付清磊+周小平

隨著改革開放的深入發(fā)展，科學(xué)技術(shù)日新月異，國民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，信息化網(wǎng)絡(luò)化的普及，納稅人數(shù)量急劇增長(zhǎng)，生產(chǎn)經(jīng)營方式多元化，規(guī)模不斷擴(kuò)大，當(dāng)前稅源狀況也發(fā)生了巨大的變化，結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、形式多樣化，流動(dòng)性和隱蔽性也越來越強(qiáng)，不確定性風(fēng)險(xiǎn)性也越來越大，稅源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管面臨著新的挑戰(zhàn)。

稅源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念是近幾年來各地稅務(wù)機(jī)關(guān)關(guān)切度很高，正在研究探討的管理課題。它是通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，切實(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高征管水平，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行有效的控制和妥善處理風(fēng)險(xiǎn)帶來的后果，達(dá)到以最小的成本獲得最大安全保障的目標(biāo)。針對(duì)這一課題，筆者作一點(diǎn)膚淺的探討。

一、導(dǎo)致稅源風(fēng)險(xiǎn)的問題和因素

1.稅源監(jiān)管系統(tǒng)理論尚未形成。

由于我國稅源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作起步較晚，其現(xiàn)代稅收征管體系尚未健全，還處在起步和摸索階段，很多方面只能學(xué)習(xí)借鑒國際稅收管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在思想認(rèn)識(shí)、資源配置、稅收風(fēng)險(xiǎn)的流程化管理、技術(shù)手段和信息化處理上還存在許多難題需要解決，系統(tǒng)的稅源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理論尚未形成。當(dāng)前我國稅收征管實(shí)踐基本上還是遵循傳統(tǒng)的治稅理念，不論是否存在實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)都視為有風(fēng)險(xiǎn)，不論風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)大小都實(shí)行無差別的風(fēng)險(xiǎn)控管，征管力量偏重于稅源風(fēng)險(xiǎn)的無差別防范，沒有實(shí)行有差別針對(duì)性的管控與服務(wù)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度較高的納稅人缺乏高級(jí)別的防范措施，不僅沒有達(dá)到預(yù)期的效果，反而造成了征管資源的浪費(fèi)和稅收成本的提高。

2.對(duì)固定稅源風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控不力。

當(dāng)前我國納稅登記走上了經(jīng)?；?、規(guī)范化的軌道，但與工商登記戶、實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營戶、經(jīng)濟(jì)普查登記戶比較，還存一定的差額，對(duì)納稅登記戶的總量、結(jié)構(gòu)和變動(dòng)情況缺少動(dòng)態(tài)分析和有效管理，稅源的調(diào)查和分析工作不夠，稅源結(jié)構(gòu)變化對(duì)稅收產(chǎn)生的影響認(rèn)識(shí)不足。納稅人開業(yè)登記辦證不及時(shí)，停業(yè)關(guān)閉、業(yè)務(wù)變更不報(bào)告，都會(huì)對(duì)稅源造成影響。

國稅總局對(duì)重點(diǎn)稅源制定了標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控，但對(duì)小微型稅源缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，小微企業(yè)群體大，成長(zhǎng)性強(qiáng)，但對(duì)稅法的遵從度不高，依法誠信納稅意識(shí)淡薄，無形中造成稅源穩(wěn)定性差，變化性大。有的納稅人不配合稅務(wù)機(jī)關(guān)的調(diào)查，甚至瞞報(bào)漏報(bào)，造成納稅評(píng)估不準(zhǔn)確的情況出現(xiàn)。

3.稅收違法手段治理難。

目前的稅源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控主要是通過納稅申報(bào)、企業(yè)報(bào)表、發(fā)票控稅、上戶巡查等方式進(jìn)行的。這些方法取得的數(shù)據(jù)基本上是取決于納稅人對(duì)稅法的遵從度，如果納稅人弄虛作假，搞歪門斜道，必然使稅源風(fēng)險(xiǎn)劇增。有的企業(yè)采取不開發(fā)票不入賬；有的通過現(xiàn)金交易或個(gè)人賬戶搞賬外經(jīng)營、體外循環(huán)，甚至設(shè)兩套賬、賬外賬，使稅務(wù)機(jī)關(guān)防不勝防。

當(dāng)前引稅買稅、假發(fā)票是虛假稅源的始作蛹者，是寄生在稅收上的兩棵毒瘤。假發(fā)票由以前的街頭兜售為主逐漸擴(kuò)散到用手機(jī)、傳真、郵寄、網(wǎng)上等多種交易方式并存，出現(xiàn)了生產(chǎn)、銷售、運(yùn)送、代開的專業(yè)化分工，逞現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的態(tài)勢(shì)，并存在充分的買方市場(chǎng)。這不僅嚴(yán)重?cái)_亂了正常的稅收秩序，還使數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)失真，經(jīng)濟(jì)調(diào)控決策失誤，是稅源風(fēng)險(xiǎn)控管的致命傷。

4.會(huì)計(jì)造假屢查屢犯風(fēng)險(xiǎn)大。

有的納稅人為了少納稅收，而虛列費(fèi)用，隱瞞收入，減少利潤。據(jù)國家審計(jì)署公布的審計(jì)公告，中鋼集團(tuán)、中化集團(tuán)、中國人保、中航集團(tuán)等大型國企2011年都被審計(jì)出虛列支出套現(xiàn)、用于發(fā)放獎(jiǎng)金等問題，有的人壽保險(xiǎn)公司采取虛假理賠手法來沖減利潤。私設(shè)“小金庫”，將收入在賬外循環(huán)，用于報(bào)銷財(cái)會(huì)制度不準(zhǔn)報(bào)銷的招待費(fèi)、個(gè)人旅游費(fèi)、送禮費(fèi)，也是一些企業(yè)貫用的方法。除少計(jì)收入外，一些企業(yè)為了上市和融資的需要，為了騙取榮譽(yù)，還虛構(gòu)收入利潤和購銷業(yè)務(wù)。會(huì)計(jì)造假五花八門，造成財(cái)務(wù)信息失真，國家稅款流失，行賄受賄等腐敗現(xiàn)象滋生，其問題嚴(yán)重性可想而知。

5.對(duì)重點(diǎn)稅源監(jiān)控力度不夠。

大型央企、地方支柱產(chǎn)業(yè)是地方稅收的重點(diǎn)稅源，其稅源風(fēng)險(xiǎn)來自企業(yè)自身和稅務(wù)機(jī)關(guān)兩個(gè)方面。企業(yè)自身除有意規(guī)避稅收外，也有的因?qū)Χ愂照呃斫獠粶?zhǔn)確，經(jīng)營行為適用稅法不當(dāng)，沒有運(yùn)用有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，而多激稅款，甚至導(dǎo)致罰款、加收滯納金，蒙受經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，對(duì)大型企業(yè)有一種畏懼心理，一是認(rèn)為國企央企財(cái)大氣粗，不會(huì)有偷逃稅問題；二是大企業(yè)經(jīng)營規(guī)模大，賬務(wù)復(fù)雜，監(jiān)管尺度難把握；三是這些企業(yè)是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)支柱“財(cái)神爺”，擔(dān)心依法管理會(huì)“影響”企業(yè)發(fā)展，招致地方政府的批評(píng)；四是稅務(wù)機(jī)關(guān)此類人才短缺，現(xiàn)行管理隊(duì)伍的人員數(shù)量、專業(yè)素質(zhì)與大型企業(yè)稅收管理工作不相適用。

二、強(qiáng)化稅源監(jiān)控的幾點(diǎn)意見

1.提升稅源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理論水平。

稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)現(xiàn)代稅收稅源監(jiān)管理念進(jìn)行研究深化，要把全面實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理提升到戰(zhàn)略高度，把稅源風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法貫穿于稅收征管的全過程，通過有效的稅源風(fēng)險(xiǎn)管理過程和科學(xué)方法，提高稅收征管質(zhì)效。在工作實(shí)踐中，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高服務(wù)水平，對(duì)無風(fēng)險(xiǎn)納稅人實(shí)行優(yōu)化納稅服務(wù)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)納稅人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，實(shí)施納稅評(píng)估，分別實(shí)行差別化服務(wù)。

征納雙方要深入開展以稅收風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為核心的思想文化建設(shè)，對(duì)稅務(wù)人員進(jìn)行稅收風(fēng)險(xiǎn)教育培訓(xùn)，鼓勵(lì)大家在該項(xiàng)工作中發(fā)揮創(chuàng)新精神；對(duì)納稅人誠信納稅、遵章納稅行為進(jìn)行表彰，推進(jìn)納稅信用等級(jí)評(píng)定工作，不斷完善豐富稅源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理論。

2.實(shí)行稅源風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)化監(jiān)管。

稅源風(fēng)險(xiǎn)管理不能僅僅依靠納稅評(píng)估來施行，實(shí)行改革推行專業(yè)化管理是當(dāng)今新形勢(shì)下的要求。改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是管理部門和征收部門的職能應(yīng)適當(dāng)調(diào)整，管理部門要擔(dān)負(fù)起日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)雙重角色，充分發(fā)揮監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，清除漏洞。有關(guān)部門要加大信息管稅的力度。首先，各部門單位要密切配合。國稅、地稅、財(cái)政、海關(guān)、工商、金融等部門的信息共享日常化、制度化，確保信息采集全面。其次，人才要專業(yè)。重點(diǎn)培養(yǎng)技術(shù)精英和業(yè)務(wù)能手，加強(qiáng)協(xié)作，促進(jìn)業(yè)務(wù)和技術(shù)的深層次合作。再次，信息要優(yōu)化。只有加強(qiáng)信息的綜合深加工利用，才能產(chǎn)生精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)防范屏障，基層管理局才能“無疑點(diǎn)不評(píng)估，有評(píng)估有稅收”。應(yīng)先試點(diǎn)，后推廣，組建網(wǎng)上自助辦稅大廳，推行“外網(wǎng)受理，內(nèi)網(wǎng)流轉(zhuǎn)，限時(shí)辦結(jié)，外網(wǎng)出件”的辦稅模式，加大公開辦稅的深度和廣度，極大地方便納稅人，也便于群眾監(jiān)督。

3.建立稅戶稅源分類控管機(jī)制。

根據(jù)納稅戶的規(guī)模和行業(yè)特點(diǎn)，建立“重點(diǎn)稅源精細(xì)化、中小稅源標(biāo)準(zhǔn)化、個(gè)體稅源簡(jiǎn)同化”的分類控管模式，因地制宜，逐步推進(jìn)。遵循“管大、控中、規(guī)范小”的原則，合理配備人力資源，健全管理制度，注重實(shí)效。根據(jù)上述原則，具體地來講，對(duì)大企業(yè)管理側(cè)重事前風(fēng)險(xiǎn)防范，促進(jìn)自愿遵從，實(shí)施稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指導(dǎo)，幫助其在戰(zhàn)略管理上建立健全稅收風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制。對(duì)中小企業(yè)管理實(shí)行按戶管理與按行業(yè)類別管理相結(jié)合的辦法，積極探索行業(yè)管理辦法，加大小規(guī)模企業(yè)核定征收和督導(dǎo)力度，降低小規(guī)模企業(yè)零稅負(fù)、低稅額申報(bào)率。對(duì)個(gè)體工商戶管理，注意做好信息采集、典型調(diào)查、定額測(cè)算工作，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)核定“公平、公開、公正”，對(duì)零散稅收，推行委托代征，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。對(duì)于總分機(jī)構(gòu)、網(wǎng)上交易、關(guān)聯(lián)交易、惡意稅收籌劃等特殊納稅人群體的監(jiān)管，則注重研究其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生規(guī)律，制定具有針對(duì)性的行之有效的管理辦法。

4.增強(qiáng)重點(diǎn)稅源企業(yè)監(jiān)管力度。

重點(diǎn)稅源企業(yè)在整個(gè)稅收收入中舉足輕重，必須建立重點(diǎn)稅源企業(yè)稅負(fù)監(jiān)控機(jī)制，制定具體的工作流程和制度規(guī)范，挑選業(yè)務(wù)精、思想好、作風(fēng)硬的同志進(jìn)駐企業(yè)，時(shí)刻掌握企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展動(dòng)態(tài)。對(duì)重點(diǎn)稅源企業(yè)稅負(fù)低于全市同行業(yè)稅負(fù)的，由稅收管理員及時(shí)展開實(shí)地調(diào)查，從銷售量變動(dòng)，價(jià)格因素變動(dòng)，成本費(fèi)用因素變動(dòng)等方面進(jìn)行分析，查找增減原因，對(duì)情況可疑的企業(yè)列為納稅評(píng)估對(duì)象，對(duì)存在較大問題的企業(yè)移交稽查局查處。

稅務(wù)部門應(yīng)健全駐企監(jiān)管小組匯報(bào)、交流、評(píng)議制度，充分發(fā)揮他們的作用。在獲得報(bào)表指標(biāo)等公開數(shù)據(jù)后，應(yīng)采取系統(tǒng)分析比對(duì)、調(diào)查走訪、電話咨詢等方式，獲取企業(yè)的活動(dòng)情況，加強(qiáng)申報(bào)真實(shí)性和對(duì)稅源、稅基監(jiān)控的深層次管理。應(yīng)深入企業(yè)實(shí)地調(diào)查，掌握動(dòng)態(tài)，做到監(jiān)控與服務(wù)相結(jié)合。掌握企業(yè)生產(chǎn)銷售情況，查找影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、稅收增減變化的主要因素。調(diào)查了解重點(diǎn)企業(yè)項(xiàng)目進(jìn)展情況，對(duì)新增項(xiàng)目投產(chǎn)后的生產(chǎn)經(jīng)營和稅收情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)。

5.充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

高效準(zhǔn)確的稅源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管離不開計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的支撐，為加強(qiáng)計(jì)算機(jī)的監(jiān)管作用，應(yīng)制定管理和改進(jìn)稅收遵從的風(fēng)險(xiǎn)控管指南，闡明稅收風(fēng)險(xiǎn)管理一般原理，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)控管有關(guān)參數(shù)，確定風(fēng)險(xiǎn)管理流程及實(shí)施方法。制定風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)及所反映的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度和概率，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度和概率來確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，發(fā)出預(yù)警信號(hào)。計(jì)算機(jī)管控風(fēng)險(xiǎn)固然很重要，但基礎(chǔ)性的要素管理，如稅源風(fēng)險(xiǎn)來源環(huán)境與特點(diǎn)的調(diào)查分析，稅源風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)預(yù)警參數(shù)和體系的設(shè)置，調(diào)整及優(yōu)化，典型案例選擇與推廣應(yīng)用，都需要通過科學(xué)的人工管理實(shí)施和提升。因此，既要發(fā)揮計(jì)算機(jī)信息技術(shù)在風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)控等方面的優(yōu)勢(shì)，更要發(fā)揮稅務(wù)人員的創(chuàng)造性和實(shí)際工作中獲得的經(jīng)驗(yàn)成果，實(shí)行人機(jī)結(jié)合更能提高稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的整體效能。

（作者單位：進(jìn)賢縣地稅局）