□覃劍

人大工作探討

創(chuàng)建新型代表工作機制 強化代表履職責(zé)任意識

□覃劍

黨的十八屆三中全會明確提出要“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”等重要論述，為新形勢下扎實做好人大工作指明了方向。各級人大常委會應(yīng)以此為契機，加快創(chuàng)建新型新代表工作機制，進(jìn)一步規(guī)范代表履職秩序，強化代表履職責(zé)任意識，充分發(fā)揮代表在人民代表大會上的主體作用，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出積極的努力。

厘清關(guān)系 明確職權(quán)

個別同志當(dāng)選為人大代表后，不知道人大代表是一種國家職務(wù)，而是把它當(dāng)作一種政治榮譽稱號，等同于勞動模范、英模人物、先進(jìn)工作者，甚至認(rèn)為人大代表無職無權(quán)，就是平時“開開會、劃劃圈，舉舉手、按按鈕，視察視察、發(fā)發(fā)議論”而已。要認(rèn)清人大代表的地位和作用，就必須厘清憲法和法律賦予人大代表的職權(quán)是什么？一是弄清大會期間與閉會期間的職權(quán)關(guān)系。憲法和法律賦予人大代表在大會和閉會期間享有哪些權(quán)力作出了明確的規(guī)定，但是個別人大代表在依法履職時，分不清大會期間與閉會期間享有職權(quán)的界線，分不出大會與閉會期間之間的權(quán)力關(guān)系，致使在依法履職中出現(xiàn)了職權(quán)“越位”“錯位”的現(xiàn)象。憲法明確規(guī)定，人大代表在大會召開期間，享有出席人民代表大會會議權(quán)、審議權(quán)、提議案權(quán)、選舉權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、表決權(quán)、提出建議批評和意見權(quán)、提議組織特定問題調(diào)查委員會、約見本級和下級有關(guān)國家機關(guān)負(fù)責(zé)人的權(quán)利等10項職權(quán)。代表法規(guī)定，人大代表在閉會期間享有活動權(quán)、視察權(quán)、列席會議權(quán)、約見權(quán)、批評權(quán)、言論免責(zé)權(quán)、人身特別保護(hù)權(quán)、國家和社會為代表執(zhí)行職務(wù)提供保障權(quán)等8項權(quán)力。因此，人大代表只有弄清大會與閉會期間憲法、法律賦予人大代表職權(quán)之間的關(guān)系，才能更好、有效地依法行使代表的職權(quán)，充分發(fā)揮代表的監(jiān)督作用，為廣大人民群眾謀取更多的利益。二是弄清大會與閉會期間履行義務(wù)的關(guān)系。依法當(dāng)選為人大代表后，部分人大代表對自己應(yīng)當(dāng)履行哪些義務(wù)并不了解，而是認(rèn)為當(dāng)選人大代表是個人成績突出、選民信任、組織關(guān)懷的結(jié)果，卻忽視了憲法和法律賦予人大代表應(yīng)當(dāng)履行哪些義務(wù)，尤其在大會與閉會期間依法履行義務(wù)時鬧出許多“笑話”。憲法明確規(guī)定，人大代表在享有各種權(quán)利的同時，代表法也對人大代表履行義務(wù)作了明確規(guī)定，要求人大代表要模范遵守憲法和法律、保守國家秘密、協(xié)助憲法和法律的實施、密切聯(lián)系人民群眾等。同時代表法還規(guī)定了人大代表在大會和閉會期間履行義務(wù)的具體范圍，包括出席會議、審議發(fā)言、持證視察、聯(lián)系選民、提出議案建議、參加小組活動，等等。中央9號文件又進(jìn)一步作出明確要求，人大代表應(yīng)積極參加人大閉會期間的視察調(diào)研、執(zhí)法檢查和代表小組活動以及本級人大及其常委會日常組織開展監(jiān)督工作的活動，所以代表執(zhí)行職務(wù)既是法律賦予人大代表的權(quán)利，也是人大代表必須對人民群眾承擔(dān)的重要責(zé)任之一。三是弄清個人權(quán)力與集體權(quán)力的關(guān)系。有的代表說，人大代表權(quán)大，連國家主席、國務(wù)院總理的任免都要代表選舉；也有的代表認(rèn)為,人大代表的權(quán)小,就是管管老百姓的吃喝拉撒。究竟人大代表的權(quán)力有多大？我國憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。代表法規(guī)定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。因此，代表行使權(quán)力必須是集體行為，個人不具備行使權(quán)力的獨立性。集體行使職權(quán)是人大及其常委會的組織原則，也是每一位代表必須牢記的一條重要工作準(zhǔn)則。代表法規(guī)定代表“不直接處理具體事務(wù)”。這就意味著人大代表沒有人個的行使權(quán)力，更不能以代表身份對國家機關(guān)作指示、下命令，只是在大會和閉會期間共同行使集體的權(quán)力。

創(chuàng)新機制 強化責(zé)任

少數(shù)代表出勤率低、提議案質(zhì)量低、發(fā)言水平低，是當(dāng)前各級人大及其常委會普遍反映的突出問題。筆者認(rèn)為，要解決個別人大代表“三低”問題，各級人大及其常委會要積極探索代表履職新路子，大膽創(chuàng)新代表工作機制，嘗試建立代表年度履職計劃，激發(fā)代表履職熱情，有效促進(jìn)代表“三低”能力的提升。一是規(guī)范代表年度視察秩序。年度例行視察,是代表們在人民代表大會閉會期間執(zhí)行代表職務(wù)、履行代表義務(wù)、接受選舉單位和選區(qū)選民監(jiān)督的一項重要活動。對此，各級人大及其常委會每年監(jiān)督工作要點研究確定之后，及時把監(jiān)督工作要點下發(fā)給本級人大代表，讓代表結(jié)合自己年度工作安排，自覺報名參加1至2項視察活動項目以上。對本級或上級人大及其常委會組織開展的立法調(diào)研、執(zhí)法檢查和臨時組織的各項視察活動，由本級人大及其常委會選舉聯(lián)絡(luò)職能部門采取隨機抽調(diào)參加，確保每個本級人大代表年度參加視察調(diào)研活動至少1至2次以上，杜絕個別人大代表以工作忙為由不愿參加人大及其常委會開展各項調(diào)研活動的現(xiàn)象，有效地規(guī)范人大代表在閉會期間的履職秩序。二是創(chuàng)建代表履職“話語權(quán)”范例?！安粫浴⒉簧蒲?、不敢言”是當(dāng)前各級人大及其常委會普遍反映個別人大代表只“代”不“表”的突出問題，造成各級人大及其常委會召開各種會議時有出現(xiàn)“鴉雀無聲”的怪圈。如何扭轉(zhuǎn)個別人大代表“三不言”現(xiàn)象，我們建議各級人大及其常委會每屆要組織新當(dāng)選的人大代表進(jìn)行集中培訓(xùn)，講清人大代表的地位和作用，向人大代表傳授大會期間如何審議工作報告以及閉會期間視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、小組活動等各種場合發(fā)言的要求，并把人大代表在法定的幾個重要場合發(fā)言進(jìn)行模擬演示，編成《代表履職手冊》或刻錄成DVD郵寄給新當(dāng)選的人大代表，讓他們知道自己在什么場合應(yīng)該發(fā)什么言。同時，各級人大及其常委會每次組織開展視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、小組活動等，由組織活動的職能部門對代表發(fā)言分好、中、差三個等級進(jìn)行量化打分，作為年終代表履職綜合考評的重要依據(jù)，將年度考評結(jié)果在人代會上公布，通過建立考評約束機制和量化考評手段，逐步扭轉(zhuǎn)個別代表“只代”“不言”的現(xiàn)象，進(jìn)一步提升人大代表的履職水平。三是建立代表議案評比機制。代表法規(guī)定，人大代表在大會期間和閉會期間的義務(wù)，包括出席會議、審議發(fā)言、持證視察、聯(lián)系選民、提出議案建議、參加小組活動等。由此可見，提出議案建議是法律賦予人大代表的重要權(quán)利，也是人大代表的一項基本職責(zé)，但有個別代表在任期五年內(nèi)未提交過一份議案建議，顯然與代表法規(guī)定極為不相稱。筆者認(rèn)為，各級人大及其常委會要探索建立代表議案建議評比制度，把代表提出議案建議列入考評代表履職范圍，要求每個代表在屆中、屆后至少向人代會提交2至4份議案建議以上，對提交議案建議質(zhì)量高的代表，可作為考察連任或續(xù)任的重要依據(jù)；對提交解決問題的重要性、普遍性、緊迫性、針對性不強的議案建議，各級人大及其常委會對其提出限期改正；對任期內(nèi)未提交的人大代表將提出批評或依法終止代表資格，著力解決人大代表“樂提、善提、敢提”的問題。

拓寬視野 提升能力

拓寬代表視野，提升履職能力，是有效加強人大及其常委會監(jiān)督工作的重要保證。各級人大要把加強人大代表履職能力的培養(yǎng)和完善人大代表工作機制作為人大常委會工作的頭等大事來抓，進(jìn)一步拓寬代表的履職視野，不斷提升代表的綜合素質(zhì)。一是搭建良好學(xué)習(xí)平臺。選舉法對人大代表的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)比例作出了明確規(guī)定，但在地方人大及其常委會依法選舉過程中，因地域或條件限制很難做到或達(dá)到選舉法的要求，造成代表隊伍整體素質(zhì)“先天不足”的現(xiàn)象，只有通過“后天”的培養(yǎng)，才能提升代表的綜合素質(zhì)。因此，各級人大及其常委會除了每年組織代表集中培訓(xùn)外，免費給代表訂閱人大報刊及有關(guān)學(xué)習(xí)資料，讓代表在履職中不斷補充營養(yǎng)，拓寬知識面。同時，為人大代表搭建學(xué)習(xí)平臺，配發(fā)電子學(xué)習(xí)用具，激發(fā)代表履職熱情。二是建立聯(lián)系選民制度。黨的十八大和十八屆三中全會在“人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”中作出了明確規(guī)定，對地方各級人大及其常委會加強與代表聯(lián)系提供了重要借鑒作用。各級人大及其常委會要根據(jù)黨的十八屆三中全會中提出的規(guī)定，加快制定出臺聯(lián)系選民實施辦法，建立常委會委員聯(lián)系代表工作制度，盡快成立代表聯(lián)系選民工作站，要求每個月至少安排2～3名代表到工作站聽取和收集選民的意見建議。及時開通代表聯(lián)系選民網(wǎng)站，向社會公布網(wǎng)址和代表上網(wǎng)時間，主動與選民、網(wǎng)友溝通，及時收集人民群眾提出的意見建議，共同研究和探討解決本選區(qū)的熱點難點問題，并跟蹤監(jiān)督落實情況適時向選民或網(wǎng)友反饋，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。三是拓寬代表履職視野。代表身兼多職、住地分散、人員難集中是全國各地人大常委會開展代表工作活動受限的客觀事實。要拓寬代表履職視野，就必須打破條條框框的傳統(tǒng)做法，積極為代表提供良好的履職平臺，安排科學(xué)有效、靈活多樣的代表培訓(xùn)制度，采取分批、分片、分段、分行業(yè)、分層次的方式進(jìn)行，根據(jù)不同層次和代表的專業(yè)特點，本著缺什么就補什么的原則，邀請不同專家學(xué)者深入選區(qū)集中授課、安排老代表傳授經(jīng)驗。對平時工作較忙的代表把專家講課課件刻錄成光碟，郵寄給代表自己觀看。同時，拓寬代表履職視野，每個星期在本轄區(qū)內(nèi)的黨委機關(guān)報、廣播電臺、電視臺開設(shè)1至2期監(jiān)督廣角專欄，大力宣傳人民代表大會制度的優(yōu)越性和介紹各級人大代表履職的先進(jìn)經(jīng)驗。此外，由各級人大及其常委會職能部門負(fù)責(zé)收集全國人大最新精神以及全國各地人大依法監(jiān)督的成功范例，匯編成《代表視點》的簡報郵寄給人大代表，讓他們及時吸收和借鑒全國各地人大代表的先進(jìn)經(jīng)驗，進(jìn)一步拓寬代表視野，不斷提升代表的綜合履職能力。

（作者單位：廣東省佛山市人大常委會）