□ 伊中卿

紀(jì)念人民代表大會制度60周年

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用

□ 伊中卿

我國的人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民經(jīng)過長期浴血奮斗所取得的偉大成果。中國共產(chǎn)黨走上歷史舞臺后，對人民當(dāng)家作主的基層政權(quán)組織形式進行了不懈探索。由于中國革命首先在部分農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)建根據(jù)地及其政權(quán)組織，然后奪取大中城市并建立全國性政權(quán)組織，因此，在新民主主義革命中建立起來的地方政權(quán)組織形式，就為后來在全國范圍內(nèi)實行人民代表大會制度積累了豐富的經(jīng)驗。

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是由新民主主義革命時期的農(nóng)民協(xié)會發(fā)展而來的。1921年9月，早期共產(chǎn)黨人在浙江省蕭山縣衙前鎮(zhèn)率先成立農(nóng)民協(xié)會，很快擴展到湖南、江西、廣東、湖北、河南、陜西等省的200多個縣。1927年之后，在中國共產(chǎn)黨建立的革命根據(jù)地，鄉(xiāng)蘇維埃就成為地方蘇維埃政權(quán)的組成部分。1933年，毛澤東在《長岡鄉(xiāng)調(diào)查》《才溪鄉(xiāng)調(diào)查》中對鄉(xiāng)蘇維埃建設(shè)問題進行了深刻分析。1937年后，在中國共產(chǎn)黨建立的抗日根據(jù)地和解放區(qū)，鄉(xiāng)人民代表會議就成為新生人民政權(quán)的基層政權(quán)組織。1948年，毛澤東《在晉綏干部會議上講話》指出：“在反對封建制度的斗爭中,在貧農(nóng)團和農(nóng)會的基礎(chǔ)上建立起來的區(qū)村(鄉(xiāng))兩級人民代表會議,是一項極可寶貴的經(jīng)驗?！保ā睹珴蓶|選集》第4卷，人民出版社1990年版，第1251頁）

新中國成立以來，伴隨著共和國的風(fēng)風(fēng)雨雨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)歷了蜿蜒曲折的發(fā)展過程。從1953年下半年開始，我國開展了歷史上第一次規(guī)?？涨暗钠者x工作。在直接、普遍選舉的基礎(chǔ)上，全國各地選舉出鄉(xiāng)級人大代表，召開了歷史上第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會。從此之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大就成為我國政權(quán)體系中最基礎(chǔ)、最基層的地方國家權(quán)力機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項制度就成為我國人民代表大會制度的重要組成部分。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立初期，各方面工作開展得比較正常，初步發(fā)揮了地方國家權(quán)力機關(guān)的作用。1957年下半年反“右”斗爭擴大化，嚴(yán)重?fù)p害了民主法制建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。從1958年起，人民公社管委會逐步取代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在十年“文革”中遭到了徹底破壞。

改革開放以來，特別是1979年7月五屆全國人大二次會議通過關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議，以及修改后的選舉法和地方組織法，重新明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律地位，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會得以恢復(fù)正常并不斷發(fā)展完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進入了一個嶄新的發(fā)展階段，職能作用也逐步得到發(fā)揮。30多年來，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履行職責(zé)，在推進基層民主政治建設(shè)、擴大公民有序參與、鞏固基層政權(quán)、促進地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步、維護長治久安和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。

實踐充分證明，提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位和作用的認(rèn)識，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用，對于鞏固基層政權(quán)、完善人民代表大會制度基礎(chǔ)環(huán)節(jié)、發(fā)展基層民主、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委執(zhí)政水平，都具有重大意義。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是農(nóng)村基層國家權(quán)力機關(guān)

長期以來，由于諸多原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為農(nóng)村基層國家權(quán)力機關(guān)的地位和作用，在社會上沒有得到充分重視。在一些地方,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被邊緣化。許多人不了解人大的性質(zhì)地位,往往把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大看作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個工作部門，或者是給政府辦合法手續(xù)的“橡皮圖章”。有的甚至認(rèn)為，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是給政府出難題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人不能擺正自己的位置，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)不夠尊重，行政權(quán)的行使繞開人大監(jiān)督。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的同志不敢對政府進行監(jiān)督，怕“得罪”政府領(lǐng)導(dǎo)人。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的定位多年來始終不清晰，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的許多事情無法可依、無章可循，工作十分被動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在經(jīng)濟和社會發(fā)展中所起的作用，與其作為農(nóng)村基層國家權(quán)力機關(guān)的地位還很不相稱。

依照憲法和法律，在我國政權(quán)架構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于農(nóng)村基層行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在本行政區(qū)域內(nèi)國家政權(quán)體系內(nèi)處于中心位置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民依法選舉代表,組成農(nóng)村基層國家權(quán)力機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政合法性的源泉，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展提供組織保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé),接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大按照法律和法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項依法作出決策，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展提供決策保障。從決策的內(nèi)容上看，主要是與民主法制建設(shè)和保證憲法、法律、法規(guī)遵守執(zhí)行有關(guān)的、帶有普遍性和傾向性的問題；從范圍上看，大都是本行政區(qū)域在經(jīng)濟、文化、社會事業(yè)建設(shè)等方面帶有根本性、全局性、長遠性的問題；從性質(zhì)上看，是與人民群眾切身利益和合法權(quán)益息息相關(guān)，并且在實踐中行得通的問題。本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大決策均需經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過后才合法，才能付諸實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩個方面。法律監(jiān)督主要是對憲法和法律、地方性法規(guī)等在本行政區(qū)域的實施情況所進行的監(jiān)督。工作監(jiān)督主要是通過督辦鎮(zhèn)人大代表所提議案和建議，組織開展工作評議，進行專題調(diào)查、視察等方式，加強對政府工作的監(jiān)督，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國根本政治制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

現(xiàn)階段，社會上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為我國根本政治制度基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的地位和作用的認(rèn)識有差距，在潛意識里把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大看作是“養(yǎng)老機關(guān)”“清閑差事”。許多人認(rèn)為農(nóng)村基層工作都是靠抓落實的硬任務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作沒有硬指標(biāo)，不需要量化考核，都是務(wù)虛工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可有可無。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表也認(rèn)為人大工作看不見摸不著，開展工作怕超越權(quán)限，不開展工作又怕無所作為，不如多干點中心工作和經(jīng)濟工作，更容易干出成績。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部也把轉(zhuǎn)崗到人大工作當(dāng)作“船到碼頭車到站”，產(chǎn)生了“歇口氣”“緩把勁”、無所作為的情緒。由于活動少，致使個別地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有地位、沒有權(quán)威，對人大工作造成消極影響。

依照憲法和法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民選舉產(chǎn)生，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民負(fù)責(zé)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組成人員直接來源于基層選民,縣鄉(xiāng)兩級普遍、直接選舉構(gòu)成了設(shè)區(qū)的市、省（自治區(qū)）人大和全國人大間接選舉的基礎(chǔ)，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于基層與中央、社會與國家相互溝通的聯(lián)結(jié)點上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的地方國家權(quán)力機關(guān)，構(gòu)成我國人民代表大會制度體系中的重要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的體制建設(shè)與職能的發(fā)揮，直接關(guān)系我國人民代表大會制度的完善。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正實現(xiàn)了憲政地位回歸，才能使人民更廣泛真實地感受人民代表大會制度的優(yōu)越性。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度建設(shè)，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項工作，仍然是我們今后一個時期堅持和完善人民代表大會制度需要繼續(xù)完成的一項十分重要的任務(wù)。這就要求我們充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)、地位和作用，不斷增強做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的自覺性、主動性、責(zé)任感和事業(yè)心，以良好的精神狀態(tài)、飽滿的工作熱情、認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，力爭有所建樹、有所作為。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層民主的有效形式

在我國，村民自治、居民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都屬于基層民主的內(nèi)容,三者之間具有比較緊密的聯(lián)系。近年來，“村長直選”“居委會競選”“村務(wù)公開”“社區(qū)事務(wù)公開”等基層自治有了很大發(fā)展，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主政治卻有待進一步深化。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大僅是一間屋子，一塊牌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作普遍缺乏針對性、實效性。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在推進基層民主政治建設(shè)中的重要地位和作用缺乏足夠的認(rèn)識，工作的主動性不足，瞻前顧后。盡管各種社會矛盾不斷滋生和日益復(fù)雜,但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為民眾與政府之間的對話機制的潛在功能,并未被有效地發(fā)揮出來。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾行使管理國家和社會事務(wù)民主權(quán)利的根本途徑與基本組織形式，是社會主義民主制度的重要組成部分。人民民主是社會主義生命。人民當(dāng)家作主的途徑和形式多種多樣,其中最根本、最重要的是掌握國家政權(quán),行使國家權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實行普遍、直接選舉制,相對于縣級以上間接選舉制,能更加充分體現(xiàn)民情反映民意,因而它是更高級層次民主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的一級國家政權(quán)，與人民群眾的關(guān)系最接近，與人民群眾的利益最直接，植根于人民群眾之中,承擔(dān)著代表人民群眾管理社會經(jīng)濟文化事務(wù)、保護公民和法人的合法權(quán)益、確保實現(xiàn)人民當(dāng)家作主民主權(quán)利的重任，在推進基層民主建設(shè)中具有重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是深入到基層民主土壤中的毛須根系，能夠為國家層面民主政治汲取旺盛的生命力。如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大搞好了,很多萌生于基層的政治問題都可以得到有效的解決。

長期以來，我們黨和國家一貫高度重視發(fā)展基層民主。隨著改革開放進一步深入，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，各種經(jīng)濟利益的沖突與平衡調(diào)整的需要日益突出，民主政治的要求也更加強烈，這就要求進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是代表民意、反映民情、維護民權(quán)的重要形式,將會對我國政治生活的民主化產(chǎn)生積極影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治活力需要依靠社會公眾的積極參與。要想從根本上改進和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度,社會公眾的積極性不容忽視,要想充分發(fā)揮社會公眾的力量和積極性,需要提高社會公眾的參政意識。我們必須統(tǒng)籌兼顧包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度在內(nèi)的政治民主與經(jīng)濟發(fā)展,推進民主政治建設(shè)，發(fā)展基層民主，鍛煉公眾的民主參與能力，提升公民的參政經(jīng)驗，保障人民民主權(quán)利。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層黨委執(zhí)政的基本載體

長期以來，有一種觀念曲解馬克思主義有關(guān)“議行合一”的論述，迷戀高度集權(quán)體制。許多人對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位和作用認(rèn)識不足、重視不夠，認(rèn)為共產(chǎn)黨就代表廣大人民的利益,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以包辦一切。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委習(xí)慣于通過黨委書記或黨政聯(lián)席會議包辦一切,黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉兼職，黨委決定，政府執(zhí)行。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，在安排部署工作和考核中沒有把人大工作納入議事日程。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任人大主席，平時忙于黨委工作，沒有時間顧及人大工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委安排人大主席、副主席從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人甚至以黨委副書記名義干預(yù)人大工作。這樣的結(jié)果導(dǎo)致黨政職能嚴(yán)重不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被擺在一邊。相當(dāng)多的人認(rèn)為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級權(quán)力機關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，而不是人大。

毫無疑問，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政是我國一個基本國情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作,同樣需要各級黨委的重視和支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，但不能把人大的擔(dān)子推給黨委，由黨委代替人大去直接行使國家權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是黨和國家聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的基本載體。提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位和作用的認(rèn)識，加強和改善黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)與人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與同級黨委、政府之間的關(guān)系，組織和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民通過人大行使當(dāng)家作主的權(quán)力，善于使黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志，努力使黨推薦的候選人進入政權(quán)機關(guān)，有利于推進整個黨和國家政治生活的民主化,走出黨政聯(lián)合行政的誤區(qū)，進一步提高黨的執(zhí)政能力，維護國家和社會的長治久安。

（作者系全國人大財經(jīng)委員會副主任委員。本文曾在《北京人大》2014年第7期刊發(fā)）