■莫岱青

一、事件背景

2014年7月17日，國家交通運輸部辦公廳正式頒布《關(guān)于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務有序發(fā)展的通知》（以下簡稱通知），承認打車軟件的合法性地位。這是在5月27日發(fā)布的征求意見稿在經(jīng)各界意見修改后的正式通知。

在《通知》正式頒布之前，從2013年開始，多地交通運輸管理部門開始對打車軟件進行規(guī)范。目前已經(jīng)形成3 種監(jiān)管模式：一是北京模式，將打車軟件納入統(tǒng)一電召平臺，訂單全部備案，但只監(jiān)管不調(diào)度；二是上海模式，在早晚高峰時段禁止使用打車軟件；三是蘇州模式，明令禁止出租車司機使用打車軟件。

《通知》提出了8 條指導性意見：

一是促進各類出租汽車電召服務協(xié)調(diào)有序發(fā)展。積極鼓勵支持人工電話召車、手機軟件召車、網(wǎng)絡約車等各類出租汽車電召服務方式協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是加快實現(xiàn)出租汽車服務管理信息共享。加快推動城市出租汽車服務管理信息系統(tǒng)與手機軟件召車服務系統(tǒng)實現(xiàn)信息共享和互聯(lián)互通，逐步實現(xiàn)對出租汽車電召服務的完整記錄、及時跟蹤和全過程監(jiān)管。

三是嚴格駕駛員終端軟件發(fā)放和使用管理。加強駕駛員終端軟件發(fā)放和使用過程中的比對驗證，防止社會車輛利用手機召車軟件從事非法營運。

四是逐步實現(xiàn)出租汽車電召服務統(tǒng)一接入管理。逐步實現(xiàn)各類電召需求信息通過統(tǒng)一的城市出租汽車服務管理信息平臺運轉(zhuǎn)、全過程記錄和播報；手機軟件召車需求信息可在平臺運轉(zhuǎn)后推送至駕駛員手機終端播報。

五是保障出租汽車電召服務安全規(guī)范。出租汽車經(jīng)營者不得違規(guī)在車內(nèi)懸掛或者放置影響行車安全的設施設備；出租汽車駕駛員使用手機查詢或者應答召車業(yè)務的，應當在不影響行車安全的狀態(tài)下進行。

六是嚴格執(zhí)行出租汽車價格管理規(guī)定。出租汽車電召服務收費，應當符合當?shù)氐某鲎馄囘\價管理相關(guān)規(guī)定，不得違反規(guī)定加價和議價。

七是加強手機軟件召車服務市場監(jiān)管。在機場、火車站等設立統(tǒng)一出租汽車調(diào)度服務站或?qū)嵭信抨牶蚩偷膱鏊?，不得通過手機召車軟件等方式在排隊候客區(qū)攬客。

八是全面推進出租汽車信息化建設。按照統(tǒng)一技術(shù)標準，加快推進出租汽車服務管理信息系統(tǒng)建設或升級改造。

二、相關(guān)數(shù)據(jù)

據(jù)中國電子商務研究中心(100EC.CN)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2014年第一季度，滴滴和快的占據(jù)了打車軟件市場超過98%的市場份額，其中滴滴打車以60.2%的高比例凸顯市場領(lǐng)導者地位，快的打車獲得38.5%的市場份額。

據(jù)中國電子商務研究中心(100EC.CN)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，截止2014年3月31日快的打車覆蓋城市已達261個，日訂單量超過623 萬。第一季度快的打車日訂單數(shù)超過623 萬單，較上一季度增長20.7 倍；城市覆蓋數(shù)增至261個，較上一季度增長6.5倍。

據(jù)中國電子商務研究中心(100EC.CN) 監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，從2014年1月10日至3月末，滴滴打車77天補貼投入達14 億。

另根據(jù)2013年《公共服務藍皮書》，35%以上的乘客打車等候時間超過20 分鐘。清華大學《打車軟件經(jīng)濟與社會影響調(diào)研報告》顯示，一線城市的乘客使用打車軟件的下單成功率為83.7%。三個數(shù)據(jù)可以看出，打車軟件的應運而生既是意料之外，也是情理之中。

三、分析師觀點

為了更全面剖析《通知》頒布后對打車軟件市場帶來的影響，中國電子商務研究中心分析師攜手中國電子商務研究中心特約研究員、全國知名電商律師發(fā)表本點評，供廣大消費者與電商人士參考。

對此，中國電子商務研究中心特約研究員、北京志霖律師事務所趙占領(lǐng)律師認為：

——通知有助于消除地方政策性壁壘，實現(xiàn)監(jiān)管標準和方式的統(tǒng)一

打車軟件監(jiān)管帶有很強的地域性，但是打車軟件具有跨地域性，均是在全國多地運營，需要適應各地不同的監(jiān)管標準。此次交通部出臺新規(guī)承認了打車軟件的合法性，并明確了監(jiān)管原則，有助于消除地方性政策壁壘、實現(xiàn)監(jiān)管標準和監(jiān)管方式的統(tǒng)一。另外，公開征求意見體現(xiàn)了開門立規(guī)的精神，有助于增強監(jiān)管政策的科學性、合理性和可操作性，值得肯定。

對此，中國電子商務研究中心特約研究員、北京百瑞律師事務所張本良律師認為：

第一，《通知》是確定手機召車軟件市場合法性的政策基礎(chǔ)。明確了手機召車軟件的市場合法性，對于一段時間以來出租車行業(yè)備受爭議的手機召車軟件的市場地位給予了積極的肯定、支持和鼓勵，雖然不具有行政規(guī)章的法律效力，但代表了國家行業(yè)主管部門的管理政策與意見，對于移動互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)產(chǎn)品及其衍生的新的商業(yè)模式在出租車行業(yè)的融合創(chuàng)新與應用具有重要意義，是確定手機召車軟件市場合法性的政策基礎(chǔ)。手機召車軟件是移動互聯(lián)網(wǎng)時代出租車行業(yè)運營服務模式的創(chuàng)新，對于發(fā)展智能交通意義重大，希望進一步提高立法層級，完善立法程序和內(nèi)容，為出租車行業(yè)的信息技術(shù)革命提供更加有力的法律支持和保障。

第二，對于違規(guī)的管理措施不夠明確，仍需完善和細化。《通知》界定了手機召車軟件“誰可以用、誰不可以用”以及“什么時候可以用、什么時候不可以用”，規(guī)定只有具備合法營運資格的出租車和駕駛員才可以安裝、使用手機召車軟件，非法營運車輛不得安裝、使用；行車過程中不得接打和使用手機；逐步實現(xiàn)即時召車信息只向空載出租車推送和播報；在機場、火車站等設立統(tǒng)一出租汽車調(diào)度服務站的區(qū)域不得使用手機召車軟件在排隊候車區(qū)攬客；違規(guī)加價、議價者將停止其使用等等，但卻沒有明確采取哪些具體的管理措施和技術(shù)手段保障落實，也沒有明確違反規(guī)定者應當承擔的法律后果，實踐中難以操作和落實，有待進一步細化和完善。

第三，沒有明確界定良性競爭，存在重要的結(jié)構(gòu)性缺陷。《通知》要求將手機召車軟件納入統(tǒng)一管理，一方面倡導使用政府主管部門研發(fā)的城市出租汽車服務管理信息系統(tǒng)通用版本軟件，另一方面提出政府主管的平臺運轉(zhuǎn)不得影響手機召車軟件的正當功能及良性競爭，但沒有明確界定“正當功能”及“良性競爭”的內(nèi)涵與外延，以及如何防止政府管理部門的權(quán)力越位、如何保障“良性競爭”的實現(xiàn)，實踐中很難落實，是一個重要的結(jié)構(gòu)性缺陷；政府部門不應當既是市場規(guī)則的制定者、監(jiān)督者，同時又是市場經(jīng)營行為的參與者，這既不符合基本的法律常識，也不符合轉(zhuǎn)變政府職能的要求。

對此，中國電子商務研究中心特約研究員、遼寧亞太律師事務所董毅智律師認為：

第一，打車軟件被“洗白”，政策制定具有科學性。從一定角度來說，《通知》對打車軟件合法地位予以了認可。這也符合法律制定的科學性原則。法律法規(guī)既不是一種純粹主觀的現(xiàn)象，也不是一種純粹客觀的事物，而是一種主觀同客觀、理性和經(jīng)驗相結(jié)合的產(chǎn)物。

打車軟件的出現(xiàn)與乘客一車難求，司機空駛率居高不下的打車奇怪現(xiàn)狀以及移動互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展是分不開的。打車軟件相比傳統(tǒng)的打車方式，好處多多，已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，如果一味禁止，否認合法，猶如拍皮球，越拍彈的越高，越禁止越能地下繁衍。顯然，交通部選擇寬容的北京模式背后，也是基于這樣的考慮。在打車軟件不可完全禁止的客觀情況下，順勢而為，認可其合法地位，允許洗白登場。

第二，理性呵護行業(yè)競爭，體現(xiàn)行政權(quán)力公益性。打車軟件的發(fā)展基礎(chǔ)便是移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。當前移動互聯(lián)網(wǎng)處于發(fā)展關(guān)鍵期，越來越多的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被移動互聯(lián)網(wǎng)“越位”。打車軟件就是范例。隨著互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新被接納的程度越來越多、越來越快，政府部門的監(jiān)管與維護步伐也逐漸跟上。市場的無形之手引導政府有形之手的延伸。

《通知》中的信息共享、統(tǒng)一接入的規(guī)定，均是對競爭平臺的建設，對行業(yè)競爭秩序的理性呵護，而非粗暴介入行業(yè)內(nèi)部后指手畫腳。這正是行政權(quán)力公益性的體現(xiàn)，實現(xiàn)的是公利，而非某黨某派、某團體、某企業(yè)的私利。

第三，部分限制，彰顯律法嚴肅性。《通知》對待打車軟件的態(tài)度當然也不是放羊式的全部開放，完全自由。在地區(qū)、范圍、價格等方面也做出了限制。打車軟件作為一個朝陽企業(yè)，其面臨的機遇和挑戰(zhàn)也是前所未有的?！锻ㄖ穭t是在予以寬容的前提下，下達法律紅線，對素正行業(yè)不正之風，規(guī)范市場有序競爭，起到作用是不言而喻的。交通部出臺《通知》的初心是好的，從全國層面上規(guī)范，實現(xiàn)軟件企業(yè)、出租車司機、乘客三方主體共同利益的最大化，引導行業(yè)競爭走向有序、成熟。但是這個政策是“叫好不叫座”，還是“叫座不叫好”還要看如何執(zhí)行，才能以觀后效。