熊萬(wàn)勝

導(dǎo)讀：在中國(guó)，“治道”和“治術(shù)”須臾不能離，“治道”是在理論、政策和經(jīng)驗(yàn)相互融合的過(guò)程中逐步被建構(gòu)出來(lái)的產(chǎn)物。根據(jù)上海地區(qū)基層自治的政策和實(shí)踐的實(shí)際，梳理有關(guān)理論，借助“系統(tǒng)—生活”視角，可以析出三個(gè)層次的自治內(nèi)容，并推進(jìn)在街鎮(zhèn)社區(qū)管理中強(qiáng)調(diào)要更加重視系統(tǒng)與生活之間的聯(lián)接過(guò)程。要將這個(gè)聯(lián)接問(wèn)題作為理解基層自治的重要線(xiàn)索，且納入基層自治實(shí)踐的重要內(nèi)容。

治理一個(gè)超大型的城市，難點(diǎn)在基層?；鶎拥闹卫硇枰l(fā)展基層自治，這是上下的共識(shí)，問(wèn)題是要發(fā)展怎樣的基層自治，以及如何發(fā)展基層自治。治理問(wèn)題看似微觀(guān)具體，似乎只是一個(gè)“治術(shù)”的問(wèn)題，但是在中國(guó)的“行政吸納政治”的大框架里，“治術(shù)”須臾離不了“治道”，否則“治術(shù)”就會(huì)僭越成“治道”，國(guó)家治理也就淪為公務(wù)員的技藝。當(dāng)代基層自治到底應(yīng)該沿著何種“治道”前進(jìn)？這需要結(jié)合具體實(shí)際，援引有關(guān)理論，梳理相關(guān)政策，大膽假設(shè)，小心推演。

一、“系統(tǒng)—生活”的視角

本文采用“系統(tǒng)—生活”視角來(lái)分析基層自治的內(nèi)涵和外延，繼而將之運(yùn)用于理解上?；鶎幼灾蔚膶?shí)踐，提出需要注意的若干問(wèn)題。所謂“系統(tǒng)—生活”的視角不是筆者的首創(chuàng)，它來(lái)自對(duì)李友梅的“制度—生活”視角[1]的一個(gè)改造?！爸贫取睢钡囊暯菑?qiáng)調(diào)制度不可能徹底規(guī)制主體，主體的自主性不可消滅，主體總是會(huì)與制度周旋，這種周旋就構(gòu)成了生活。這里的生活與我們?nèi)粘Ｋf(shuō)的生活有所不同，日常所說(shuō)的生活就是個(gè)人或家庭的過(guò)日子，但在事實(shí)上，不僅僅是個(gè)人或家庭的過(guò)日子，任何一個(gè)主體都會(huì)過(guò)自己的日子，都有自己的生活。本質(zhì)上，所有的生活都需要與周?chē)囊?guī)制性力量進(jìn)行周旋，因此，個(gè)人或家庭的過(guò)日子只是生活的一個(gè)特例。筆者這里略作改動(dòng)的是用“系統(tǒng)”一詞替代了“制度”，之所以如此，是因?yàn)橹贫冗@個(gè)說(shuō)法比較抽象，系統(tǒng)比較具體。而且，規(guī)制主體的力量不只是制度，也可以是其他任何具有規(guī)制能力的主體或設(shè)置其間的多種多樣的相互關(guān)系。

“系統(tǒng)—生活”視角也延續(xù)了“制度—生活”視角對(duì)于“國(guó)家—社會(huì)”視角的批判，它與“國(guó)家—社會(huì)”視角之間有多個(gè)方面的不同：

第一，這里的系統(tǒng)不等于國(guó)家。所謂系統(tǒng)在其完整的意義上不能被看成任何具體的結(jié)構(gòu)，因?yàn)橹萍s主體的力量是多元多層次的，而且變動(dòng)不拘，同時(shí)，生活在其完整的意義上不能化約成某種具體的場(chǎng)域，因?yàn)樗菬o(wú)處不在的相互關(guān)系。

隨著社會(huì)分化的發(fā)展，我們對(duì)于系統(tǒng)的狹義內(nèi)涵逐漸達(dá)成了一種共識(shí)，它指的是無(wú)法用個(gè)體的人之間的互動(dòng)來(lái)解釋的結(jié)構(gòu)性力量。尤其是這樣一些結(jié)構(gòu)性力量：政治系統(tǒng)中的政黨與軍隊(duì)，行政系統(tǒng)中的政府機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的市場(chǎng)體系，技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)中的信息化、交通、水電煤等系統(tǒng)，人們通常觀(guān)念中的國(guó)家也只是系統(tǒng)的一個(gè)局部，而且是越來(lái)越不獨(dú)立的一個(gè)部分。如果系統(tǒng)可以這樣狹義地理解的話(huà)，生活也可以狹義地理解成是依靠人際互動(dòng)的意義賦予構(gòu)成的生活世界。系統(tǒng)高度結(jié)構(gòu)化，內(nèi)部存在多個(gè)層次，它無(wú)法在邏輯上還原成主體的互動(dòng)，其中的行動(dòng)的意義很難理解；生活也可以有結(jié)構(gòu)，但這些結(jié)構(gòu)是非科層性的，其中的行動(dòng)的意義是可理解的。在這種狹義的理解中，“系統(tǒng)—生活”的關(guān)系可以簡(jiǎn)化成哈貝馬斯的“系統(tǒng)—生活”世界[2]的關(guān)系，但無(wú)法進(jìn)一步簡(jiǎn)化到“國(guó)家—社會(huì)”的關(guān)系。

第二，這個(gè)視角內(nèi)涵了一種時(shí)間觀(guān)念，以社會(huì)系統(tǒng)不斷的復(fù)雜化和日益脫離大眾的理解能力為理論的前提，進(jìn)而探討系統(tǒng)與大眾生活之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。相比而言，“國(guó)家—社會(huì)”視角突出了一個(gè)相對(duì)靜態(tài)的結(jié)構(gòu)，這顯然已經(jīng)不能適應(yīng)今天的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

在一個(gè)人口較少、生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的簡(jiǎn)單社會(huì)中，無(wú)法被人際互動(dòng)所解釋的結(jié)構(gòu)主要是來(lái)自被神秘化的控制力量，它體現(xiàn)為宗教以及和宗教綁定在一起的公共權(quán)力。在日趨祛魅的今天，看似所有的結(jié)構(gòu)性力量都應(yīng)該可以被人的意志所解釋?zhuān)窍喾矗S著社會(huì)系統(tǒng)的分化，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)以其復(fù)雜性和不確定性逐漸地超出了人的理解能力。系統(tǒng)的不可理解性和不可理解的系統(tǒng)一起在這個(gè)世俗的社會(huì)中繁榮起來(lái)：既是世俗的，也是不可理解的；越是世俗的，越是不可理解。這種繁榮不是在生活之外發(fā)展出來(lái)的，實(shí)際上我們都參與了這種繁榮。從這個(gè)意義上，所謂的系統(tǒng)指的就是同一個(gè)社會(huì)中的難以被大眾理解的方面，而生活無(wú)非就是可以理解的方面。只不過(guò)有一些結(jié)構(gòu)更加不容易被理解，構(gòu)成了多數(shù)人的認(rèn)知領(lǐng)域中的一個(gè)個(gè)黑箱式的交集，所以我們才可以如上界定出所謂狹義的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。隨著社會(huì)系統(tǒng)的進(jìn)一步分化，這些黑箱式的交集將會(huì)越來(lái)越深廣。

這其中，政治與行政系統(tǒng)的復(fù)雜性會(huì)率先得到發(fā)展。隨著社會(huì)系統(tǒng)在整體上越來(lái)越復(fù)雜，作為社會(huì)系統(tǒng)的神經(jīng)中樞，必然會(huì)越來(lái)越發(fā)達(dá)。全球國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)要求這種系統(tǒng)不斷提高效率，迫使它趨向全國(guó)一體化，趨向高度集權(quán)。在中國(guó)這樣的大國(guó)，地方之間的競(jìng)爭(zhēng)也增加了地方一體化的壓力。政治和行政系統(tǒng)必須歸納群眾的需求，越來(lái)越多的時(shí)候，它還要引導(dǎo)群眾的需求，執(zhí)政黨和政府甚至要走到公眾的需求的前面去。就好像電信設(shè)備制造商在制造商品的同時(shí)，也啟發(fā)了消費(fèi)者的需求。政府對(duì)于社會(huì)系統(tǒng)的架構(gòu)作用越來(lái)越強(qiáng)，也由于自身的復(fù)雜性越來(lái)越讓大眾感到無(wú)法理解和不可親近。

第三，這個(gè)視角強(qiáng)調(diào)生活與系統(tǒng)的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，并且認(rèn)為系統(tǒng)占據(jù)了主導(dǎo)。社會(huì)系統(tǒng)分化的過(guò)程，部分地源于主體互動(dòng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)化，這種結(jié)構(gòu)化既形成新的結(jié)構(gòu)，也在同時(shí)生成結(jié)構(gòu)之間的新的互動(dòng)關(guān)系，因此，系統(tǒng)不可能消滅生活。從系統(tǒng)自身演化的角度來(lái)看，這個(gè)過(guò)程是價(jià)值中立的。但這是一個(gè)人的系統(tǒng)，從人的價(jià)值觀(guān)來(lái)看，這也是一個(gè)非人格化力量的發(fā)展過(guò)程，人性的力量越來(lái)越黯淡無(wú)光。

如果我們?cè)诒容^狹義的意義上把系統(tǒng)理解成一種結(jié)構(gòu)，把生活理解成一種場(chǎng)域，就需要在系統(tǒng)鉗制生活的可能圖景下，討論雙方的相互存在，尤其是緊張關(guān)系?！皣?guó)家—社會(huì)”視角內(nèi)在假定了社會(huì)與國(guó)家融合的可能性，甚至對(duì)于國(guó)家的消亡持有一種謹(jǐn)慎的樂(lè)觀(guān)，這在黑格爾主義的框架里尤為明顯，但是“系統(tǒng)—生活”卻對(duì)于這種融合抱有一種低調(diào)的悲觀(guān)。因此，系統(tǒng)與生活的關(guān)系中，最值得重視的未來(lái)圖景不是融合，而是可理解的聯(lián)接。既然理解系統(tǒng)不再可能，那么我們至少要把與系統(tǒng)的聯(lián)接變得可以理解。endprint

二、三個(gè)層次的基層自治

（一）系統(tǒng)層面的自治

當(dāng)把“系統(tǒng)—生活”視角在操作上分離成系統(tǒng)層面和生活層面之后，系統(tǒng)層面的思考指的是從系統(tǒng)整體出發(fā)的思考，而生活層面指的是從行動(dòng)主體出發(fā)的思考。在系統(tǒng)的諸多具體形式中，政治、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等都與自治有關(guān)，只是政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)與自治的關(guān)聯(lián)更大一些，可以當(dāng)做討論的主要線(xiàn)索。

權(quán)力在不同層次之間的分割和搭配是任何組織正常運(yùn)行的基本條件，但到了最基層，治理對(duì)象不再是下屬，而是民眾。基層的公共權(quán)力主持者無(wú)法像命令下屬一樣命令民眾，必須尊重民眾的自主性，這種尊重反過(guò)來(lái)倒逼上級(jí)公共權(quán)力組織主持者必須尊重基層組織的自主性。每一個(gè)層次都有自己的自主性，但是基層的自主性尤其難以壓制。即使在傳統(tǒng)的專(zhuān)制體制下，治民與治官的差異也是頗受重視的，因此，地方/基層自治中最先發(fā)展起來(lái)的一定是基層自治。

隨著中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)暴露在與周邊國(guó)家乃至世界列強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中，全球化競(jìng)爭(zhēng)成為中國(guó)社會(huì)系統(tǒng)演化的重要力量，這迫使最高決策層用一種更加整體性的思維來(lái)考慮權(quán)力與責(zé)任在不同層次間的分配。這種整體性的思維對(duì)地方/基層自主性的尊重被理性化或者制度化了，它不再是傳統(tǒng)社會(huì)中無(wú)可奈何的“天高皇帝遠(yuǎn)”或者暗自?xún)e幸的“帝力與我何有哉”。自晚清以來(lái)就開(kāi)始照搬西方的地方自治原則來(lái)重新規(guī)劃不同層次之間的關(guān)系，但對(duì)今天的政體來(lái)說(shuō)，最為切近的是毛澤東在《論十大關(guān)系》中對(duì)中央和地方關(guān)系的闡述：“我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。”不只是中央和地方之間有兩個(gè)積極性，在每一層次的上下級(jí)政府之間的關(guān)系中，都要講兩個(gè)積極性。對(duì)于基層自主性的肯定在人民公社體制下得到了最切實(shí)的制度化，這是在付出了千萬(wàn)人的生命代價(jià)后才獲得的。

地方/基層的自治可以理解成是地方/基層自主性的高度理性化或者制度化的結(jié)果。在當(dāng)代中國(guó)，對(duì)于地方/基層的自主性的尊重也有一定程度的制度化，比如體現(xiàn)在財(cái)政制度上。建國(guó)以來(lái)，國(guó)家始終能夠尊重地方/基層自行汲取財(cái)政資源的能力，各級(jí)地方和基層組織通過(guò)財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)換成事權(quán)，從而擴(kuò)大了自主能動(dòng)性。財(cái)政體制從包干制向分稅制的發(fā)展，進(jìn)一步將中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系制度化了。但這樣的制度化還不能說(shuō)成是地方自治。對(duì)自主性的尊重如果能夠高度地制度化，并且上升到憲政體制的層面，用法律條文固定下來(lái)，那么自主就升級(jí)成自治，形成地方或基層自治的體制。

從“系統(tǒng)—生活”視角對(duì)自治的理解有助于摒棄一種實(shí)際存在的偽理性化或偽制度化思維模式。在這種流行的思維模式里，把制度化理解成“加強(qiáng)管理”，理解成是上級(jí)制定規(guī)則來(lái)“規(guī)范”下級(jí)的自行其是。這種思路之所以是錯(cuò)誤的，不僅僅因?yàn)檫@種單方面的規(guī)制只是“人治”的變體，遠(yuǎn)不是“法治”，而且更為根本地說(shuō)，下級(jí)的自主性是不可能被消除的，任何試圖否定這種自主性的努力都將失敗，所以這種制度化只是表面的，暫時(shí)的。在法治的意義上談上下級(jí)關(guān)系的制度化，上下各層次的權(quán)力與責(zé)任都必須同時(shí)得到合理規(guī)定，而且獲得法律效力。在當(dāng)前中國(guó)，地方/基層自治首先要放權(quán)，擴(kuò)大地方/基層的權(quán)力。當(dāng)前基層的責(zé)任大于權(quán)力的情況很?chē)?yán)重，對(duì)基層干部造成了很大的困擾，影響了國(guó)家治理的效果。同時(shí)，上下級(jí)之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)也必須協(xié)調(diào)。當(dāng)前，事權(quán)在下過(guò)多，財(cái)權(quán)在上過(guò)多，地方/基層就不得不耗費(fèi)巨大精力來(lái)跑項(xiàng)目，由此形成的條條專(zhuān)政也不可能消除地方/基層自主性的營(yíng)造能力，只是迫使地方/基層使用非正規(guī)的手段來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)。

這里強(qiáng)調(diào)自治與法治的關(guān)聯(lián)，繼而強(qiáng)調(diào)法治與系統(tǒng)效率之間的關(guān)系，但并不否定民主的意義，自治只要不是封建自治，就必須民主地參與。當(dāng)前的民主集中制的框架符合中國(guó)國(guó)情，但隨著時(shí)代的變化，應(yīng)該重新理順民主和集中的關(guān)系，進(jìn)一步擴(kuò)大民主。

（二）生活層面的基層自治

在生活層面上要探討各個(gè)行動(dòng)主體與規(guī)制力量之間的互動(dòng)關(guān)系，這個(gè)互動(dòng)關(guān)系可以在邏輯上區(qū)分為兩個(gè)簡(jiǎn)化的層面：在無(wú)所不在的規(guī)制下，有關(guān)主體之間的互動(dòng)關(guān)系；狹義的生活與狹義的系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)。這里首先討論第一個(gè)層面的互動(dòng)關(guān)系。因?yàn)槭且懻摶鶎幼灾?，這里的生活基本上就等于是大眾的日常生活。那么，這里的主體主要是個(gè)人或家庭，以及直接服務(wù)于個(gè)人或家庭的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。

從大眾的日常生活角度來(lái)理解自治，所謂的自治也就是個(gè)體用協(xié)作的方式來(lái)滿(mǎn)足自己的需要。在日常生活中，總有些需要必須在他人的協(xié)作下實(shí)現(xiàn)，這種協(xié)作可以是自發(fā)自愿發(fā)生的，如果這種自發(fā)自愿的協(xié)作存在受其他權(quán)力或勢(shì)力的干擾的可能，同時(shí)，這種協(xié)作訴求在國(guó)家法律框架里或者人類(lèi)文明的一般標(biāo)準(zhǔn)中被視為正當(dāng)，那么，這種自發(fā)自愿協(xié)作的訴求就可以被視為一種“權(quán)利”，也就是自治的權(quán)利。因此，從生活層面來(lái)審視，自治有一個(gè)從個(gè)體的“需要”到公共性的“權(quán)利”的邏輯演繹過(guò)程。

民眾需要的是自我管理和自我服務(wù)，這個(gè)功能所對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)主要有兩種情況，一種是集成性的，一種是專(zhuān)門(mén)性的。這種結(jié)構(gòu)可以是一個(gè)集成多種功能的公共組織，比如一種社區(qū)共同體。社區(qū)共同體一般都被高度地國(guó)家化了，但越是在基層，國(guó)家化的程度越低。這種結(jié)構(gòu)也可以是功能比較專(zhuān)門(mén)的人際聯(lián)合，比如一個(gè)企業(yè)家協(xié)會(huì)、一個(gè)業(yè)主委員會(huì)或者一支文體團(tuán)隊(duì)等。所謂集成性和專(zhuān)門(mén)性的區(qū)分是相對(duì)的，一個(gè)組織的功能是可以變化的。隨著人的需求和價(jià)值觀(guān)趨于多元化和個(gè)性化，隨著個(gè)體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和文化素質(zhì)不斷提高，在集成性的公共組織之外，自然會(huì)發(fā)展出各種自我管理和自我服務(wù)的專(zhuān)門(mén)性的組織來(lái)?？梢韵嘈牛瑢?zhuān)門(mén)性組織將會(huì)越來(lái)越繁榮，會(huì)成為我們研究自治問(wèn)題的主要對(duì)象。

專(zhuān)門(mén)性的人際聯(lián)合與集成性的公共組織之間有一種辯證關(guān)系：既相容也競(jìng)爭(zhēng)。由于集成性的公共組織已經(jīng)被高度國(guó)家化了，這種競(jìng)爭(zhēng)就體現(xiàn)成政府和非政府力量之間的競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果導(dǎo)致了政府對(duì)非政府組織的防范。競(jìng)爭(zhēng)性體現(xiàn)在：有些服務(wù)是兩種組織都可以提供的，而且專(zhuān)門(mén)性的組織存在自發(fā)聯(lián)合形成新的準(zhǔn)公共權(quán)力的可能。存在功能上的重疊并不是兩類(lèi)組織產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的根源，根源在于每一類(lèi)組織都希望整合與團(tuán)結(jié)自己的成員，為此一定要分出你我。到底是競(jìng)爭(zhēng)性多一些，還是互補(bǔ)性多一些，有一個(gè)基本的變量來(lái)調(diào)節(jié)，這就是市場(chǎng)化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人的需求越來(lái)越多樣化，人與人之間穩(wěn)定的聯(lián)接會(huì)變得困難起來(lái)，于是就要發(fā)生人們常說(shuō)的“從共同體到社會(huì)”的轉(zhuǎn)型。為什么這個(gè)轉(zhuǎn)型就使得兩種組織的相容性增加呢？因?yàn)樵谶@樣的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，人們?cè)絹?lái)越不愿意被緊密地捆綁在一起。比如，在從計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)軌中，那種集成了一個(gè)人一生幾乎所有基本需求的單位制已經(jīng)瓦解了。繼而，在從靜態(tài)社會(huì)向大流動(dòng)社會(huì)的轉(zhuǎn)軌中，那種地方性的共同體也迅速瓦解。不管是專(zhuān)門(mén)性的組織還是集成性的組織，如果這兩種組織都嚴(yán)格地限制自己的功能，就事論事，甚至一事一議地組織人們，那么，這樣的組織也就只能是人的工具，而不再是壓制人的力量。無(wú)論它以何種形式出現(xiàn)，都不妨礙人的自由，而只是會(huì)增加人的自由。這個(gè)時(shí)候，組織內(nèi)部的整合變得不像以前那么重要——當(dāng)然不能說(shuō)毫不重要。組織的成員不會(huì)很在乎自己參與的某個(gè)組織的存亡，有作用就發(fā)揮，沒(méi)作用就休眠或者消失。如果組織負(fù)責(zé)人刻意地想要表達(dá)自己的存在感，反而得不到組織成員的支持，如此，組織間的爭(zhēng)斗也難以發(fā)生。endprint

總之，這兩種組織的相容性增加，不是因?yàn)槟骋环綉?zhàn)勝了另一方，而是雙方同時(shí)被“去勢(shì)”，同時(shí)從控制人的組織發(fā)展成更加尊重成員個(gè)性的組織。統(tǒng)一的強(qiáng)有力的文化規(guī)范的弱化，這不僅是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的宏觀(guān)現(xiàn)象，也無(wú)所不在地體現(xiàn)在所有的微觀(guān)組織中。中國(guó)社會(huì)的這種變化在人類(lèi)社會(huì)中不是孤立的。經(jīng)濟(jì)的、行政的和技術(shù)的系統(tǒng)不斷集權(quán)化和系統(tǒng)化，同時(shí)，人與人之間充滿(mǎn)了松散的、豐富的聯(lián)合關(guān)系，當(dāng)代著名思想家烏爾里希·貝克所著的《個(gè)體化》一書(shū)所描述的社會(huì)大概就是這樣的結(jié)構(gòu)。[3]可以預(yù)見(jiàn)的是，傳統(tǒng)的緊密型的組織將逐漸地失去原有的感召力（只有信仰組織可能例外），不論它是集成性的還是專(zhuān)門(mén)性的。

在“系統(tǒng)—生活”的視角下，政府部門(mén)對(duì)于非政府組織的防范可以更加精細(xì)一些，可以減少疑忌姿態(tài)，這種疑忌可能只是某些部門(mén)為了宣示自己的存在而夸大的結(jié)果。同時(shí)，主張發(fā)展非政府組織的一方，也無(wú)需假定非政府組織的發(fā)展將會(huì)融化公共權(quán)力中的理性化鐵籠。非政府組織的發(fā)展和政府系統(tǒng)的復(fù)雜化是同一個(gè)過(guò)程的兩個(gè)方面，都是社會(huì)系統(tǒng)分化的產(chǎn)物，它們會(huì)同步發(fā)展，問(wèn)題是它們之間如何溝通。

（三）創(chuàng)造令民眾滿(mǎn)意的聯(lián)接

正如前面所說(shuō)，既然理解系統(tǒng)已經(jīng)不再可能，我們至少要把與系統(tǒng)的聯(lián)接變得好理解一些，令人滿(mǎn)意一些。隨著社會(huì)系統(tǒng)的分化，系統(tǒng)性力量與生活世界之間的溝通就成為越來(lái)越嚴(yán)重的問(wèn)題。這不僅僅是大眾的需求，也是系統(tǒng)性力量自我維持的需要。就像一個(gè)蘑菇房，隨著蘑菇越長(zhǎng)越大，蘑菇十分依賴(lài)的空氣和水汽的流動(dòng)也受到阻礙，必須想辦法疏通氣流。人們很容易將聯(lián)接問(wèn)題誤解成是一個(gè)民主體制的問(wèn)題，認(rèn)為如果建立了代議制民主體制，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)式選舉，依法治國(guó)，那么，聯(lián)接問(wèn)題就自動(dòng)解決了。這個(gè)想法無(wú)疑是把問(wèn)題簡(jiǎn)單化了，因?yàn)殡S著社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜化，即使是專(zhuān)職議員也未必就能理解自己所表決事項(xiàng)的詳細(xì)內(nèi)涵。用民主程序來(lái)替代聯(lián)接問(wèn)題，往往是因?yàn)樗懻摰膯?wèn)題本身具有可理解性，它在技術(shù)上具有簡(jiǎn)單性。究竟哪些聯(lián)接問(wèn)題可以用民主程序來(lái)解決，哪些又不能夠，如果不能夠又要怎么解決，這些問(wèn)題都是這個(gè)時(shí)代不得不面對(duì)的難題。

聯(lián)接問(wèn)題既涉及到?jīng)Q策環(huán)節(jié)中的廣泛溝通，也涉及到執(zhí)行過(guò)程中的深度溝通；既涉及到體制的問(wèn)題，也涉及到社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題，還涉及到復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題，等等。這個(gè)問(wèn)題是世界性的，實(shí)際上，今天民主理論的熱點(diǎn)議題有很多都屬于聯(lián)接機(jī)制的問(wèn)題。比如說(shuō)善治、參與式民主、協(xié)商民主等，都是在既定框架中，探索怎么改進(jìn)系統(tǒng)與民眾的互動(dòng)。從這個(gè)視角里來(lái)看，今天我們強(qiáng)調(diào)群眾路線(xiàn)，就是希望上上下下來(lái)搞好這個(gè)聯(lián)接問(wèn)題，它不只是中國(guó)特色的，也內(nèi)涵了豐富的一般經(jīng)驗(yàn)。改進(jìn)聯(lián)接機(jī)制在中國(guó)尤為重要。中國(guó)的政府部門(mén)條線(xiàn)眾多而且層次很多，系統(tǒng)的不可理解性尤其嚴(yán)重。作為系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程的決策過(guò)程，對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，很不透明；作為系統(tǒng)輸出的決策結(jié)果，很難理解。執(zhí)行過(guò)程更加直接的是一個(gè)聯(lián)接問(wèn)題，但執(zhí)行過(guò)程中政策相互交織，甚至沖突；執(zhí)行方式富有人治色彩，往往不能?chē)?yán)格按規(guī)定和程序辦事，甚至執(zhí)行過(guò)程很粗暴。問(wèn)題累積下來(lái)，就表現(xiàn)為黨群、干群關(guān)系上相互缺乏信任，聯(lián)系不緊密。這樣的問(wèn)題都可以理解成是一個(gè)聯(lián)接的問(wèn)題。

今天我們強(qiáng)調(diào)群眾路線(xiàn)，是要求凡是需要和群眾商量的地方都要和群眾商量，還不能說(shuō)溝通一次就結(jié)束了，還要不斷地作出調(diào)整。群眾路線(xiàn)的政策過(guò)程涵蓋了決策和執(zhí)行的所有流程。一般認(rèn)為，在中央集權(quán)體制下，主體與政治或行政系統(tǒng)的聯(lián)接，越是到基層，越是體現(xiàn)在執(zhí)行環(huán)節(jié)中。但是，更加合理的群眾路線(xiàn)，不只是機(jī)械的執(zhí)行，也要收集群眾的意見(jiàn)，幫助決策層作出方案的調(diào)整。只有這樣的執(zhí)行，才可能讓群眾滿(mǎn)意。群眾路線(xiàn)還強(qiáng)調(diào)一定要有更加緊密的干群關(guān)系，把系統(tǒng)與生活的聯(lián)接體現(xiàn)在干群之間的良好的人格化聯(lián)系上，這對(duì)基層自治尤其具有現(xiàn)實(shí)意義。

三、對(duì)上海基層自治的啟示

（一）理順各層次和各條線(xiàn)的關(guān)系

要討論基層自治問(wèn)題，必須放在政治或行政系統(tǒng)的整體中來(lái)談，要有整體的眼光，把進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的可能性放進(jìn)來(lái)。權(quán)力和責(zé)任在不同層次和不同條線(xiàn)之間必然有切割，在切割中出現(xiàn)自治的可能。在國(guó)內(nèi)，目前普遍存在的問(wèn)題是，這種切割不夠合理，不夠明晰，那么，自治也就無(wú)法坐實(shí)。

很多所謂的地方、行業(yè)或基層的自治能力往往是依賴(lài)于管理層次或者管理幅度或者管理范圍超出了合理的范圍，屬于一種上級(jí)鞭長(zhǎng)莫及才偶然形成的自由裁量權(quán)。還有的時(shí)候是由于權(quán)力與責(zé)任之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)，在解決問(wèn)題的時(shí)候，把責(zé)任加給基層，至于基層是怎么完成的，就任其“自治”了。上海的情況有所不同，行政集權(quán)的能力更強(qiáng)大。上海的面積只有6600多平方公里，行政層級(jí)比外省少一級(jí)，財(cái)政實(shí)力強(qiáng)大，客觀(guān)上具有更加強(qiáng)大的行政集權(quán)的能力。各個(gè)市級(jí)條線(xiàn)都紛紛要在最基層坐實(shí)自己的腿，各條線(xiàn)里面的各部門(mén)都希望在最基層至少有一本自己的專(zhuān)屬臺(tái)賬，導(dǎo)致一個(gè)居委會(huì)一年甚至要做80多本臺(tái)賬，提交近200張報(bào)表。這表明了各個(gè)部門(mén)之間的信息溝通工作做得很不夠，相互之間的整合很不夠，浪費(fèi)了基層大量的人力物力。對(duì)比之下，在中部地區(qū)的居委會(huì)，一般不會(huì)超過(guò)10本臺(tái)賬。這個(gè)差距又從哪里來(lái)的呢？這說(shuō)明上海的各個(gè)條線(xiàn)向基層伸手伸腳太方便。

上海的基層自治不可能是“任其自治”的所謂自治，而應(yīng)該是高度理性化和制度化的結(jié)果。上海不能允許各個(gè)條線(xiàn)自由膨脹，隨意伸手伸腳，必須把各個(gè)層級(jí)、部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作做得更精細(xì)些，將不同層級(jí)、部門(mén)間的權(quán)力與責(zé)任、財(cái)權(quán)與事權(quán)都作出更加合理、系統(tǒng)、精細(xì)的安排，把各層次、各條線(xiàn)的關(guān)系盡力理順，做到拎得起、合得來(lái)。這與上海的行政傳統(tǒng)和文化傳統(tǒng)相一致，與上海地區(qū)的干部素質(zhì)和政策研究能力也能匹配。可能有人會(huì)說(shuō)，部門(mén)之間的關(guān)系根子還在中央各部委，這是事實(shí)。但是，具體到了街鎮(zhèn)或村居層面，這個(gè)協(xié)調(diào)工作，地方應(yīng)該負(fù)首要責(zé)任。比如我們?cè)谏虾＝诸^看到很多穿制服的人，街頭秩序的維護(hù)已經(jīng)形成資金、技術(shù)和人力的三個(gè)密集型的復(fù)合，這不能都說(shuō)成是國(guó)家的上層體制有問(wèn)題。

（二）投入更多的精力來(lái)改善“聯(lián)接”endprint

聯(lián)接的意義，在理論界和政府部門(mén)一度被廣泛地忽略了。在理論界，要么很重視系統(tǒng)的不同層次之間的關(guān)系，要么很重視民主體制問(wèn)題，要么很重視群眾的自發(fā)自愿聯(lián)合，卻找不到合適的理論視角來(lái)發(fā)掘聯(lián)接機(jī)制對(duì)于自治的意義。政府部門(mén)越來(lái)越重視這個(gè)問(wèn)題，但仍不夠。政府集中了大量的資源在自己手上，然后采取復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)分配出去。這種社會(huì)治理的思路，本質(zhì)上是一種重建共同體或者準(zhǔn)單位制的積習(xí)，是試圖把政府變成一種集成性的公共組織，通過(guò)不同功能的交叉增強(qiáng)，增加大家對(duì)于政府的依賴(lài)。但是，如果群眾不能理解這個(gè)資源分配的過(guò)程，依賴(lài)就很難轉(zhuǎn)為信賴(lài)。

政府或部門(mén)努力地吸引更多的社會(huì)力量來(lái)依附自己，這也是群眾工作的一個(gè)方面，而且很努力，很辛苦，但這種努力其實(shí)還是以政府或者部門(mén)為中心的。如果這種做法背后還有部門(mén)利益在驅(qū)動(dòng)，那等于是人為地強(qiáng)化了系統(tǒng)，反而造成了群眾的理解困難。而聯(lián)接工作需要真正以群眾為中心，放下自己，下放權(quán)力，放低身段，這無(wú)疑是一場(chǎng)心靈革命。

實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)與生活在基層的通暢聯(lián)接，首先要讓群眾透明地了解政策和基層組織的工作。今天的群眾和以往有一點(diǎn)不同，他們是越來(lái)越關(guān)心政策了。在改革初期，一度有一種看法，說(shuō)是改革之后，干部就靠邊站了，這些年來(lái)，已經(jīng)很少有人這樣評(píng)價(jià)，人們感到干部的權(quán)威在增加，因?yàn)榻?jīng)過(guò)他們執(zhí)行的政策越來(lái)越多，尤其是事關(guān)民生的政策愈來(lái)愈多。政府也很重視向群眾解釋政策，通過(guò)各種媒體傳播，但在實(shí)際上還是差了“最后一公里”。在奉賢區(qū)調(diào)研時(shí)，有一個(gè)村的班子很努力地做了很多的事情，2009年選舉時(shí)大家的支持率卻只有70%多。通過(guò)征求老同志的意見(jiàn)，班子發(fā)現(xiàn)盡管做了很多事，群眾卻不了解，而且做得越多，群眾的猜疑還越多。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后，班子努力改進(jìn)了工作方式，加強(qiáng)了和群眾的溝通，2012年選舉時(shí)，原本支持率最低的委員得票也超過(guò)了95%。我們可以這樣說(shuō)，對(duì)于基層群眾來(lái)說(shuō)，政策溝通要走完最后一公里，不能單單靠文字，還得靠腿和嘴。

其次，一定要擴(kuò)大民主參與。能夠由群眾自己決定的，就要讓群眾自己決定。比如農(nóng)村低保，原來(lái)是基層干部決定的自由度比較大，引出了很多的問(wèn)題?，F(xiàn)在的解決辦法不是擴(kuò)大民主，而是將標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)化，符合的都有，不符合的就沒(méi)有。將一個(gè)基層民主的問(wèn)題變成了一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，看似更規(guī)范了，但是對(duì)于群眾來(lái)說(shuō)，兩個(gè)看似差不多的人，一個(gè)人得到了，一個(gè)人沒(méi)有得到，到底是為什么？如果沒(méi)有人解釋?zhuān)蜁?huì)形成誤會(huì)或者怨言。這里就存在兩種聯(lián)接機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)，到底是在民主決策的同時(shí)完成聯(lián)接，還是取消民主決策，然后再做溝通工作？哪一種效果更好？這是需要辨析的。

再次，一定要努力讓群眾更多地接觸干部。人格化的接觸具有任何制度安排或者文本溝通所不具有的效果，群眾不熟悉干部，對(duì)政府的信任也就難以建立?；鶎拥耐疽呀?jīng)想了很多的辦法，這里略微提三點(diǎn)：合理設(shè)定基層社區(qū)的規(guī)模；創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓群眾自發(fā)組織；創(chuàng)造機(jī)會(huì)和群眾一起開(kāi)會(huì)。要善于和群眾開(kāi)會(huì)，敢于和群眾開(kāi)會(huì)，想辦法把共產(chǎn)黨的這個(gè)傳統(tǒng)手藝撿起來(lái)。

（三）協(xié)調(diào)自治組織的行政管理任務(wù)和自治事務(wù)之間的關(guān)系

基層組織的主要精力用在應(yīng)付上級(jí)交辦的事宜，用在和上級(jí)部門(mén)打交道，這在全國(guó)都很普遍。用前面的理論框架來(lái)解釋?zhuān)@是系統(tǒng)鉗制了生活。這種情況引起了廣泛的焦慮。焦慮什么呢？這種焦慮出自我們的制度內(nèi)在的矛盾，一方面很集權(quán)，越到基層對(duì)于集權(quán)的弊端體會(huì)越深；另一方面又很看重密切聯(lián)系群眾，尤其是人格化的聯(lián)系?？墒瞧駷橹梗覀兛吹降那闆r是魚(yú)和熊掌難以兼得，有限的時(shí)間要么用來(lái)聯(lián)系上級(jí)，要么用來(lái)聯(lián)系群眾。連最基層的干部都沒(méi)時(shí)間聯(lián)系群眾，這肯定要被看成是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。

在這種張力下，出現(xiàn)了很多的基層治理創(chuàng)新，試圖理順自治組織的行政管理事務(wù)和自治事務(wù)之間的關(guān)系，但是有一些創(chuàng)新的方向值得商榷，因?yàn)檫@些創(chuàng)新可能反而不利于改善聯(lián)接。比如“政社分開(kāi)”模式，開(kāi)出事務(wù)清單，分出哪些是上級(jí)交辦的，哪些是本級(jí)內(nèi)部事務(wù)，定期訂立上下級(jí)的合同，不隨意調(diào)配基層的人力物力；比如“居站”分設(shè)模式，將居委會(huì)的社工站或管理站與居委會(huì)分開(kāi)設(shè)置，讓居委會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)自治事務(wù)，等等。但是在實(shí)際的運(yùn)行中，我們發(fā)現(xiàn)行政管理事務(wù)和自治事務(wù)之間很難厘清界限，而讓居委會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)自治事務(wù)，又導(dǎo)致了居委會(huì)的邊緣化。

筆者認(rèn)為，良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基層自治組織需要有四要素：有效借重國(guó)家權(quán)威、適度規(guī)模、豐富的人際聯(lián)接，以及足夠的財(cái)力支持。其中第四個(gè)要素在后面展開(kāi)，這里討論前三個(gè)要素。

第一，繼續(xù)保持目前村居組織兼顧兩種事務(wù)的習(xí)慣，減少村居組織的行政管理事務(wù)壓力。從重視系統(tǒng)與生活聯(lián)接機(jī)制的角度來(lái)看，還是應(yīng)該盡力保持系統(tǒng)與生活的有效聯(lián)接，讓兩方面相互借重。如果行政管理事務(wù)不能借助自治事務(wù)來(lái)推行，那么，行政事務(wù)的政治內(nèi)涵就不容易得到體現(xiàn)；反過(guò)來(lái)，不借助國(guó)家權(quán)威的能量，居民的自治事務(wù)也缺乏號(hào)召力。即便是唱歌跳舞的大媽?zhuān)矔?huì)看重政府是否待見(jiàn)。尤其是自治組織一般都沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，必須借助國(guó)家權(quán)威來(lái)排除工作中的一些障礙。現(xiàn)在的問(wèn)題一方面固然有系統(tǒng)對(duì)于生活的鉗制，另一方面是系統(tǒng)脫離生活。后者要更為基本。系統(tǒng)對(duì)生活的鉗制，包含了系統(tǒng)按照自己的方式聯(lián)接生活的方式，這種聯(lián)接是不自覺(jué)的，因此沒(méi)有得到改善。如果我們能夠自覺(jué)地重視聯(lián)接問(wèn)題，那么就有可能將這種不自覺(jué)的聯(lián)接改造成自覺(jué)的聯(lián)接，使之更加人性化更加符合群眾習(xí)慣。我們不能因?yàn)橐穸ㄟ@種聯(lián)接的不自覺(jué)，把聯(lián)接的意義也一起否定掉。

進(jìn)一步地，應(yīng)該在街鎮(zhèn)社區(qū)管理中心和村居之間進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分，減少村居組織的行政管理事務(wù)。尤其是，各種報(bào)表和臺(tái)賬占用村居干部大量時(shí)間，這些應(yīng)該受到控制。關(guān)鍵是限制各條線(xiàn)直接進(jìn)社區(qū)，改變鼓勵(lì)條線(xiàn)進(jìn)社區(qū)的做法，將條線(xiàn)進(jìn)社區(qū)限制在街鎮(zhèn)層次。

第二，合理設(shè)定村居委會(huì)的人口和空間規(guī)模。干群之間的聯(lián)系完全依靠制度化的會(huì)議等機(jī)制來(lái)建立，肯定會(huì)有很高的成本，而且不夠好，只有在較小的規(guī)模里，才能形成更多的隨機(jī)的交流。規(guī)模小了，無(wú)論是上級(jí)的還是本級(jí)的事務(wù)都會(huì)減少，也給基層干部減少了負(fù)擔(dān)?；鶎咏M織的適度規(guī)模問(wèn)題是一個(gè)大問(wèn)題。在人民公社時(shí)期，為了確定基本核算單位，整個(gè)民族付出了巨大代價(jià)。今天，我們重視社會(huì)治理，那么也應(yīng)該拿出精力來(lái)探討“基本治理單位”的適度規(guī)模問(wèn)題。endprint

第三，重視發(fā)展群眾之間的自發(fā)自愿聯(lián)合。無(wú)論是唱歌跳舞的文體組織，還是求索不可知事物的信仰組織，還是各種傳統(tǒng)的或者新興的人格化聯(lián)系，都參與到基層自治的過(guò)程中。要看到，這些組織本身也在發(fā)生變化，它和國(guó)家政權(quán)組織之間發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)的能量已經(jīng)大為弱化了。尤為值得一提的是各種傳統(tǒng)的民間信仰。在幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家，維持信仰組織的運(yùn)轉(zhuǎn)是最基層組織的自治事務(wù)中很突出的一個(gè)內(nèi)容，中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)也不例外。在提倡文化自覺(jué)的今天，上海是否可以走在全國(guó)的前列，更加正視民間信仰組織的發(fā)展，這是值得探討的。還有一個(gè)問(wèn)題是，在上海地區(qū)存在政府下派村居支部書(shū)記，并且讓書(shū)記主任一肩挑的做法，這個(gè)時(shí)候書(shū)記主任可能不是本村居民，也不是本村居民選舉產(chǎn)生。對(duì)于這種做法是否有利于基層自治，是應(yīng)該認(rèn)真反思的。

（四）理順集體收入和自治組織公共收入之間的關(guān)系

沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的自主調(diào)配，自治將流于空談。財(cái)力的背后與財(cái)權(quán)相連，財(cái)權(quán)的背后與事權(quán)相連。理順收入，有助于理順農(nóng)民集體和居民政府（包括村居自治組織）的事權(quán)，進(jìn)一步地，有助于形成新型的黨組織、政府和集體的關(guān)系。

在農(nóng)村地區(qū)，隨著本地戶(hù)籍人口遷移出去，出現(xiàn)人戶(hù)分離，而外地戶(hù)籍人口導(dǎo)入，農(nóng)民集體和居民政府（包括村居自治組織）之間的利益差異就會(huì)凸顯出來(lái)。隨著戶(hù)籍制度改革，將要取消農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶(hù)籍差異，可是農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口在農(nóng)村的利益是不同的。本來(lái)農(nóng)業(yè)戶(hù)籍本身是獲得集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地收益權(quán)的一種資格，現(xiàn)在要取消這個(gè)戶(hù)籍類(lèi)型，那么他們的利益如何確認(rèn)，就成了一個(gè)問(wèn)題。已經(jīng)分到戶(hù)的土地權(quán)益還是比較明確的，容易模糊的是集體經(jīng)濟(jì)組織的收入到底該如何使用。現(xiàn)在，集體經(jīng)濟(jì)組織的收入由基層組織當(dāng)做公共收入來(lái)使用，而且基層組織還是比較依賴(lài)這份收入的。

就村這一級(jí)來(lái)說(shuō)，上級(jí)對(duì)于村級(jí)自治組織的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度逐漸增加，一個(gè)村可以獲得30萬(wàn)～100萬(wàn)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這種支付已經(jīng)比較制度化了。比如，金山區(qū)對(duì)村的轉(zhuǎn)移支付資金由以獎(jiǎng)代補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)薄弱村補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助三部分構(gòu)成，平均每村97萬(wàn)。可是，一個(gè)村的支出平均會(huì)超過(guò)150萬(wàn)，其中的差距還是需要依賴(lài)村集體經(jīng)濟(jì)的收入。需要厘清的是，上海的村級(jí)收入都列入村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的收入名下，包括五個(gè)部分：經(jīng)營(yíng)收入、發(fā)包與上交收入、投資收益、補(bǔ)助收入和其他收入。這里的問(wèn)題是，沒(méi)有區(qū)分開(kāi)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織收入和村級(jí)自治組織的公共收入。如果要區(qū)分，那么，村一級(jí)的收入可以分為三類(lèi)：村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性收入（包括村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)收入、土地發(fā)包和上交收入、招商引資獎(jiǎng)勵(lì)收入、投資收益等）、上級(jí)補(bǔ)助收入（包括財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、薄弱村支持、公益事業(yè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)收入、結(jié)對(duì)子單位支持等）、其他公共性收入。這里面的關(guān)鍵問(wèn)題是：村級(jí)其他公共收入的范圍有哪些？這需要在實(shí)踐中逐步厘清。

總之，基層自治雖是比較微觀(guān)的治理問(wèn)題，但是它不只是一個(gè)治理之“術(shù)”的問(wèn)題，涉及社會(huì)轉(zhuǎn)型的最深層內(nèi)涵，出自國(guó)家治理體系的最基礎(chǔ)層面，必須要有深廣的理論視角來(lái)觀(guān)照，才能提出真問(wèn)題，擺正大方向。

參考文獻(xiàn)：

[1]李友梅，黃曉春，張虎祥，等.從彌散到秩序：“制度與生活”視野下的中國(guó)社會(huì)變遷[M].北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2011.

[2]尤爾根·哈貝馬斯.合法化危機(jī)[M].上海：上海人民出版社，2000.

[3]烏爾里?！へ惪?個(gè)體化[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

責(zé)任編輯：張 煒endprint