尹中卿

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民經(jīng)過長(zhǎng)期浴血奮斗所取得的偉大成果。中國(guó)共產(chǎn)黨走上歷史舞臺(tái)后，對(duì)人民當(dāng)家作主的基層政權(quán)組織形式進(jìn)行了不懈探索。由于中國(guó)革命首先在部分農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)建根據(jù)地及其政權(quán)組織，然后奪取大中城市并建立全國(guó)性政權(quán)組織，因此，在新民主主義革命中建立起來的地方政權(quán)組織形式，就為后來在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行人民代表大會(huì)制度積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是由新民主主義革命時(shí)期的農(nóng)民協(xié)會(huì)發(fā)展而來的。1921年9月，早期共產(chǎn)黨人在浙江省蕭山縣衙前鎮(zhèn)率先成立農(nóng)民協(xié)會(huì)，很快擴(kuò)展到湖南、江西、廣東、湖北、河南、陜西等省的200多個(gè)縣。1927年之后，在中國(guó)共產(chǎn)黨建立的革命根據(jù)地，鄉(xiāng)蘇維埃就成為地方蘇維埃政權(quán)的組成部分。1933年，毛澤東在《長(zhǎng)岡鄉(xiāng)調(diào)查》《才溪鄉(xiāng)調(diào)查》中對(duì)鄉(xiāng)蘇維埃建設(shè)問題進(jìn)行了深刻分析。1937年后，在中國(guó)共產(chǎn)黨建立的抗日根據(jù)地和解放區(qū)，鄉(xiāng)人民代表會(huì)議就成為新生人民政權(quán)的基層政權(quán)組織。1948年，毛澤東《在晉綏干部會(huì)議上講話》指出：“在反對(duì)封建制度的斗爭(zhēng)中， 在貧農(nóng)團(tuán)和農(nóng)會(huì)的基礎(chǔ)上建立起來的區(qū)村（鄉(xiāng)）兩級(jí)人民代表會(huì)議， 是一項(xiàng)極可寶貴的經(jīng)驗(yàn)?！保ā睹珴蓶|選集》第4卷，人民出版社1990年版，第1251頁）

新中國(guó)成立以來，伴隨著共和國(guó)的風(fēng)風(fēng)雨雨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)歷了蜿蜒曲折的發(fā)展過程。從1953年下半年開始，我國(guó)開展了歷史上第一次規(guī)?？涨暗钠者x工作。在直接、普遍選舉的基礎(chǔ)上，全國(guó)各地選舉出鄉(xiāng)級(jí)人大代表，召開了歷史上第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)。從此之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大就成為我國(guó)政權(quán)體系中最基礎(chǔ)、最基層的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項(xiàng)制度就成為我國(guó)人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立初期，各方面工作開展得比較正常，初步發(fā)揮了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。1957年下半年反“右”斗爭(zhēng)擴(kuò)大化，嚴(yán)重?fù)p害了民主法制建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。從1958年起，人民公社管委會(huì)逐步取代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在十年“文革”中遭到了徹底破壞。

改革開放以來，特別是1979年7月五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議，以及修改后的選舉法和地方組織法，重新明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律地位，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)得以恢復(fù)正常并不斷發(fā)展完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段，職能作用也逐步得到發(fā)揮。30多年來，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履行職責(zé)，在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)、擴(kuò)大公民有序參與、鞏固基層政權(quán)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步、維護(hù)長(zhǎng)治久安和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。

實(shí)踐充分證明，提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位和作用的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用，對(duì)于鞏固基層政權(quán)、完善人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)環(huán)節(jié)、發(fā)展基層民主、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委執(zhí)政水平，都具有重大意義。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是農(nóng)村基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)

長(zhǎng)期以來，由于諸多原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為農(nóng)村基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用，在社會(huì)上沒有得到充分重視。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被邊緣化。許多人不了解人大的性質(zhì)地位， 往往把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大看作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)工作部門，或者是給政府辦合法手續(xù)的“橡皮圖章”。有的甚至認(rèn)為，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是給政府出難題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人不能擺正自己的位置，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)不夠尊重，行政權(quán)的行使繞開人大監(jiān)督。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的同志不敢對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，怕“得罪”政府領(lǐng)導(dǎo)人。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的定位多年來始終不清晰，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的許多事情無法可依、無章可循，工作十分被動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中所起的作用，與其作為農(nóng)村基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位還很不相稱。

依照憲法和法律，在我國(guó)政權(quán)架構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于農(nóng)村基層行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家政權(quán)體系內(nèi)處于中心位置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民依法選舉代表， 組成農(nóng)村基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政合法性的源泉，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供組織保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)， 接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大按照法律和法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對(duì)事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)依法作出決策，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供決策保障。從決策的內(nèi)容上看，主要是與民主法制建設(shè)和保證憲法、法律、法規(guī)遵守執(zhí)行有關(guān)的、帶有普遍性和傾向性的問題；從范圍上看，大都是本行政區(qū)域在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事業(yè)建設(shè)等方面帶有根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的問題；從性質(zhì)上看，是與人民群眾切身利益和合法權(quán)益息息相關(guān)，并且在實(shí)踐中行得通的問題。本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大決策均需經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過后才合法，才能付諸實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩個(gè)方面。法律監(jiān)督主要是對(duì)憲法和法律、地方性法規(guī)等在本行政區(qū)域的實(shí)施情況所進(jìn)行的監(jiān)督。工作監(jiān)督主要是通過督辦鎮(zhèn)人大代表所提議案和建議，組織開展工作評(píng)議，進(jìn)行專題調(diào)查、視察等方式，加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國(guó)根本政治制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

現(xiàn)階段，社會(huì)上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為我國(guó)根本政治制度基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的地位和作用的認(rèn)識(shí)有差距，在潛意識(shí)里把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大看作是“養(yǎng)老機(jī)關(guān)” “清閑差事”。許多人認(rèn)為農(nóng)村基層工作都是靠抓落實(shí)的硬任務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作沒有硬指標(biāo)，不需要量化考核，都是務(wù)虛工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可有可無。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表也認(rèn)為人大工作看不見摸不著，開展工作怕超越權(quán)限，不開展工作又怕無所作為，不如多干點(diǎn)中心工作和經(jīng)濟(jì)工作，更容易干出成績(jī)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部也把轉(zhuǎn)崗到人大工作當(dāng)作“船到碼頭車到站”，產(chǎn)生了“歇口氣”“緩把勁”、無所作為的情緒。由于活動(dòng)少，致使個(gè)別地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有地位、沒有權(quán)威，對(duì)人大工作造成消極影響。

依照憲法和法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民選舉產(chǎn)生，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民負(fù)責(zé)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組成人員直接來源于基層選民， 縣鄉(xiāng)兩級(jí)普遍、直接選舉構(gòu)成了設(shè)區(qū)的市、?。ㄗ灾螀^(qū)）人大和全國(guó)人大間接選舉的基礎(chǔ)，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于基層與中央、社會(huì)與國(guó)家相互溝通的聯(lián)結(jié)點(diǎn)上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，構(gòu)成我國(guó)人民代表大會(huì)制度體系中的重要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的體制建設(shè)與職能的發(fā)揮，直接關(guān)系我國(guó)人民代表大會(huì)制度的完善。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正實(shí)現(xiàn)了憲政地位回歸，才能使人民更廣泛真實(shí)地感受人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項(xiàng)工作，仍然是我們今后一個(gè)時(shí)期堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度需要繼續(xù)完成的一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。這就要求我們充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)、地位和作用，不斷增強(qiáng)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的自覺性、主動(dòng)性、責(zé)任感和事業(yè)心，以良好的精神狀態(tài)、飽滿的工作熱情、認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，力爭(zhēng)有所建樹、有所作為。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層民主的有效形式

在我國(guó)，村民自治、居民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都屬于基層民主的內(nèi)容，三者之間具有比較緊密的聯(lián)系。近年來，“村長(zhǎng)直選”“居委會(huì)競(jìng)選”“村務(wù)公開”“社區(qū)事務(wù)公開”等基層自治有了很大發(fā)展，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主政治卻有待進(jìn)一步深化。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大僅是一間屋子，一塊牌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作普遍缺乏針對(duì)性、實(shí)效性。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)中的重要地位和作用缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，工作的主動(dòng)性不足，瞻前顧后。盡管各種社會(huì)矛盾不斷滋生和日益復(fù)雜，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為民眾與政府之間的對(duì)話機(jī)制的潛在功能，并未被有效地發(fā)揮出來。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)民主權(quán)利的根本途徑與基本組織形式，是社會(huì)主義民主制度的重要組成部分。人民民主是社會(huì)主義生命。人民當(dāng)家作主的途徑和形式多種多樣，其中最根本、最重要的是掌握國(guó)家政權(quán)，行使國(guó)家權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)行普遍、直接選舉制，相對(duì)于縣級(jí)以上間接選舉制， 能更加充分體現(xiàn)民情反映民意， 因而它是更高級(jí)層次民主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的一級(jí)國(guó)家政權(quán)，與人民群眾的關(guān)系最接近，與人民群眾的利益最直接，植根于人民群眾之中， 承擔(dān)著代表人民群眾管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益、確保實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主民主權(quán)利的重任，在推進(jìn)基層民主建設(shè)中具有重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是深入到基層民主土壤中的毛須根系，能夠?yàn)閲?guó)家層面民主政治汲取旺盛的生命力。如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大搞好了，很多萌生于基層的政治問題都可以得到有效的解決。

長(zhǎng)期以來，我們黨和國(guó)家一貫高度重視發(fā)展基層民主。隨著改革開放進(jìn)一步深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，各種經(jīng)濟(jì)利益的沖突與平衡調(diào)整的需要日益突出，民主政治的要求也更加強(qiáng)烈，這就要求進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是代表民意、反映民情、維護(hù)民權(quán)的重要形式， 將會(huì)對(duì)我國(guó)政治生活的民主化產(chǎn)生積極影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治活力需要依靠社會(huì)公眾的積極參與。要想從根本上改進(jìn)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，社會(huì)公眾的積極性不容忽視，要想充分發(fā)揮社會(huì)公眾的力量和積極性，需要提高社會(huì)公眾的參政意識(shí)。我們必須統(tǒng)籌兼顧包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度在內(nèi)的政治民主與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)民主政治建設(shè)，發(fā)展基層民主，鍛煉公眾的民主參與能力，提升公民的參政經(jīng)驗(yàn)，保障人民民主權(quán)利。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層黨委執(zhí)政的基本載體

長(zhǎng)期以來，有一種觀念曲解馬克思主義有關(guān)“議行合一”的論述，迷戀高度集權(quán)體制。許多人對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位和作用認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，認(rèn)為共產(chǎn)黨就代表廣大人民的利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以包辦一切。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委習(xí)慣于通過黨委書記或黨政聯(lián)席會(huì)議包辦一切， 黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉兼職，黨委決定，政府執(zhí)行。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，在安排部署工作和考核中沒有把人大工作納入議事日程。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任人大主席，平時(shí)忙于黨委工作，沒有時(shí)間顧及人大工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委安排人大主席、副主席從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人甚至以黨委副書記名義干預(yù)人大工作。這樣的結(jié)果導(dǎo)致黨政職能嚴(yán)重不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被擺在一邊。相當(dāng)多的人認(rèn)為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，而不是人大。

毫無疑問，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政是我國(guó)一個(gè)基本國(guó)情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，同樣需要各級(jí)黨委的重視和支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，但不能把人大的擔(dān)子推給黨委，由黨委代替人大去直接行使國(guó)家權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是黨和國(guó)家聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的基本載體。提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位和作用的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)和改善黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)與人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與同級(jí)黨委、政府之間的關(guān)系，組織和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民通過人大行使當(dāng)家作主的權(quán)力，善于使黨的主張經(jīng)過法定程序成為國(guó)家意志，努力使黨推薦的候選人進(jìn)入政權(quán)機(jī)關(guān)，有利于推進(jìn)整個(gè)黨和國(guó)家政治生活的民主化， 走出黨政聯(lián)合行政的誤區(qū)，進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

（作者系全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員。本文曾在《北京人大》2014年第7期刊發(fā)）