宗傳宏++胡鈺波

導讀：以人為本的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的精髓。公共利益是市民的總體需求，是以人為本的重要方面。只有在公共利益視野下，訴求才能達到理性，城市更新才能實現(xiàn)結構與功能的提升，也才能與理性訴求相互契合，相互促進，推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，從公共利益與城市更新、理性訴求的關系入手，借鑒國內外相關經(jīng)驗，具體分析我國城市更新過程中訴求理性存在的問題，有助于提出積極有效的對策建議。

2013年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到53.73%，今后20年左右，還將以每年1%左右的速度增加。大批的人口城鎮(zhèn)化，帶來了對要素資源的巨大需求，帶來了城市更新的需求，同時，對社會的需求也日益增加，特別是在維護公共利益、保護自身權益方面體現(xiàn)得非常突出。這就帶來一個問題，就是公共利益與公民自身權益之間的統(tǒng)一和平衡。

相應地，我國城市更新在逐步完善城市基礎設施的同時，社會建設卻往往沒有跟上城鎮(zhèn)化的步伐，公共利益的維護可以提高城鎮(zhèn)化的質量，這方面還沒有得到充分重視。黨的十八大和十八屆三中全會提出建設新型城鎮(zhèn)化的任務和目標，其中重要的內容就是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟利益，也與公共利益和公民自身權益有密切的關系。公共利益與公民自身權益的統(tǒng)一和平衡會引領訴求的理性，推進高質量、高規(guī)格的城市更新，推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

一、公共利益與城市更新、理性訴求的關系

（一）城市公共利益的概念及其內涵

公共利益是一個外延寬泛、內容抽象的普遍性概念。寬泛性體現(xiàn)在多方面和多層面，與國家利益、地方利益、集體利益、公共福利等外延寬泛的概念即有共性部分，又有明顯區(qū)別；抽象性體現(xiàn)在其概念復雜且變化多端，無法以恒定不變的概念加以定義，因此在法學上稱之為“不確定法律概念”。

城市公共利益是一個城市范圍內的公共利益，在符合國家利益的大前提下，體現(xiàn)了城市發(fā)展的最高利益。除具備公共利益的基本屬性外，由于是在城鎮(zhèn)化過程中逐步形成和發(fā)展起來的，城市公共利益與城市更新和發(fā)展的階段相適應和相匹配。在國家利益至上的前提下，城市公共利益就是多層面的利益協(xié)調一致、不產(chǎn)生沖突，形成和諧社會。

公共利益是指私己總體或者公民總體最基本的共同需要，也就是公民總體的現(xiàn)實利益與未來利益的統(tǒng)一為出發(fā)點的利益集合。因此，城市中市民個人利益相互交集的部分形成了公共利益，個人利益在城市公共利益面前，享受多層面的公共需要，如公共秩序、公共安全、公共環(huán)境、公共衛(wèi)生、公共設施、公共建筑、公共通訊、公共能源、公共交通、公共水利、公共救災、公共防疫、公共醫(yī)療、公共社保（社會保障）、公共教育、公共科技、公共文化、公共體育、公共藝術、公共遺產(chǎn)（文化遺產(chǎn)）等。但同時，個人利益與公共利益有時是交叉的，甚至相互矛盾、相互對立，這部分個人利益就無法形成最基本的共同需要，也形不成公共利益，不是公共利益的組成部分。顯然，這些公共文明的需要，不僅有國家層面的，也有地方層面的和集體層面的，但都屬于公民總體的。

（二）公共利益在城市更新中的地位和作用

城市更新（Urban Renewl）自20世紀70年代在西方發(fā)達國家城市管理領域被提出以來，其概念逐步被國際社會廣泛接受。城市更新是對城市中某一衰落的區(qū)域進行拆遷、改造、投資和建設，使之重新發(fā)展和繁榮。它既包括對客觀存在的基礎設施的改造，也包括對生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺環(huán)境、游憩環(huán)境等的改造與延續(xù)。國內外城鎮(zhèn)化的實踐表明，城市更新與城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段是密切相關的。在城鎮(zhèn)化初期，農村人口向城市集中、農村土地城市化階段，城市處于基礎設施的開發(fā)建設階段，城市更新的內容比較少，程序也比較簡單，就是少量的農村基礎設施轉變?yōu)槌鞘谢A設施階段；在城鎮(zhèn)化中期，隨著人口的集中，城市基礎設施不論在規(guī)模上還是在質量上都跟不上人口的發(fā)展和需求，城市更新改造的內容日益增加，伴隨著市民對生態(tài)、空間、文化等軟環(huán)境訴求的不斷提高，高質量的城市基礎設施大量出現(xiàn)，城市更新改造的規(guī)劃建設逐步融入“軟要素”；在城鎮(zhèn)化發(fā)展后期，城市基礎設施基本完善，能夠滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，市民對城市功能的需求成為主要訴求，而城市功能的表現(xiàn)形式變得越來越多元化和多樣化，其中軟要素的支撐越來越關鍵。因此，在城市改造、重建、再生和延續(xù)的過程中，逐步經(jīng)歷了以公共利益為導向、個人訴求與公共利益之間相互交織的矛盾轉化過程。城市更新改造的初中期，個人利益往往是多向性的，個人利益形成公共利益的范圍和層次不夠，影響了城市更新改造。城市更新改造的中后期，隨著城鎮(zhèn)化的深入，作為利益主體的公眾與個人的利益意識逐步提高，目標和導向逐步一致，個人利益形成公共利益的范圍和層次不斷擴大，逐步形成對城市更新的推動力。

（三）公共利益視野下城市更新與訴求理性的關系

利益訴求分為理性訴求與感性訴求，理性訴求是理智型的利益訴求方式，感性訴求是情緒型的利益訴求方式。理性訴求是公眾能夠自覺地把理性化的利益表達視為公民的基本義務，并且在法律和制度確定的范疇內按照既定的程序和規(guī)范進行表達。感性利益訴求是公眾不是按照法律和制度的規(guī)定，而是通過情緒宣泄等非理性的方式來表達自己的利益訴求。一般情況下，理性訴求往往與公共利益的目標相一致，在城市更新的過程中體現(xiàn)了一種推進城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的“正能量”；反之，感性訴求往往更多代表了個人利益，這種個人利益與公共利益往往是不一致，甚至是相悖的，在城市更新的過程中就可能體現(xiàn)出阻礙城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的“負能量”。同時，理性訴求和感性訴求在一定條件下是可以相互轉化的，我們應該注重把感性訴求向理性訴求上引導，成為促進公共利益的組成部分，也成為構建法治和諧社會的基本元素之一，這樣才能推進城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展。

（四）公共利益視野下理性訴求對城市更新的作用

理性訴求是在公共利益大前提下，符合國家法律法規(guī)、遵循城市發(fā)展規(guī)律的合理訴求，必然對城市更新起到促進作用。同時，隨著理性訴求的水平越來越高，對城市更新提出了更高的要求。這就要求城市更新不僅僅局限于基礎設施的更新，而是以公眾的需求為根本，以基礎設施更新為核心，綜合考慮空間、生態(tài)、文化、社會發(fā)展、體制機制等一系列對城市功能起到支撐的要素，對硬設施和軟環(huán)境同時進行更新，其實質就是“創(chuàng)新”。endprint

二、我國城市更新過程中理性訴求存在的問題

經(jīng)過多年來的城鎮(zhèn)化發(fā)展，在城市更新的過程中，以公共利益為共同目標的理性訴求逐步培育起來，特別在東部發(fā)達地區(qū)，市民對公共利益的理念和理性訴求的重要性逐步建立起來，對城鎮(zhèn)化的高水平發(fā)展起到了推動作用。但同時，由于我國仍然處于城鎮(zhèn)化加速的中期階段，許多領域的供給無法完全滿足市民日益增長的經(jīng)濟和社會需求，特別是長期以來社會領域的發(fā)展滯后，就造成了市民理性訴求與實現(xiàn)之間存在一定的差距。

（一）理性訴求的主體需要進一步形成

從國內外城市更新的發(fā)展經(jīng)驗看，理性訴求的主體應該是多元化的，包括個人、社會團體、企事業(yè)單位、社區(qū)居民等基本單元，理性訴求主體是在城市更新的過程中，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高逐步培育起來的。目前，我國由于城市改造往往涉及個人經(jīng)濟利益比較多，訴求主體往往比較單一，往往以個人為主，規(guī)模相對比較分散，訴求以經(jīng)濟層面較多。由于多元化的訴求主體沒有完全形成，多向性的個人利益往往無法形成公共利益，無論從深度上還是廣度上都無法形成對城市更新高層次的推動力。

（二）訴求主體的公共利益意識尚待提高

相應地，長期以來訴求主體的分散化、單一化，造成了訴求主體本身的公共利益意識不強。訴求主體往往僅從自身的利益出發(fā)，無法從國家利益的角度審視自身的訴求，可能造成感性訴求大于理性訴求，如由于拆遷造成的糾紛就體現(xiàn)了這一點。另外，由于訴求主體對事物的認識不完善，加上宣傳力度不夠，導致訴求的盲目性。近年來，福建、廈門、大連、寧波等地的民眾反對XP項目落戶本地，最終導致項目流產(chǎn)。一方面，是由于公眾對XP項目及相關知識不了解，產(chǎn)生較大的誤解；另一方面，政府的宣傳工作沒有做到位，XP項目的規(guī)模、布局、危害程度、國外發(fā)展經(jīng)驗，以及經(jīng)濟和社會效應等信息的公開程度不夠，甚至有的項目暗地直接上馬，導致民眾的誤解擴大。在這種情況下，政府和民眾理解的公共利益產(chǎn)生了分歧，民眾的感性訴求占據(jù)了主導地位，不利于城市更新的進行。

（三）市民理性訴求無法得到滿足

一是城市更新的層次低，無法滿足理性訴求的必要條件。目前，我國相當一部分城市的更新項目仍然注重經(jīng)濟利益，與政府的績效掛鉤，往往導致短期性和低層次性，甚至損害了公共利益，無法形成市民的理性訴求，更談不上公共利益與訴求理性的統(tǒng)一，反而形成感性訴求的現(xiàn)象且比較普遍。二是公眾參與度不夠，無法滿足多層次的訴求需要。從國外的發(fā)展經(jīng)驗看，理性訴求與政府、社會的共同治理是分不開的。由于社會力量的參與度高，政府與社會可以分擔不同層次的公民訴求，運行效率較高。目前，我國的管理體制是政府獨大，社會力量參與度不夠，造成了政府職能部門疲于處理各類應急事件，缺乏中長期的規(guī)劃，無法從管理的角色轉變?yōu)榉战巧?。三是訴求渠道不順暢，理性訴求的作用被弱化。由于政府幾乎獨立承擔了理性訴求的事務，程序和渠道方面相對較狹窄，信息不透明、程序不規(guī)范、缺乏社會監(jiān)督、沒有法律法規(guī)及制度保障等現(xiàn)象還比較普遍，一些正常的理性訴求無法通過正常的渠道反饋到相關部門，弱化了理性訴求的作用。

（四）信息社會背景下的訴求導向需要與時俱進

隨著信息化網(wǎng)絡社會的到來，大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、新媒體時代已經(jīng)展現(xiàn)在人們面前，傳統(tǒng)公共利益的理性訴求的范圍、表達方式都有了新的變化，網(wǎng)絡訴求的興起，不僅對城市更新提出了更高的要求，也對如何把感性訴求向理性訴求引導、通過公共利益的實現(xiàn)推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面提出了更高的要求。

三、理性訴求促進城市更新的對策建議

理性訴求對城市更新的作用日益明顯，通過理性訴求推進高質量的城市更新將是我國新型城鎮(zhèn)化建設的重要內容之一。

（一）公共利益的導向性是關鍵

理性訴求要以公共利益為前提，公共利益則體現(xiàn)了以人為本的實質。城市更新只有把“人”的因素納入，才能形成與公共利益和訴求理性的和諧統(tǒng)一，形成相互促進的發(fā)展格局。例如，許多城市開放中小學校，充分利用公共基礎設施，成為市民鍛煉身體的場所；文化廣場成為“大媽”鍛煉的場所；炎熱夏天開放地鐵、圖書館等基礎設施等。甚至以往不對外的公共設施都開始為市民服務。最近，杭州火車東站東廣場一樓進站大廳開放，成為市民打羽毛球鍛煉的場所。這些都是在城市更新改造過程中，通過科學合理的引導，形成市民的公共利益焦點，從而促進市民個人訴求向整體化、共享化的公共利益導向轉化，成為公共利益的組成部分，在城市功能上實現(xiàn)優(yōu)化。同時，正是由于訴求與公共利益的不斷良性循環(huán)，又促使規(guī)劃者和決策者在城市更新時充分認識到基礎設施更新與發(fā)揮公共設施功能的重要性，城市更新與理性訴求最終到達和諧統(tǒng)一。

（二）從“更新”走向“創(chuàng)新”

一般說來，城市更新是圍繞基礎設施為核心開展的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，城市創(chuàng)新則是圍繞城市功能為核心開展的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，兩者是前期與后期、結構與功能、硬件與軟件的關系。因此，在城市更新的過程中，要在滿足公共利益的前提下，有前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性的思路。具體來說，在城市基礎設施更新的規(guī)劃建設中，要把空間布局與經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等方面的發(fā)展融合考慮，把城市功能提升與未來的可持續(xù)發(fā)展融合考慮。這樣的城市更新才是“有血有肉”的，而不是僅僅是冷冰冰的建筑物的更新和改造。

（三）加大體制機制與制度創(chuàng)新的力度

長期以來，城市更新過程中，面向理性訴求的法律法規(guī)和制度設計還存在較大缺陷，是亟待解決的問題。一是完善城市更新中理性訴求的處理標準和規(guī)范。要針對訴求，明確城市更新中的處理標準和程序，促進感性訴求向理性訴求轉化，并形成常態(tài)與非常態(tài)相結合的工作機制。二是理順治理體制機制。要加大社會組織、研究機構、民主黨派、中介機構、社區(qū)、市民代表等社會力量參與城市更新的規(guī)劃、設計、管理、服務和監(jiān)督等全過程，形成適合本城市和本地區(qū)的運行體制機制。三是理順渠道。要理順理性訴求的渠道，把理性訴求通過合理的程序反映到政府相關部門，并及時反饋回市民，形成公開透明的信息渠道，有利于營造市民參與的良好氛圍。

（四）加強宣傳教育力度

加強教育宣傳工作主要有三個方面的內容。一是對公共利益和理性訴求的宣傳教育。這是常態(tài)的宣傳教育工作，主要是通過媒體、論壇、公益廣告、社區(qū)培訓等方式進行宣傳教育，提高市民對訴求的概念理解，幫助公眾明確理性訴求的范圍、程序、標準，及其與公共利益的關系等等。通過宣傳教育，促進市民形成理性訴求的行為習慣，并逐步形成一種市民文化。二是對具體項目的教育宣傳工作。針對城市更新的項目，加大宣傳力度，對市民普及相關的專業(yè)知識，提高市民對項目的認知程度。三是對服務主體的宣傳教育。對政府相關部門及參與的社會力量進行與訴求相關的知識和業(yè)務的培訓，提高服務主體的素質和服務質量，進而提高決策質量。

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責任編輯：張 煒endprint