座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)的形式，公開征求社會(huì)各界的意見，且聽證會(huì)須向媒體開放，適時(shí)采用現(xiàn)場(chǎng)直播的方式。

公民建議召開立法聽證會(huì)制度。根據(jù)《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證規(guī)則》第九條和第十一條的規(guī)定，當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)案中有設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制內(nèi)容時(shí)，或?qū)Φ胤叫苑ㄒ?guī)案的內(nèi)容有較大爭(zhēng)議時(shí)，公民可以向省人大常委會(huì)提出書面申請(qǐng)，建議召開立法聽證會(huì)。這就明確了公民享有提出立法聽證建議的權(quán)利，打破了以前由立法機(jī)關(guān)獨(dú)自決定是否聽證的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)。而且，聽證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會(huì)30日前，通過新聞媒體或者網(wǎng)站等向社會(huì)公告聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)，地方性法規(guī)草案的基本情況及聽證事項(xiàng)，對(duì)聽證陳述人以及旁聽人員的人數(shù)、報(bào)名條件、報(bào)名期限、報(bào)名方式和產(chǎn)生方式等事項(xiàng)進(jìn)行量化規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公民參與權(quán)的制度保障。

公眾意見反饋機(jī)制。根據(jù)《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開工作規(guī)定》的要求，公開征求意見結(jié)束后，有關(guān)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)通過廣東人大網(wǎng)對(duì)意見和建議作出綜合反饋。反饋還可以采取書面回復(fù)、召開立法座談會(huì)、說明會(huì)和新聞發(fā)布會(huì)等方式。對(duì)社會(huì)公眾等各方面意見的反饋應(yīng)當(dāng)包括征求意見的基本情況、意見采納的情況、意見未采納的情況及必要的說明和其他需要說明的問題。而且，有關(guān)委員會(huì)可以根據(jù)需要召開立法說明會(huì)，就地方性法規(guī)草案中意見比較集中或者分歧比較大的問題、意見的研究和采納情況、擬提出的解決方案等事項(xiàng)公開進(jìn)行說明。

與高校共建地方立法研究基地的合作機(jī)制。自2013年起，廣東省人大與9所高校合作組建了9個(gè)立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地?；氐闹饕蝿?wù)有：受委托起草地方性法規(guī)草案或者參與地方性法規(guī)草案的起草；參與地方立法論證或者受委托對(duì)地方立法中的重要問題進(jìn)行論證；受委托組織地方性法規(guī)草案的聽證；受委托對(duì)地方立法中的重要問題進(jìn)行專題研究；受委托進(jìn)行立法后評(píng)估工作；收集和整理地方立法信息資料；開展地方立法理論研究和實(shí)踐調(diào)查；省人大常委會(huì)要求進(jìn)行的其他咨詢服務(wù)活動(dòng)等。2013年8月，廣東人大首次委托高校起草法規(guī)，力圖走出立法“部門化”的瓶頸[8]。這不僅有利于更好地發(fā)揮專家、學(xué)者在立法中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，而且有利于凝聚社會(huì)共識(shí)，促進(jìn)立法精英與廣大民眾之間的交流合作。

三、強(qiáng)化公眾參與立法的話語權(quán)：規(guī)范與制度

我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！彪S著社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的不斷深入，我國(guó)立法中的公眾參與日益得到重視，地方各級(jí)人大的開門立法越來越普遍。但總體而言，我國(guó)公眾參與立法的法律規(guī)定還不夠明確，參與的程序還不夠具體，參與的機(jī)制還不夠完善，導(dǎo)致公眾的參與往往流于形式。要進(jìn)一步推動(dòng)公眾有序參與立法，強(qiáng)化公眾在立法中的話語權(quán)，我們可以從制度和規(guī)范兩個(gè)層面進(jìn)行努力：

從規(guī)范層面來說，強(qiáng)化公眾參與立法的話語權(quán)應(yīng)完善公眾參與立法的法律規(guī)定，落實(shí)公眾參與立法的憲法權(quán)利。我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！睉椃ǖ谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利?！边@是我國(guó)公眾參與立法的最高法律依據(jù)。但是，無論是憲法的第二條還是第四十一條，都沒有集中、明確地規(guī)定公民參與立法的權(quán)利。盡管第四十一條規(guī)定了公民有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，但是沒有明確其提出時(shí)間，在實(shí)踐中，公民的批評(píng)和建議往往是在事后提出的，對(duì)于立法而言難以起到有效的事先預(yù)防作用。再者，雖然我國(guó)立法法的第五條確立了人民參與立法的基本原則，但立法法第三十四條就全國(guó)人大常委會(huì)立法的公眾參與立法途徑只作了概括性、原則性規(guī)定，即只規(guī)定人大常委會(huì)制定法律“可以采取座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)等多種形式”征求意見。這里的“可以”是個(gè)準(zhǔn)用性規(guī)范，并非強(qiáng)制性規(guī)范，立法機(jī)關(guān)完全可以自主地決定是否采取這些方式。加之立法法對(duì)征求意見的適用條件也未作出具體規(guī)定，并沒有確定座談會(huì)、論證會(huì)及聽證會(huì)各自的法律含義，在什么時(shí)候采用及采用的具體程序。而且，座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)的參與人意見及其理由是什么性質(zhì)，有沒有法律效力，立法機(jī)關(guān)是否必須采納等，在立法法中也沒有明確規(guī)定。這可能導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行過程中，立法機(jī)關(guān)的主觀隨意性就比較大，公眾參與的實(shí)效難以得到體現(xiàn)。因此，要充分保障公眾參與立法的權(quán)利，首先應(yīng)落實(shí)憲法規(guī)定的公民參與權(quán)，明確公民參與權(quán)行使的具體方式及途徑，從規(guī)范層面保障公眾有效參與立法，這同時(shí)也是立法工作中貫徹黨的群眾路線的重要方面。

從制度層面來說，強(qiáng)化公眾參與立法的話語權(quán)應(yīng)建立健全公眾參與立法的具體機(jī)制，使公眾參與立法不僅有序，而且有效。在我國(guó)目前現(xiàn)有的制度渠道內(nèi)，公眾參與立法的形式主要有：立法調(diào)研、書面征求意見、公布法律草案征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、公開征集立法項(xiàng)目建議、委托起草法案以及列席和旁聽等。通過制度設(shè)計(jì)的方式保障公眾參與立法，人大首先應(yīng)定期向社會(huì)公布立法規(guī)劃，說明立法目的，就立法事項(xiàng)廣泛征求社會(huì)公眾的意見。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，這顯然需要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)廣泛征集社會(huì)各階層各方面對(duì)于立法的意見和建議。此外，人大還應(yīng)通過立法論證、立法聽證和立法評(píng)估機(jī)制，廣泛征求社會(huì)各界的意見和建議，努力提高立法調(diào)研的針對(duì)性和實(shí)效性。其次，人大應(yīng)借鑒協(xié)商民主理論，建立不同權(quán)益訴求的商談辯論和互惠合作機(jī)制，將不同利益群體的利益訴求通過法定程序進(jìn)行收集整合，使之成為重要的立法依據(jù)。再次，完善法律草案起草過程中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵(lì)多元利益主體的訴求之間、利益相關(guān)者與專家之間的對(duì)話交流，充分調(diào)動(dòng)起各方面積極性。最后，建立對(duì)公民意見和建議的回應(yīng)反饋機(jī)制，制定對(duì)于征集的公眾意見和建議的科學(xué)、客觀地評(píng)估與處理標(biāo)準(zhǔn)。這就要求人大以負(fù)責(zé)任的態(tài)度對(duì)公眾意見和建議應(yīng)當(dāng)作出必要的反饋。特別是在制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)時(shí)，更要充分廣泛地聽取意見，及時(shí)反饋意見建議的采納情況并進(jìn)行詳細(xì)說明。

注釋：

[1]辛均慶：《省立法社會(huì)參與和評(píng)估中心成立》，載《南方日?qǐng)?bào)》2014年7月24日。

[2]Suzanne Ogden,Inklings of Democracy in China, Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2002,p.14.

[3]【美】卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第15頁。

[4]《列寧全集》第27卷，人民出版社1958年版，第194頁。

[5]Matha L.McCoy&Patrick L.Scully,Deliberative Dialogue to Expand Civic Engagement:What Kind of Talk Does Democracy Need? National Civic Review,Vol.91, No.2,2002,p.119.

[6]【英】鮑?？骸蛾P(guān)于國(guó)家的哲學(xué)理論》，汪淑均譯，商務(wù)印書館1995年版，第38頁。

[7]Matha L.McCoy&Patrick L.Scully,Deliberative Dialogue to Expand Civic Engagement:What Kind of Talk Does Democracy Need? National Civic Review,Vol.91, No.2,2002,p.126.

[8]潘洪其：《委托高校起草法規(guī)是民主立法新探索》，載《羊城晚報(bào)》2013年8月23日。

（作者分別系廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所副教授，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。本文為廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“協(xié)同治理下憲法商談建制化研究”〔批準(zhǔn)號(hào)GD12YFX01〕、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“中國(guó)特色憲法實(shí)施機(jī)制研究：協(xié)商民主的視角”〔批準(zhǔn)號(hào)13YJC8200 12〕階段性成果）