□ 鄒慶鍵曾文生溫一鶴

人大工作探討

人大滿意度測(cè)評(píng)的若干分析

□ 鄒慶鍵曾文生溫一鶴

近些年來(lái)，全國(guó)許多地方人大常委會(huì)在行權(quán)履職過(guò)程中，滿意度測(cè)評(píng)日趨活躍紅火，成為增強(qiáng)人大監(jiān)督剛性和實(shí)效的有效載體和有力抓手。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前省級(jí)人大常委會(huì)已開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)工作的有寧夏、安徽、浙江、江西、四川等13個(gè)省（市、區(qū)），地（市）和市（縣、區(qū)）一級(jí)的更是時(shí)有所聞。就福建省來(lái)說(shuō)，省人大常委會(huì)2014年5月22日首次對(duì)全省城市公共交通事業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)。此前福州、三明、泉州、莆田市和晉江、武平、同安等縣（市、區(qū)）也都開(kāi)展了滿意度測(cè)評(píng)；三明市人大常委會(huì)已經(jīng)連續(xù)第五年開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)，均取得較強(qiáng)烈社會(huì)反響。

本文擬從特征、效用、對(duì)策三個(gè)方面，對(duì)人大滿意度測(cè)評(píng)工作做一番梳理、分析和探討。

一、滿意度測(cè)評(píng)的特征分析

檢視滿意度測(cè)評(píng)的形成、發(fā)展過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)至少有以下幾個(gè)主要特征。

一是由來(lái)已久又呈“逆勢(shì)上揚(yáng)”之勢(shì)。人大開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)在二十世紀(jì)九十年代就已見(jiàn)報(bào)道。1999年11月湖北省竹山縣十四屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議聽(tīng)取縣政府關(guān)于《村民委員會(huì)組織法》貫徹執(zhí)行情況的報(bào)告并進(jìn)行無(wú)記名投票表決，結(jié)果滿意票4張，基本滿意票3張，不滿意票10張，報(bào)告沒(méi)有通過(guò)[1]。二十世紀(jì)八九十年代許多地方人大常委會(huì)開(kāi)展工作評(píng)議(代表評(píng)議)，也大多有測(cè)評(píng)之舉。像1999年4月廈門(mén)市人大常委會(huì)組織對(duì)市司法局等進(jìn)行工作評(píng)議，專門(mén)成立了包括省市區(qū)三級(jí)人大代表和市人大常委會(huì)參事組成的評(píng)議組進(jìn)行為期半年的考察評(píng)議。評(píng)議組報(bào)告根據(jù)實(shí)際調(diào)查，尖銳地指出司法局班子“軟懶散”等問(wèn)題，在常委會(huì)會(huì)議表決獲得通過(guò)，引起市委的重視和支持。2000年1月常委會(huì)免去市司法局局長(zhǎng)的職務(wù)。2007年1月1日監(jiān)督法施行以來(lái)，地方人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作的幾大利器“述職評(píng)議”“個(gè)案監(jiān)督”被叫停[2]，“工作評(píng)議”也因未被明確寫(xiě)進(jìn)監(jiān)督法而產(chǎn)生“模糊”和“搖擺”[3]，一度開(kāi)展得極少。但隨著監(jiān)督法的深入解讀和實(shí)施，越來(lái)越多的有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到，“比較而言，開(kāi)展工作評(píng)議，更能體現(xiàn)人大常委會(huì)監(jiān)督的特點(diǎn)，發(fā)揮人大常委會(huì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)?！薄伴_(kāi)展工作評(píng)議，可以把對(duì)工作的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)……人大常委會(huì)經(jīng)常性地開(kāi)展對(duì)‘一府兩院’專項(xiàng)工作的評(píng)議，可以緊緊圍繞關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，如評(píng)議‘三農(nóng)’問(wèn)題、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全、土地征用、拆遷補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，常委會(huì)組成人員都比較熟悉，能提出很多中肯的意見(jiàn)和建議，評(píng)議有深度，監(jiān)督工作具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)效性……”[4]，這使得各地人大常委會(huì)在實(shí)踐中把滿意度測(cè)評(píng)作為人大監(jiān)督的有力方式普遍運(yùn)用到工作評(píng)議中，并進(jìn)一步拓展到人大其他工作中。特別是2009年之后，滿意度測(cè)評(píng)成為全國(guó)各地遍地開(kāi)花的監(jiān)督創(chuàng)新實(shí)踐。如果說(shuō)專題詢問(wèn)是2010年自全國(guó)人大常委會(huì)自上而下“紅”下來(lái)，滿意度測(cè)評(píng)則是2009年開(kāi)始自下而上“火”上來(lái)，并且從某種意義上說(shuō)，是“述職評(píng)議”“個(gè)案監(jiān)督”被叫停，地方人大監(jiān)督手段乏力情況下的一種“逆襲”、一種“逆勢(shì)上揚(yáng)”。

二是既循法理又重運(yùn)用。開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)是人大依照法律規(guī)定、細(xì)化監(jiān)督方式的一種必要選擇。監(jiān)督法第十四條和第二十七條，分別對(duì)常委會(huì)聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見(jiàn)、執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見(jiàn)的處理作出明確的規(guī)定。監(jiān)督法將地方人大常委會(huì)以前開(kāi)展的“述職評(píng)議”引導(dǎo)到“工作評(píng)議”，專門(mén)對(duì)人大常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”專項(xiàng)工作作了規(guī)范性、程序化的規(guī)定。盡管法律條文中沒(méi)有出現(xiàn)“工作評(píng)議”字樣，但實(shí)質(zhì)上“聽(tīng)取和審議工作報(bào)告和工作評(píng)議，也就是工作評(píng)議”[5]。滿意度測(cè)評(píng)是人大常委會(huì)對(duì)聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告或?qū)Α耙桓畠稍骸睂ｍ?xiàng)工作的評(píng)價(jià)和表決，是聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的一種延伸、補(bǔ)充和細(xì)化。這一問(wèn)題在許多地方制定的監(jiān)督法實(shí)施辦法中作了進(jìn)一步的具體規(guī)定。如福建省監(jiān)督法實(shí)施辦法第十四條關(guān)于專項(xiàng)工作報(bào)告規(guī)定：“省和設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名，可以提出對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告不滿意并要求補(bǔ)充報(bào)告或者重新報(bào)告的議案，或者提出對(duì)審議意見(jiàn)研究處理情況報(bào)告不滿意并要求重新辦理的議案，由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議。”第四十四條關(guān)于執(zhí)法檢查報(bào)告審議意見(jiàn)研究處理情況的報(bào)告，也有類似的規(guī)定。四川省監(jiān)督法實(shí)施辦法第二十四條規(guī)定更加直截了當(dāng)：“常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，可以組織常務(wù)委員會(huì)組成人員、人民代表大會(huì)代表對(duì)同級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的專項(xiàng)工作進(jìn)行評(píng)議”“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作評(píng)議情況可以對(duì)專項(xiàng)工作進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)分為‘滿意’‘基本滿意’‘不滿意’?！边@些規(guī)定，使得人大開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)工作于法有據(jù)。但應(yīng)該說(shuō)，滿意度測(cè)評(píng)更是基層人大的草根創(chuàng)造，根植于基層人大的工作沃土，從一開(kāi)始就透漏出強(qiáng)烈的實(shí)踐運(yùn)用色彩。法規(guī)中有關(guān)“不滿意”的規(guī)定怎么體現(xiàn)？緊接著人大對(duì)“不滿意”又該有哪些“且聽(tīng)下回分解”？人大滿意度測(cè)評(píng)就是根據(jù)這一“問(wèn)題導(dǎo)向”從實(shí)踐中摸索產(chǎn)生而來(lái)的，因而與其說(shuō)是“規(guī)定動(dòng)作”，不如說(shuō)更像“自選動(dòng)作”。

三是風(fēng)格多樣又內(nèi)涵不斷拓展?？偟膩?lái)看，各地人大的做法千差萬(wàn)別。從名稱上看，絕大多數(shù)叫“滿意度測(cè)評(píng)”，也有叫“民主測(cè)評(píng)”的（如陜西安康、河南舞鋼），有叫“滿意度票決”的（如江西遂川）。從測(cè)評(píng)的程序上看，大部分是在常委會(huì)全體會(huì)議上進(jìn)行的，也有的是在常委會(huì)分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議或者代表小組會(huì)議上進(jìn)行，有的則是在專門(mén)召開(kāi)的評(píng)議會(huì)議或者測(cè)評(píng)會(huì)議上進(jìn)行。從測(cè)評(píng)的等次上看，有的分“滿意、基本滿意、不滿意”三個(gè)層次，有的分“滿意、比較滿意、不太滿意、不滿意”“滿意、基本滿意、一般、不滿意”“好、較好、一般、差”四個(gè)層次，有的甚至分成五個(gè)層次。從實(shí)施主體上看，縣級(jí)人大最活躍，市級(jí)人大次之，省級(jí)人大較少。從程序上看，有的是先制定規(guī)范性文件再實(shí)施，有的是先實(shí)踐再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。從制定文件的形式，有的是立法，有的是重大事項(xiàng)決定，有的是規(guī)范性文件。如此等等，不一而足。從各地人大實(shí)踐情況看，測(cè)評(píng)事項(xiàng)主要包括專項(xiàng)工作報(bào)告測(cè)評(píng)和審議意見(jiàn)研究處理報(bào)告測(cè)評(píng)兩大塊。專項(xiàng)工作報(bào)告測(cè)評(píng)就是以無(wú)記名投票表決的方式對(duì)“一府兩院”提交人大常委會(huì)會(huì)議審議的專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。審議意見(jiàn)研究處理報(bào)告測(cè)評(píng)是人大常委會(huì)組成人員在人大常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取和審議“一府兩院”關(guān)于審議意見(jiàn)落實(shí)辦理情況報(bào)告的基礎(chǔ)上，對(duì)審議意見(jiàn)提出的具體建議是否落實(shí)到位進(jìn)行測(cè)評(píng)。此外還有其他類型，有人梳理總結(jié)出九種類型，除了專項(xiàng)工作報(bào)告測(cè)評(píng)型、審議意見(jiàn)研究處理報(bào)告測(cè)評(píng)型，還包括代表議案建議辦理工作測(cè)評(píng)型、行政司法機(jī)關(guān)年度工作測(cè)評(píng)型、結(jié)合工作評(píng)議測(cè)評(píng)型、選舉和任命人員履職情況測(cè)評(píng)型、人大代表履職測(cè)評(píng)型、結(jié)合考核和參與考評(píng)測(cè)評(píng)型，甚至包括黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)接受測(cè)評(píng)型[6]。由此可見(jiàn)人大滿意度測(cè)評(píng)內(nèi)容相當(dāng)豐富，甚至可以說(shuō)是頗為繁雜。

四是注重實(shí)踐性又致力規(guī)范化。各地人大對(duì)滿意度測(cè)評(píng)一方面積極進(jìn)行探索實(shí)踐，另一方面又注意規(guī)范化、制度化建設(shè)，有許多省、市人大常委會(huì)專門(mén)出臺(tái)了滿意度測(cè)評(píng)工作的暫行辦法或工作方案，以立法、重大事項(xiàng)決定或規(guī)范性文件等不同的形式，對(duì)滿意度測(cè)評(píng)的適用范圍、測(cè)評(píng)項(xiàng)目的確定、測(cè)評(píng)原則、方法和等次、測(cè)評(píng)結(jié)果的處理等內(nèi)容作出明確而具體的規(guī)定。立法方面，如2013年11月安徽省人大常委會(huì)制定了《聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告及滿意度測(cè)評(píng)辦法》專項(xiàng)法規(guī)，2011年10月深圳市人大常委會(huì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)制定了《聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告滿意度測(cè)評(píng)工作規(guī)則》特區(qū)法規(guī)。重大事項(xiàng)決定方面，像寧波市人大常委會(huì)2014年2月以重大事項(xiàng)決定的形式，制定出臺(tái)了《專項(xiàng)工作報(bào)告滿意度測(cè)評(píng)辦法》。規(guī)范性文件方面，2011年4月廣州市人大常委會(huì)以規(guī)范性文件的形式出臺(tái)了《專項(xiàng)工作報(bào)告滿意度測(cè)評(píng)辦法》，福建省人大常委會(huì)主任會(huì)議2014年5月通過(guò)了《開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)工作方案》，廈門(mén)市人大常委會(huì)2014年6月出臺(tái)了《開(kāi)展?jié)M意度工作暫行辦法》。

二、滿意度測(cè)評(píng)的效用分析

各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)工作，是創(chuàng)新人大監(jiān)督工作、推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)的重要舉措，對(duì)于提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，增強(qiáng)人大常委會(huì)監(jiān)督力度和監(jiān)督實(shí)效，促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法具有重要意義。

一是提高了審議意見(jiàn)的執(zhí)行力。監(jiān)督法首次將審議意見(jiàn)寫(xiě)入法律，賦予人大常委會(huì)組成人員審議發(fā)言應(yīng)有的法律效力，也對(duì)“一府兩院”研究處理審議意見(jiàn)提出明確要求。但應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)畢竟不同于決定、決議等常委會(huì)集體表決的文件，有權(quán)威人士提出：“審議意見(jiàn)從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，不是人大常委會(huì)正式通過(guò)的文件，不具有法律約束力。”[7]這引來(lái)一些爭(zhēng)議，但確實(shí)應(yīng)該看到審議意見(jiàn)“研究處理”“彈性”的一面。還應(yīng)看到，監(jiān)督法對(duì)審議意見(jiàn)的研究處理流程的規(guī)定比較原則扼要。監(jiān)督法設(shè)計(jì)了兩次反饋機(jī)制：一次是對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見(jiàn)，人民政府、人民法院或者人民檢察院“應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)后，向常務(wù)委員會(huì)提出書(shū)面報(bào)告”（第十四條）。另一次是人民政府對(duì)計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和審計(jì)報(bào)告的審議意見(jiàn)研究處理情況向常委會(huì)提出書(shū)面報(bào)告（第二十條）。這種互動(dòng)處理反饋機(jī)制，雖然也體現(xiàn)一定的影響力，但畢竟不具強(qiáng)制執(zhí)行力。因此，在實(shí)際工作中審議意見(jiàn)往往落實(shí)難、難落實(shí)。一些地方采取主任會(huì)議研究，甚至常委會(huì)形成決議等多種辦法來(lái)跟蹤問(wèn)效，應(yīng)該說(shuō)大有改觀。通過(guò)滿意度測(cè)評(píng)，為審議意見(jiàn)的落實(shí)再次“亮劍”，大大提高了審議意見(jiàn)的執(zhí)行力。

二是推動(dòng)“一府兩院”工作的開(kāi)展?！叭舜笈c‘一府兩院’目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)的一致性，決定了監(jiān)督與支持的統(tǒng)一性?！盵8]人大開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)的初衷，不是和“一府兩院”唱“對(duì)臺(tái)戲”、刮“倒閣風(fēng)”，不是和哪個(gè)部門(mén)、哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)“過(guò)不去”，而是為了共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的整改解決，促進(jìn)“一府兩院”的工作。滿意度測(cè)評(píng)使“一府兩院”更加重視人大審議意見(jiàn)的辦理，促進(jìn)審議意見(jiàn)中的“干貨”（即具體的務(wù)實(shí)的可實(shí)施的措施）落到實(shí)處，最終推動(dòng)一些社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的問(wèn)題得到較好解決。2009年同安區(qū)人大常委會(huì)在聽(tīng)取和審議區(qū)政府關(guān)于區(qū)十五屆人大三次會(huì)議重點(diǎn)建議辦理措施的專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，大多數(shù)常委會(huì)組成人員對(duì)承辦單位“加大對(duì)農(nóng)村財(cái)政投入，化解鎮(zhèn)村債務(wù)”重點(diǎn)建議辦理措施的專項(xiàng)工作報(bào)告不滿意，投了“不滿意票”，該專項(xiàng)工作報(bào)告被退回重新報(bào)告。這是監(jiān)督法實(shí)施后同安區(qū)人大常委會(huì)開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)以來(lái)政府專項(xiàng)工作報(bào)告首次因“不滿意”被退回。這引起區(qū)政府的高度重視，加強(qiáng)對(duì)該重點(diǎn)建議承辦單位辦理工作的督查。承辦單位區(qū)財(cái)政局按照審議意見(jiàn)的要求，采取切實(shí)可行的辦理措施。重新報(bào)告時(shí)，終于獲得通過(guò)，還在年底被評(píng)為人大代表建議辦理工作先進(jìn)單位。

三是增強(qiáng)了人大監(jiān)督的剛性。目前，許多地方人大常委會(huì)雖然逐步加大了監(jiān)督工作的力度，但仍然存在柔性監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少，程序性監(jiān)督多、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少，一次性監(jiān)督多、持續(xù)跟蹤監(jiān)督少，監(jiān)督事的多、監(jiān)督人的少等“四多四少”問(wèn)題，致使一些政府部門(mén)對(duì)人大作出的決定、決議和審議意見(jiàn)落實(shí)不力。就聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告來(lái)說(shuō)，很多時(shí)候僅停留于聽(tīng)取和審議的層面，常委會(huì)會(huì)議審議意見(jiàn)缺乏剛性的落實(shí)機(jī)制，往往難以真正推動(dòng)問(wèn)題的整改解決。這使得人大監(jiān)督效果不夠明顯，人民群眾反映強(qiáng)烈的一些問(wèn)題得不到有效解決，人大的權(quán)威受到影響甚至遭到質(zhì)疑。滿意度測(cè)評(píng)使監(jiān)督手段剛性大大增強(qiáng)，表現(xiàn)在：測(cè)評(píng)結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布；對(duì)測(cè)評(píng)不滿意的，要求限期整改并報(bào)告整改情況，再次進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)；再次測(cè)評(píng)結(jié)果仍為不滿意的，常委會(huì)可以通過(guò)質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等方式進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；測(cè)評(píng)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。有的還進(jìn)一步用好測(cè)評(píng)結(jié)果。武平縣人大常委會(huì)2012年12月制定了《關(guān)于對(duì)政府工作部門(mén)開(kāi)展工作評(píng)議的辦法》，規(guī)定“對(duì)常委會(huì)的評(píng)議意見(jiàn)和測(cè)評(píng)結(jié)果，建議縣委作為考核領(lǐng)導(dǎo)班子、調(diào)整使用干部和推動(dòng)‘一府兩院’改進(jìn)工作的依據(jù)之一”“滿意度測(cè)評(píng)中，被測(cè)評(píng)單位的滿意票和基本滿意票占有效票數(shù)比例低于80%的，向縣委建議當(dāng)年度考核不得評(píng)為優(yōu)秀班子”“對(duì)再次評(píng)議仍低于60%的，常委會(huì)將向縣委提出人事調(diào)整意見(jiàn)”“垂直管理或雙重管理的單位視情況同時(shí)報(bào)其上級(jí)管理部門(mén)”。這些招數(shù)，不說(shuō)“刀刀見(jiàn)血”，卻也頗具“殺傷力”。

四是提升了人大的社會(huì)影響力。滿意度測(cè)評(píng)“一人一票”表達(dá)了常委會(huì)組成人員內(nèi)心的真實(shí)想法，更能激發(fā)常委會(huì)組成人員履職積極性，更加深入基層一線調(diào)研，更加密切聯(lián)系代表和選民，更加積極踴躍地在常委會(huì)會(huì)議上審議發(fā)言，彰顯人大的擔(dān)當(dāng)。就被測(cè)評(píng)單位而言，滿意度測(cè)評(píng)就像一場(chǎng)緊張的“考試”，壓力比較大，因而“如履薄冰、如臨深淵”，高度重視，有的會(huì)前專程到人大商量工作，有的測(cè)評(píng)單位專門(mén)召開(kāi)會(huì)議“迎評(píng)”，不同程度提高了“一府兩院”工作人員的人大意識(shí)、法制意識(shí)。滿意度測(cè)評(píng)從多方面提升了人大的社會(huì)影響力。

但應(yīng)該清醒地看到，對(duì)人大滿意度測(cè)評(píng)的成效不宜高估，同時(shí)要看到，各地開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)及相關(guān)工作目前也存在不少薄弱環(huán)節(jié)和問(wèn)題。

一是開(kāi)展測(cè)評(píng)工作對(duì)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)造成較大壓力。如有的地方原本計(jì)劃公布測(cè)評(píng)結(jié)果排在后三名的政府工作部門(mén)，后來(lái)取消了。有的怕政府部門(mén)測(cè)評(píng)結(jié)果差，社會(huì)影響不好，一開(kāi)始?jí)毫Ρ容^大。某省會(huì)城市2009年就開(kāi)展了三個(gè)項(xiàng)目的滿意度測(cè)評(píng)，但過(guò)后沒(méi)有繼續(xù)開(kāi)展下去，據(jù)了解很大原因是感到測(cè)評(píng)結(jié)果為滿意，沒(méi)什么意思；如果不滿意，人大也不好辦，干脆作罷。

二是測(cè)評(píng)的主體缺乏統(tǒng)一規(guī)范。由常委會(huì)組成人員參與測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)的面是否偏窄？如果可以邀請(qǐng)部分代表或者區(qū)縣（市）人大常委會(huì)參加調(diào)研和測(cè)評(píng)會(huì)議，并發(fā)表意見(jiàn)，但其有沒(méi)有權(quán)力投票，值得商榷。如果部分代表參與投票，這些代表如何選出來(lái)，有無(wú)代表性，能否代表其他代表投票，也存在諸多疑問(wèn)。如果是全體代表參與投票，難免有較多代表由于不太了解情況等原因而影響投票的客觀公正性，而且是以問(wèn)卷調(diào)查的形式還是以其他什么樣的形式進(jìn)行投票更為合理也值得研究。

三是測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)有的還不夠科學(xué)。如有的地方的測(cè)評(píng)等次有5個(gè)，即“很滿意”“滿意”“基本滿意”“不太滿意”“很不滿意”，分別對(duì)應(yīng)于100分、80分～99分、60分～79分、30分～59分和0分～29分。具體多少分可以對(duì)應(yīng)哪一個(gè)等次，以及五個(gè)等次的劃分是否科學(xué)，不同地方的人大常委會(huì)和其他有關(guān)方面都看法不一。

四是可能導(dǎo)致工作量太大。有的地方人大從2010年4月到11月，用了七八個(gè)月的時(shí)間組織全體市人大代表對(duì)39個(gè)政府工作部門(mén)進(jìn)行了測(cè)評(píng)，任務(wù)十分繁重。有的每年雖然只對(duì)一至兩個(gè)報(bào)告測(cè)評(píng)，但由于涉及到各區(qū)縣（市）人大常委會(huì)和各代表小組組長(zhǎng)，任務(wù)也較重。

五是測(cè)評(píng)結(jié)果可能變成評(píng)功擺好。測(cè)評(píng)工作的初期對(duì)政府、法院和檢察院的工作促進(jìn)較大，但如果測(cè)評(píng)結(jié)果都是滿意或基本滿意，并形成常態(tài)化，就會(huì)存在為政府、法院和檢察院評(píng)功擺好的趨勢(shì)，其生命力也就值得打問(wèn)號(hào)了。

三、滿意度測(cè)評(píng)的對(duì)策分析

滿意度測(cè)評(píng)工作存在的上述問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，表明這項(xiàng)工作還有許多需要不斷補(bǔ)充、修改、完善之處，需要不斷實(shí)踐、思考和總結(jié)。

正像專題詢問(wèn)不能止步于“問(wèn)”一樣，滿意度測(cè)評(píng)也不能一“測(cè)”了之。從實(shí)踐層面看，如何使?jié)M意度測(cè)評(píng)落到實(shí)處、取得實(shí)效，更好地發(fā)揮作用發(fā)揮威力？

一是要選題精準(zhǔn)。能否選準(zhǔn)議題，直接關(guān)系測(cè)評(píng)工作的意義和實(shí)效。測(cè)評(píng)議題選擇既要突出重點(diǎn)，選擇關(guān)系本地區(qū)工作大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重要工作，又要結(jié)合實(shí)際，注重代表性和可操作性。這幾年開(kāi)展測(cè)評(píng)工作的地方人大常委會(huì)在選題上都能注重圍繞黨委的中心工作開(kāi)展，解決老百姓關(guān)心的熱點(diǎn)難題，社會(huì)普遍反響較好。選題精準(zhǔn)，要處理好測(cè)評(píng)工作的質(zhì)與量、多與少的關(guān)系，以質(zhì)取勝。不要為了追求測(cè)評(píng)“常態(tài)化”貪多求全，筆者認(rèn)為，最好每年選擇一兩個(gè)或兩三個(gè)議題搞深、搞透、搞出實(shí)效、搞出影響力。滿意度測(cè)評(píng)的成效如何，最終不是看過(guò)程是否熱熱鬧鬧或轟轟烈烈，而是要看評(píng)議意見(jiàn)落實(shí)了沒(méi)有，存在的問(wèn)題解決了沒(méi)有，各項(xiàng)工作改進(jìn)了沒(méi)有。只有切實(shí)解決實(shí)際問(wèn)題，測(cè)評(píng)才會(huì)有生命力、才會(huì)可持續(xù)。

二是要注重公開(kāi)。測(cè)評(píng)之前，為了更加科學(xué)、準(zhǔn)確地測(cè)評(píng)，除了要求常委會(huì)組成人員深入調(diào)查掌握第一手材料、通過(guò)多種渠道征求人大代表的意見(jiàn)之外，還應(yīng)該盡可能讓更多的公眾參與，更好地了解民意。從“權(quán)為民所賦”來(lái)說(shuō)，如果常委會(huì)組成人員本人對(duì)政府的工作滿意但是選民卻不滿意，他也不能投滿意票，而必須投不滿意票；反過(guò)來(lái)也一樣，如果他本人不滿意而選民卻滿意，他也只能投滿意票。因此，在投票之前了解選民和社會(huì)各界的意愿就顯得至關(guān)重要，這就要擴(kuò)大公眾參與，讓公眾參與到這項(xiàng)工作中來(lái)，在審議、測(cè)評(píng)前邀請(qǐng)人大代表和公民旁聽(tīng)，召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等征求意見(jiàn)，還可以委托統(tǒng)計(jì)部門(mén)等專業(yè)機(jī)構(gòu)針對(duì)具體對(duì)象提前作滿意度民意調(diào)查，輔助提升人大測(cè)評(píng)的公信力。測(cè)評(píng)之后，要把測(cè)評(píng)結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，就是通過(guò)代表通報(bào)、常委會(huì)公報(bào)、門(mén)戶網(wǎng)站和新聞媒體等形式，第一時(shí)間將測(cè)評(píng)結(jié)果向人大代表和社會(huì)公眾公開(kāi)。通過(guò)媒體的力量，放大測(cè)評(píng)威力，使人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督更好地結(jié)合。像2014年福建省人大的滿意度測(cè)評(píng)，當(dāng)天晚上《福建新聞聯(lián)播》節(jié)目刊播了時(shí)長(zhǎng)5分鐘的新聞，社會(huì)反響比較強(qiáng)烈。

三是要跟蹤問(wèn)責(zé)。重視運(yùn)用測(cè)評(píng)結(jié)果，有利于褒揚(yáng)先進(jìn)，鞭策落后，從而擴(kuò)大測(cè)評(píng)工作的實(shí)效。常委會(huì)要與黨委和“一府兩院”共同建立一套行之有效的測(cè)評(píng)結(jié)果和測(cè)評(píng)意見(jiàn)的對(duì)接落實(shí)制度。測(cè)評(píng)意見(jiàn)可以以常委會(huì)文件的形式送交“一府兩院“和被測(cè)評(píng)單位研究處理，限期進(jìn)行整改并向常委會(huì)匯報(bào)。測(cè)評(píng)結(jié)果還可以送黨委組織部門(mén)存檔，作為組織部門(mén)評(píng)價(jià)、使用干部的依據(jù)。如測(cè)評(píng)結(jié)果為不滿意的，常委會(huì)可再次對(duì)被測(cè)評(píng)單位的整改報(bào)告進(jìn)行二次投票，二次投票仍然不通過(guò)的，則可考慮啟動(dòng)質(zhì)詢或者特定問(wèn)題調(diào)查等方式進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，或建議黨委組織部門(mén)研究處理。

從規(guī)范層面看，如何使?jié)M意度測(cè)評(píng)更加規(guī)范化制度化、做得更好走得更遠(yuǎn)？有人提出：“滿意度測(cè)評(píng)應(yīng)當(dāng)具有法治維度，納入規(guī)范化、法制化軌道，擺脫依靠領(lǐng)導(dǎo)者重視的自發(fā)式、運(yùn)動(dòng)式路徑，走向規(guī)范化、常態(tài)化，建立一套完整的評(píng)價(jià)體系和操作流程，從而依法保障和促進(jìn)滿意度測(cè)評(píng)的持續(xù)和穩(wěn)定，增強(qiáng)滿意度測(cè)評(píng)的權(quán)威性、公信力和實(shí)效性?！盵9]筆者對(duì)此深表贊同。

一是要規(guī)范測(cè)評(píng)主體問(wèn)題。由于目前各地人大開(kāi)展的滿意度測(cè)評(píng)形式千差萬(wàn)別，測(cè)評(píng)的主體也不盡相同，有的為了擴(kuò)大測(cè)評(píng)的代表性，參加測(cè)評(píng)的對(duì)象甚至包括黨代表、政協(xié)委員、企業(yè)負(fù)責(zé)人、村委會(huì)負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人等。但從監(jiān)督權(quán)的行使而言，人大滿意度測(cè)評(píng)的主體只能是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。因此，在人代會(huì)或常委會(huì)舉行的測(cè)評(píng)工作中，大會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)在法律上居于主導(dǎo)地位，人大代表或人大常委會(huì)組成人員是測(cè)評(píng)的法定“主角”。但在常委會(huì)組織的測(cè)評(píng)中，不是常委會(huì)組成人員的人大代表，扮演的角色則另當(dāng)別論。

二是要規(guī)范測(cè)評(píng)客體問(wèn)題。目前人大滿意度測(cè)評(píng)的對(duì)象、內(nèi)容和范圍比較雜亂。依照監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定，滿意度測(cè)評(píng)的被測(cè)評(píng)對(duì)象是與各級(jí)人大常委會(huì)同級(jí)的人民政府、人民法院、人民檢察院，也包括政府組成部門(mén)和承擔(dān)地方法律職能的垂直機(jī)構(gòu)。這應(yīng)該是人大滿意度測(cè)評(píng)的本來(lái)意義上的客體。但在實(shí)際工作中被擴(kuò)大，連人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、人大代表述職也被納入其中。因此，從廣義上說(shuō)，人大滿意度測(cè)評(píng)的客體，既包括“一府兩院”，也包括常委會(huì)組成人員、人大代表。從測(cè)評(píng)的事項(xiàng)來(lái)看，有專項(xiàng)工作報(bào)告、審議意見(jiàn)研究處理情況報(bào)告，還有代表議案建議辦理工作情況、行政司法機(jī)關(guān)年度工作情況、結(jié)合工作評(píng)議、選舉和任命人員履職情況、人大代表履職情況，等等。這些測(cè)評(píng)事項(xiàng)范圍很廣，但像代表議案辦理，根據(jù)代表法的規(guī)定，辦理單位必須在常委會(huì)會(huì)議上作辦理工作情況的報(bào)告，常委會(huì)要對(duì)辦理情況進(jìn)行票決，因此顯然不宜再納入滿意度測(cè)評(píng)的范圍。至于將代表重點(diǎn)建議辦理情況納入其中，也有人有不同的看法（包括“重點(diǎn)建議”一說(shuō)）。值得引起注意的是，行政司法機(jī)關(guān)年度工作情況、結(jié)合工作評(píng)議、選舉和任命人員履職情況這幾類測(cè)評(píng)，既對(duì)事，也對(duì)人，有的做法和監(jiān)督法實(shí)施之前的述職評(píng)議差不多。像2010年5月四川省南江縣人大常委會(huì)舉行的履職情況考評(píng)大會(huì)，各履職監(jiān)督對(duì)象首先在5分鐘之內(nèi)向大會(huì)作口頭履職報(bào)告，隨后常委會(huì)組成人員和列席人員針對(duì)履職情況發(fā)表意見(jiàn)、提出問(wèn)題，最后進(jìn)行了履職情況無(wú)記名測(cè)評(píng)，并當(dāng)場(chǎng)公布測(cè)評(píng)結(jié)果。有的比當(dāng)年述職評(píng)議“火藥味”更濃。像2010年初重慶市潼南縣人大常委會(huì)《關(guān)于任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員報(bào)告年度履職情況暫行辦法》規(guī)定：“測(cè)評(píng)結(jié)果為‘不滿意’者應(yīng)制訂整改方案，并于一個(gè)月內(nèi)將整改方案報(bào)送縣人大常委會(huì)，經(jīng)主任會(huì)議同意后，在兩個(gè)月內(nèi)向縣人大常委會(huì)書(shū)面報(bào)告整改落實(shí)情況，縣人大常委會(huì)對(duì)其整改落實(shí)情況再次進(jìn)行測(cè)評(píng)，如測(cè)評(píng)仍為‘不滿意’者，按照法定程序提出撤職案?！惫P者認(rèn)為，這些測(cè)評(píng)內(nèi)容都值得不斷實(shí)踐摸索，但目前滿意度測(cè)評(píng)還是以常委會(huì)為實(shí)施主體，以專項(xiàng)工作報(bào)告和審議意見(jiàn)研究處理情況報(bào)告這兩項(xiàng)“主打”事項(xiàng)范圍，這樣可能會(huì)使人大滿意度測(cè)評(píng)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

三是要規(guī)范測(cè)評(píng)的程序問(wèn)題。包括測(cè)評(píng)項(xiàng)目、等級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)的確定等問(wèn)題。關(guān)于項(xiàng)目的提出和確定，要避免隨意性、小題大做或個(gè)別常委會(huì)組成人員個(gè)人感情用事，因此選題要盡量科學(xué)合理。安徽省人大常委會(huì)《聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告及滿意度測(cè)評(píng)辦法》第十四條第二款規(guī)定“常委會(huì)五人以上書(shū)面聯(lián)名、有關(guān)專門(mén)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)，可以向主任會(huì)議提出對(duì)專項(xiàng)工作進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)的建議，由主任會(huì)議決定是否進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)”，既保障、調(diào)動(dòng)常委會(huì)組成人員、工作機(jī)構(gòu)和人大專委會(huì)的權(quán)利和積極性，又通過(guò)主任會(huì)議進(jìn)行必要的把關(guān)。廣州、深圳、寧波、廈門(mén)等地也確定測(cè)評(píng)項(xiàng)目由主任會(huì)議研究后，列入常委會(huì)工作要點(diǎn)或年度監(jiān)督工作計(jì)劃，以增強(qiáng)測(cè)評(píng)的計(jì)劃性、科學(xué)性、嚴(yán)肅性。關(guān)于測(cè)評(píng)等次，筆者以為，既然叫滿意度測(cè)評(píng)，等次順理成章地分為滿意、基本滿意、不滿意三個(gè)等次，不必搞得過(guò)于繁瑣。票數(shù)的確定，應(yīng)該按照常委會(huì)議事規(guī)則的通行辦法，滿意票超過(guò)常委會(huì)全體組成人員半數(shù)的，為滿意等次；滿意票不足半數(shù)，但加基本滿意票超過(guò)半數(shù)的，為基本滿意等次；滿意票加基本滿意票數(shù)不足半數(shù)的，為不滿意等次。至于怎樣使測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)，有沒(méi)有可能量化指標(biāo)？就常委會(huì)組織開(kāi)展的專項(xiàng)工作報(bào)告和審議意見(jiàn)研究處理情況報(bào)告的滿意度測(cè)評(píng)來(lái)說(shuō)，眼下還是一大難題。目前一些地方制定的條文大致這么幾條：一是報(bào)告是否如實(shí)反映工作情況，二是所報(bào)告工作的實(shí)效及社會(huì)效果如何，三是報(bào)告查找的問(wèn)題是否準(zhǔn)確，四是報(bào)告擬采取的措施和做法是否可行，另加一兜底條款，還是失之于寬泛籠統(tǒng)，有待實(shí)踐中不斷探索完善。

注釋：

[1]參閱《報(bào)告未通過(guò)之后》，載《地方人大監(jiān)督案例選》，人民出版社2001年版。

[2]但有一些學(xué)者不認(rèn)同述職評(píng)議被叫停一說(shuō)?！盁o(wú)論是從地方各級(jí)人大所擁有的一般意義上的監(jiān)督權(quán)來(lái)看，還是從《監(jiān)督法》的立法背景來(lái)考察，述職評(píng)議及其他尚處于探索階段的監(jiān)督形式——絕不是被‘叫?！切枰^續(xù)完善和發(fā)展……”參閱秦前紅等著：《地方人大監(jiān)督權(quán)》，法律出版社2013年版。

[3]直至2009年11月23日，《檢察日?qǐng)?bào)》還刊發(fā)江西吉水縣人大常委會(huì)劉三明文章《人大開(kāi)展“工作評(píng)議”，法律依據(jù)并不充分》。

[4][5]李飛：《聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告》，載《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》，中國(guó)民主法制出版社2006年版。

[6]趙明波：《人大開(kāi)展民主測(cè)評(píng)工作探析》，選舉與人大制度研究網(wǎng)2010年8月21日。

[7]喬曉陽(yáng)：《監(jiān)督法學(xué)習(xí)問(wèn)答》，民主法制出版社2006年版。

[8]鄭道溪：《人大工作需要把握和處理好七個(gè)關(guān)系》，載《人大研究》2013年第1期。

[9]黃洪旺：《滿意度測(cè)評(píng)的規(guī)范化之路》，載《人民政壇》2014年第3期。

（作者單位：福建省廈門(mén)市人大常委會(huì)研究室）