錢振榮

導(dǎo)讀：在今年“兩會(huì)”期間，習(xí)總書記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)指出，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)，要聚焦群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，狠抓城市管理頑癥治理。而城市頑癥治理需要通過行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育的綜合手段，才能實(shí)現(xiàn)城市管理的規(guī)范化、精細(xì)化、法制化、民本化。從全國各地城管執(zhí)法暴露出的問題來看，根本上還是要從制度設(shè)計(jì)上去思考。

自1996年《中華人民共和國行政處罰法》頒布實(shí)施以后，按照第16條的規(guī)定，國務(wù)院法制辦從解決執(zhí)法隊(duì)伍膨脹、多頭執(zhí)法、提高執(zhí)法效率出發(fā)，把城市管理領(lǐng)域多個(gè)部門的部分行政處罰權(quán)歸并到一個(gè)行政部門，推行城市管理相對集中行政處罰權(quán)（俗稱城管綜合執(zhí)法）工作。從1997年北京宣武區(qū)誕生第一個(gè)城管執(zhí)法部門到如今，城管執(zhí)法暴露的問題很多，屢屢成為社會(huì)議論的焦點(diǎn)、輿論關(guān)注的重點(diǎn)。前階段筆者參加了國務(wù)院法制辦舉辦的城管執(zhí)法立法調(diào)研座談會(huì)，基于在城管執(zhí)法工作中的親身實(shí)踐，從宏觀層面理性分析這一制度設(shè)計(jì)的局限性，并從完善的角度作了一些探索思考。

一、城管執(zhí)法的局限性分析

（一）管理體制不順，城管執(zhí)法缺乏系統(tǒng)性

自國務(wù)院法制辦推行相對集中行政處罰權(quán)工作以后，全國各地城市人民政府相繼成立城管執(zhí)法部門，但國務(wù)院和省級(jí)人民政府都沒有對應(yīng)的城管執(zhí)法行政主管部門，地級(jí)市和縣級(jí)市城管部門也沒有形成指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，從而沒有形成自上而下的、成體系的城管執(zhí)法行政管理系統(tǒng)。由此導(dǎo)致城管執(zhí)法人員身份、性質(zhì)不明確，機(jī)構(gòu)名稱、設(shè)置不統(tǒng)一，職能不一致；城管執(zhí)法人員的配備沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，隨著處罰權(quán)不斷擴(kuò)大，力量相對不足，執(zhí)法人員疲于奔命，導(dǎo)致隊(duì)伍中畏難情緒、厭戰(zhàn)情緒滋長；城管執(zhí)法人員缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)、專業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)，我國大專院校也鮮有設(shè)置符合當(dāng)前城管執(zhí)法實(shí)際的專業(yè)，沒有城管執(zhí)法的專門教材，個(gè)體執(zhí)法往往不規(guī)范。近年來社會(huì)輿論所詬病的、媒體反復(fù)炒作的城管執(zhí)法問題，很大程度上都是由這個(gè)原因造成的。

（二）法律授權(quán)不足，城管執(zhí)法缺乏強(qiáng)制性

首先，由于缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的、專門的法律支撐，城管執(zhí)法依據(jù)來自原管理部門的法律法規(guī)，被稱為借法執(zhí)法，因此執(zhí)法的合法性屢受爭議。其次，在各城市管理行政法規(guī)中抽出幾項(xiàng)，行使部分處罰權(quán)，造成碎片化，缺乏整體性，出現(xiàn)管理問題以后，部門之間往往推諉扯皮。第三，在城市管理行政法規(guī)立法中，授權(quán)的處罰種類少，直接導(dǎo)致城管處罰往往只有罰款且數(shù)額小，沒有吊銷證照、沒收、停業(yè)整頓等處罰種類，因此處罰缺乏威懾力。第四，城管執(zhí)法只有對物的處置權(quán)，對人沒有辦法。因此執(zhí)法效果不理想，執(zhí)法缺乏強(qiáng)制性。近年全國各地城管執(zhí)法中出現(xiàn)的所謂眼神執(zhí)法、圍觀執(zhí)法、鮮花執(zhí)法等怪象，根本原因就在于法律授權(quán)不足。

（三）行政授權(quán)不足，城管執(zhí)法缺乏權(quán)威性

從行政管理有效性的角度來說，行政部門要有充分的行政權(quán)力，并且正確運(yùn)用權(quán)力，才能取得管理成效。從行政權(quán)力一致性的角度來說，行政審批、行政監(jiān)管、行政強(qiáng)制、行政處罰等權(quán)力在一個(gè)部門，執(zhí)法管理才能保證系統(tǒng)性、整體性和一致性。但從相對集中行政處罰權(quán)的實(shí)際操作來看，城管部門只有處罰權(quán)，對應(yīng)的行政審批權(quán)、行政監(jiān)管權(quán)仍在原來的部門，而且往往出現(xiàn)只審批不監(jiān)管的現(xiàn)象，罰管分離的結(jié)果是以罰代管。由于城管部門的行政資源和行政權(quán)力十分有限，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，對問題的源頭無法管控，因此出現(xiàn)堵又堵不住，疏又疏不了的局面。

二、完善城管執(zhí)法制度設(shè)計(jì)的思考

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市人口的占比越來越大，城市規(guī)模越來越大，城市要素越來越多，人口流動(dòng)性越來越強(qiáng)，因此，城市管理越來越復(fù)雜，任務(wù)越來越繁重，成為各方關(guān)注的熱點(diǎn)和社會(huì)治理的難點(diǎn)。在新的發(fā)展階段，中央把城市管理擺上了前所未有的重要位置，黨的十八屆三中全會(huì)提出“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”的要求。習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上部署了六個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，其中一項(xiàng)就是城市管理；在今年“兩會(huì)”期間參加上海代表團(tuán)審議時(shí)，習(xí)總書記指出，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)，要聚焦群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，狠抓城市管理頑癥治理。而城市頑癥治理需要通過行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育的綜合手段，才能實(shí)現(xiàn)城市管理的規(guī)范化、精細(xì)化、法制化、民本化。從全國各地城管執(zhí)法暴露出的問題來看，根本上還是要從制度設(shè)計(jì)上去思考。

（一）應(yīng)建立自上而下的行政體系

從國情和行政體制來說，我國各級(jí)行政管理部門，一方面作為地方各級(jí)人民政府的職能部門，但同時(shí)又有上級(jí)主管部門。因此，從頂層設(shè)計(jì)的角度，國務(wù)院和省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)明確城管執(zhí)法的行政主管部門。同時(shí)，城管執(zhí)法部門作為城市人民政府的組成部門，按照“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則，建立自上而下的城管執(zhí)法行政體系。在建立體系的基礎(chǔ)上，編寫教材，大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對各級(jí)城管執(zhí)法人員的理論指導(dǎo)、專業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)，切實(shí)解決服務(wù)不到位、管理不得法、執(zhí)法不規(guī)范的問題。

（二）應(yīng)從國家層面進(jìn)行立法

解決城市管理難題頑癥，應(yīng)注重運(yùn)用法治思維和法治方式，城管該執(zhí)什么法、不該執(zhí)什么法，應(yīng)由法律來明確，這既是行業(yè)規(guī)范，也是執(zhí)法保障。從貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神的角度來看，只有從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)制訂有關(guān)城管的“當(dāng)家法”，城管做事才能有規(guī)矩，執(zhí)法才能有權(quán)威。國家立法應(yīng)明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱、編制、人員性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)、職責(zé)以及著裝規(guī)范、執(zhí)法規(guī)范、行為規(guī)范、裝備規(guī)范等，真正做到依法行政、程序正當(dāng)、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。尤其在合理界定城管執(zhí)法范圍時(shí)，應(yīng)以城市市容和環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法為核心；從城管執(zhí)法的特點(diǎn)來看，為了便于操作，對那些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的執(zhí)法工作不宜歸到城管部門。

（三）應(yīng)將行政審批與行政處罰統(tǒng)一集中授權(quán)

為切實(shí)解決城市管理難題，全面改善城市環(huán)境，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，著力提升城市管理水平，應(yīng)該把城市綜合管理和綜合執(zhí)法作為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要組成部分。國家應(yīng)在立法之時(shí)按照城管職責(zé)范圍，將相應(yīng)的行政審批權(quán)、行政監(jiān)管權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)統(tǒng)一集中授權(quán)到城管部門。目前，全國各地不少城市已經(jīng)在探索實(shí)踐，將城市管理與城管執(zhí)法的相關(guān)授權(quán)合并在一起，從而著力解決罰管分離、以罰代管的問題。從16年來的實(shí)踐可以看出，談城管執(zhí)法，不能就執(zhí)法而論執(zhí)法，而是要把公共服務(wù)、城市管理和城市管理行政執(zhí)法融為一體，從全局性、系統(tǒng)性、整體性的角度，去思考如何著力解決城管執(zhí)法的局限性和不完善之處。

責(zé)任編輯：王 縉endprint