□ 李金龍

人大工作探討

創(chuàng)新地方人大預(yù)算審查監(jiān)督方式的探索

□ 李金龍

審查和批準(zhǔn)本級財(cái)政預(yù)算并監(jiān)督其執(zhí)行是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是人大監(jiān)督最重要的組成部分之一。隨著我國民主化、法治化進(jìn)程的加快，公民納稅人意識的加強(qiáng)和各級人大代表參政議政能力的提高，對財(cái)政預(yù)算的透明度、公開度的要求越來越高。創(chuàng)新預(yù)算審查監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，摸清財(cái)政家底，替人民看好“錢袋子”，人大義不容辭。

一、加強(qiáng)制度建設(shè)，確保審查監(jiān)督的規(guī)范化

法律賦予人大及其常委會預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)力過于原則和程序，加之在法律責(zé)任的設(shè)定上又相對缺失，往往導(dǎo)致人大對預(yù)算審查監(jiān)督重程序而輕實(shí)質(zhì)，監(jiān)督作用難以真正發(fā)揮實(shí)效。健全和完善人大及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督工作的制度建設(shè)，使之更加規(guī)范化、具體化、科學(xué)化，更具實(shí)質(zhì)性和可操作性，從制度源頭強(qiáng)化對財(cái)政預(yù)決算的審查監(jiān)督，才是根本和關(guān)鍵。

一要加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督。黨的十八大報(bào)告中，首次提出要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。全口徑預(yù)算意味著所有預(yù)算外、制度外的收支都要納入預(yù)算內(nèi)管理，政府部門所有收的錢、支的錢都要受到審查監(jiān)督和控制。目前，我國很多地方財(cái)政預(yù)算編制的內(nèi)容不完整、方法不科學(xué)，大量財(cái)政收支還沒有納入政府預(yù)算之中，特別是縣級，由于國有資本經(jīng)營規(guī)模還很小，基本都沒納入全口徑預(yù)算編制內(nèi)，還游離于人大監(jiān)督之外，人大對預(yù)算監(jiān)督的信息是片面的，不完整的。

二要緊盯政府重大投資項(xiàng)目。人大應(yīng)對政府重大投資項(xiàng)目的必要性、可行性、項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、資金來源、建設(shè)周期、年度投資額、建設(shè)內(nèi)容以及資金的使用效益進(jìn)行審查監(jiān)督。對政府重大項(xiàng)目的計(jì)劃、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到?jīng)Q算全過程進(jìn)行監(jiān)督。

三要完善信息披露機(jī)制。盡管我國從2008年5月1日起，就開始實(shí)施了《中華人民共和國信息公開條例》，但這種信息公開仍然是不透明、有選擇性的。就拿地方人代會期間聽取、審議和批準(zhǔn)政府預(yù)算編制報(bào)告，人大常委會聽取、審議和批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告來講，很多地方都會在會后將報(bào)告收回，政府不愿公開、不敢公開，而人大默許政府這一行為，這在很多縣市都表現(xiàn)突出。對政府預(yù)算編制、執(zhí)行到?jīng)Q算信息的披露，人大要走在前面，敢于擔(dān)當(dāng)，對人代會通過的政府預(yù)算編制報(bào)告，常委會通過的預(yù)算執(zhí)行（調(diào)整）情況報(bào)告以及決算報(bào)告，要第一時間廣泛向社會公開，接受社會監(jiān)督。

四要強(qiáng)化責(zé)任追究。人大預(yù)算審查監(jiān)督必須要建立在政府可問責(zé)的基礎(chǔ)之上，沒有政府可問責(zé)壓力體制的約束，人大預(yù)算審查監(jiān)督，既監(jiān)督不了政府財(cái)政資金的支出，也關(guān)注不了資金的使用方向，只能是流于形式。每年人大常委會都應(yīng)緊盯著在上年審計(jì)查出問題整改不力的個別單位作為復(fù)查對象，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，對連續(xù)兩年以上“入選”整改不力的累犯單位，要以人大黨組名義向本級黨委作專題報(bào)告，啟動問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究。

二、整合監(jiān)督力量，促進(jìn)審查監(jiān)督的對等化

根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，處于信息優(yōu)勢的代理人（政府）與處于信息劣勢的委托人（人大）之間對財(cái)政資金使用效用函數(shù)是不一致的，政府完全有可能違背人大的意愿，采取逆向行為，導(dǎo)致公共財(cái)政資金的使用游離于人大有效監(jiān)督之外。相對于人大監(jiān)督來說，政府充分掌握從預(yù)算編制、執(zhí)行（調(diào)整）到?jīng)Q算的信息源，向人大提供哪些信息、提供多少、提供信息的精細(xì)度如何，一定程度上都由政府說了算，加之預(yù)算編制的政策性、法律性、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，造成人大與政府對預(yù)算信息掌握與運(yùn)用的不對稱，集中表現(xiàn)就是人大代表對政府預(yù)算看不懂、說不清、道不明。人大代表想通過審查批準(zhǔn)政府預(yù)算來表達(dá)其愿望時，往往會處于一種“失語狀態(tài)”。

一應(yīng)建立預(yù)算審查監(jiān)督咨詢專家?guī)臁？刹扇〗?jīng)人大常委會主任會議同意，單位推薦的方式，由人大財(cái)經(jīng)工委審核并聘請包括人大財(cái)經(jīng)工委（預(yù)算工委）、財(cái)政、審計(jì)、發(fā)改、部分精通財(cái)經(jīng)工作的人大代表和會計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等相關(guān)專業(yè)人員，組建預(yù)算審查監(jiān)督咨詢專家?guī)?。充分借助咨詢專家?guī)斓膶I(yè)智力，為人大審查監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)決算提供參考。

二應(yīng)發(fā)揮財(cái)政部門對預(yù)算審查的監(jiān)督作用。理順財(cái)政內(nèi)部分工，建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制。強(qiáng)化對項(xiàng)目支出預(yù)算的科學(xué)性和績效性審查，規(guī)范預(yù)算科目列支，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算細(xì)化、公開和透明。

三應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督力量。審計(jì)部門依靠強(qiáng)大的專業(yè)審計(jì)力量，通過財(cái)政審計(jì)和延伸審計(jì)能夠徹底摸清各項(xiàng)財(cái)政資金分配、使用的合法性、真實(shí)性和效益性，查出具體問題。人大應(yīng)督促審計(jì)部門加大審計(jì)監(jiān)督力度，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，提高審計(jì)質(zhì)量。同時，支持審計(jì)部門開展專項(xiàng)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查及績效審計(jì)，并要求將審計(jì)結(jié)果提請人大常委會審議。充分利用審計(jì)監(jiān)督力量強(qiáng)化人大預(yù)算審查監(jiān)督的能力。

四應(yīng)發(fā)揮人大代表在預(yù)算審查監(jiān)督中的作用。政府在預(yù)算編制過程中，應(yīng)提前將預(yù)算草案的主要內(nèi)容送代表，廣泛聽取他們的意見、建議。同時，人大應(yīng)根據(jù)情況適時組織代表對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行座談了解、專題視察或調(diào)研，使代表深入了解掌握各方面的情況。另外，還要充分發(fā)揮人大常委會組成人員的作用，盡量在常委會會議上安排對預(yù)算草案進(jìn)行初審，以彌補(bǔ)人代會審議時間短、質(zhì)量不高的缺陷。

三、創(chuàng)新方式方法，增強(qiáng)審查監(jiān)督的實(shí)效性

一要改革預(yù)算報(bào)告的格式。由于預(yù)算編制的政策性、專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，往往導(dǎo)致“內(nèi)行看不清、外行看不懂”，人大應(yīng)要求政府在預(yù)算編制過程中，要圖文并茂，涉及的數(shù)量關(guān)系盡量用餅狀圖、柱狀圖的形式表達(dá)，對一些專業(yè)術(shù)語，必須用通俗易懂的文字進(jìn)行備注說明，從而彌補(bǔ)代表們在專業(yè)知識方面的缺陷，確保代表們看得懂報(bào)表、審得了預(yù)算。

二要強(qiáng)化對預(yù)算編制細(xì)目的審查。由于時間緊、任務(wù)重，一般情況下，每年人代會上審議的政府財(cái)政預(yù)算過于粗放，這種現(xiàn)象在縣市級表現(xiàn)得更為突出。人代會應(yīng)授權(quán)常委會每年對財(cái)政預(yù)算以及部門預(yù)算編制細(xì)目再做進(jìn)一步的審查，審議通過后，再由政府批復(fù)執(zhí)行，以此強(qiáng)化對預(yù)算編制細(xì)目的精細(xì)化監(jiān)督。

三應(yīng)算好“四筆賬”摸清財(cái)政家底。一是預(yù)算收入“算大賬”，算清“盤子有多大、總量有多少”。在預(yù)算收入算大賬中，按財(cái)政收入項(xiàng)目進(jìn)行分類，對稅收收入、基金收入和其他收入分項(xiàng)目、分類別進(jìn)行核實(shí)、算賬，并對各部門預(yù)算收入情況進(jìn)行分析、比較，全面掌握當(dāng)年預(yù)算收入的整體狀況。二是可用財(cái)力“算細(xì)賬”，算清“能用多少錢、還能用多少”。將“算大賬”核實(shí)的地方財(cái)政一般預(yù)算收入剔除財(cái)政部門列收列支資金后，形成地方財(cái)政一般預(yù)算收入可用資金，再加上上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、返還補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款等各項(xiàng)收入后，最終計(jì)算出當(dāng)年地方財(cái)政可支配資金。三是預(yù)算支出“算硬賬”，算清“用的怎么樣、用在啥地方”。按經(jīng)濟(jì)用途對財(cái)政支出明細(xì)情況進(jìn)行理順，分析支出規(guī)模、增減變化及其原因。四是政府債務(wù)“算明白賬”，算清“欠了多少錢、欠的什么錢”。弄清政府債務(wù)的總量、結(jié)構(gòu)及舉債原因，分析償債能力，把政府欠了多少錢，欠的什么錢，償債能力怎么樣完整地反映出來。通過“算大賬、算細(xì)賬、算硬賬、算明白賬”，讓人大代表和人民群眾清楚政府的錢從哪里來的、做了什么事、花得怎么樣、用的對不對、用的好不好，讓代表和人民徹底弄清楚財(cái)源狀況和真實(shí)家底，真正做到政府財(cái)政受人民監(jiān)督，對人民負(fù)責(zé)。

四、強(qiáng)化平臺控制，提升審查監(jiān)督的信息化

一要建立預(yù)算資金撥付流程程序化平臺。人大批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算后，財(cái)政部門必須每月按照計(jì)劃將資金撥付給用款單位，預(yù)算單位會計(jì)到月只需要到財(cái)政部門履行簽字手續(xù)即可，形成“政府編制預(yù)算→人大批準(zhǔn)預(yù)算→財(cái)政直接按計(jì)劃撥付預(yù)算→用款單位按計(jì)劃直接接收資金”的程序化流程。嚴(yán)格預(yù)算管理，確保資金正確使用。

二要建立財(cái)政資金使用效益評價體系。政府向人代會提交的財(cái)政預(yù)算報(bào)告必須附加對資金分配、資金使用的效益情況有一個理性的分析報(bào)告，以供代表審查。政府性重大投資項(xiàng)目以及預(yù)算在執(zhí)行過程中如有調(diào)整，政府必須向人大常委會說明項(xiàng)目投資以及預(yù)算調(diào)整的原因、資金來源、用途、使用方向以及使用效益。著力改變目前人大只重視對預(yù)算資金安排程序合法性審查，忽視對資金安排合理性和使用效益的評價，要建立一種“支出單位對政府→政府對人大→人大對公眾”的受托責(zé)任控制鏈條，規(guī)范政府財(cái)政資金運(yùn)行，防止政府正確使用財(cái)政資金卻辦了錯事。

三要建立良性互動平臺。人大常委會財(cái)經(jīng)工委對財(cái)政預(yù)算要進(jìn)行初審，同時要及時跟蹤掌握預(yù)算資金的運(yùn)行情況，預(yù)算調(diào)整的原因、細(xì)目、用途、方向，做到知根知底；政府財(cái)政部門按要求定期向人大和審計(jì)部門提供預(yù)算執(zhí)行的翔實(shí)資料；審計(jì)部門要參與對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行再到?jīng)Q算全過程的審計(jì)。形成人大常委會財(cái)經(jīng)工委通過掌握財(cái)政和審計(jì)部門的資料定期向人大常委會作專題報(bào)告。人大常委會財(cái)經(jīng)工委和審計(jì)部門聯(lián)動監(jiān)督，將定期監(jiān)督的結(jié)果反饋政府，并報(bào)本級黨委，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。財(cái)政部門要善于充分借助人大監(jiān)督的剛性約束力量，嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化對預(yù)算的管理。人大常委會財(cái)經(jīng)工委、審計(jì)部門、財(cái)政部門三者要建立良性互動平臺，形成相互監(jiān)督與約束的良好局面。

四要建立模塊化的應(yīng)用平臺。要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，開發(fā)、建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的預(yù)算編制應(yīng)用軟件系統(tǒng)。做到政府在編制預(yù)算過程中，人大和審計(jì)部門可以利用這一平臺隨時共享預(yù)算編制信息。同時，預(yù)算編制科學(xué)性與合理性也可以直接通過標(biāo)準(zhǔn)化和模塊化平臺進(jìn)行計(jì)算機(jī)檢驗(yàn)，這也大大彌補(bǔ)了人大在預(yù)算審查監(jiān)督方面的專業(yè)和人員力量上的欠缺。既提高了預(yù)算編制的科學(xué)性，也大大提高了人大預(yù)算審查監(jiān)督的水平和質(zhì)量。

（作者單位：湖北省老河口市人大常委會）