黃麗華+彭凌云+游日初

一、基層央行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的背景

經(jīng)濟(jì)責(zé)任又稱“受托責(zé)任”，是指由于財產(chǎn)所有權(quán)與管理權(quán)的分離，財產(chǎn)所有者（委托人）將財產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)委托給受托人，而形成的受托責(zé)任人應(yīng)負(fù)有妥善管理委托人交付的資財，并把履行結(jié)果向委托人進(jìn)行報告的責(zé)任。它始于上世紀(jì)80年代，當(dāng)時一些地方的國家審計機(jī)關(guān)進(jìn)行廠長離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計嘗試；1999年5月，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)的“兩個規(guī)定”，全國各地審計機(jī)關(guān)全面開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計機(jī)構(gòu)普遍建立，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作獲得空前發(fā)展。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一經(jīng)產(chǎn)生就顯示了其他審計無法替代的作用，無論是在保護(hù)國家財產(chǎn)的安全、完整、保值、增值方面，還是在健全領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，促進(jìn)廉政建設(shè)方面，都取得了顯著的成效，發(fā)揮了重要的作用。

（一）適應(yīng)外部環(huán)境的需要。在政策層面，黨的十七大和十七屆四中全會明確提出要完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，完善干部制約和監(jiān)督機(jī)制。在制度層面，自1999年開始至2010年，國家有關(guān)部門先后制定了有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的意見、規(guī)定，特別是2006年，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計被寫入《中華人民共和國審計法》，全面系統(tǒng)地將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計模式以制度形式確立下來。因此，人民銀行開展離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是順應(yīng)社會發(fā)展的需要。

（二）審計本源回歸。基層央行在地方作為經(jīng)濟(jì)管理部門，代理履行與經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)的職責(zé)，這種代理關(guān)系表現(xiàn)為受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。評價這一關(guān)系，客觀上需要相對獨(dú)立的第三方來檢查受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，從而保護(hù)各個利益關(guān)系的權(quán)益，由此產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在本質(zhì)上是一種確保受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面有效履行的特殊控制，是經(jīng)濟(jì)資源的所有者委托審計人員對經(jīng)濟(jì)資源的使用者進(jìn)行的一種控制。可以說審計過程中突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是審計的天然屬性決定的。因此，在基層央層離任審計突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任，實(shí)質(zhì)上是審計本源的一種回歸。

（三）確認(rèn)劃分基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)要求。開展基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計，是組織監(jiān)督管理評價干部的一種有效方式，重點(diǎn)解決“劃句號”的問題。一方面對基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的履職情況尤其是履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行確認(rèn)；另一方面，對前后任之間的有關(guān)活動尤其是經(jīng)濟(jì)活動的責(zé)任進(jìn)行合理劃分。因此，開展基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是確認(rèn)劃分基層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)要求。

二、基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容

基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容以資產(chǎn)負(fù)責(zé)表和損益表為綱，以各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動為線，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的履行職責(zé)行為，評估人民銀行業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理活動對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)金融的影響。審計的內(nèi)容主要包括經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制及領(lǐng)導(dǎo)干部廉政自律等。

（一）經(jīng)濟(jì)決策責(zé)任情況。

通過對重要制度的制定和實(shí)施結(jié)果、資金的分配使用、項(xiàng)目建設(shè)和相關(guān)重大經(jīng)濟(jì)決策，檢查是否符合相關(guān)的決策程序、是否符合國家和上級行的相關(guān)政策要求，是否科學(xué)、民主、合理，有無盲目決策，是否有利于提高經(jīng)濟(jì)和社會效益等，有無因個人獨(dú)斷造成損失浪費(fèi)，不利于本地區(qū)、本單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任執(zhí)行情況。

1.預(yù)算管理和財務(wù)收支情況。

（1）預(yù)算編制及執(zhí)行情況。包括對預(yù)算的編制，預(yù)算指標(biāo)的管理、分配、使用與核算等；（2）財務(wù)收支情況。主要包括各類收入、支出的合法性、真實(shí)性，會計核算的準(zhǔn)確性；（3）資金、資產(chǎn)等資源配置和使用的效益性。

2.資產(chǎn)負(fù)債管理情況。

（1）現(xiàn)金、存放金融機(jī)構(gòu)款項(xiàng)、固定資產(chǎn)等財務(wù)資產(chǎn)；（2）再貸款、再貼現(xiàn)等信貸資產(chǎn)；（3）存款準(zhǔn)備金、財政性存款等負(fù)債；（4）經(jīng)理國庫款項(xiàng)；（5）待清理資產(chǎn)和待清理負(fù)債等過度性資產(chǎn)和負(fù)債；（6）支付往來及清算等有關(guān)資產(chǎn)和負(fù)債；（7）表外資產(chǎn)，重點(diǎn)審計發(fā)行基金管理情況等。

3.基本建設(shè)和采購管理情況。

（1）基本建設(shè)（修繕）項(xiàng)目管理情況，主要包括立項(xiàng)審批、內(nèi)部控制、招投標(biāo)、合同管理、財務(wù)管理和工程管理等；（2）采購管理情況，主要包括采購管理的規(guī)范性和采購程序的合規(guī)性，以及采購活動的績效情況等；（3）固定資產(chǎn)的保值增值情況，資產(chǎn)的日常管理是否到位，資產(chǎn)的處置是否履行了相應(yīng)的報批程序。

4.法律風(fēng)險管理情況。

（1）履職風(fēng)險。在履行基層央行職能中，因履職法定依據(jù)不足、履職程序不合規(guī)等而產(chǎn)生的法律風(fēng)險；（2）用工風(fēng)險。基層央行在勞務(wù)用工工作中，未能按《勞動合同法》的要求規(guī)范用工而產(chǎn)生的法律風(fēng)險；（3）其他風(fēng)險。因其他原因而產(chǎn)生的各種法律風(fēng)險。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任領(lǐng)域內(nèi)部控制情況

1.內(nèi)控制度建設(shè)。是否建立和完善了內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制制度是否科學(xué)可行。

2.內(nèi)控組織建設(shè)。是否設(shè)立了內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)，明確了其工作職責(zé)，組織機(jī)構(gòu)是否開展了相關(guān)的監(jiān)督檢查活動。

3.責(zé)任追究。是否對經(jīng)濟(jì)活動中出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)的人員進(jìn)行責(zé)任追究。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行廉政紀(jì)律情況。重點(diǎn)檢查領(lǐng)導(dǎo)干部有無利用職權(quán)在“三重一大”等重大經(jīng)濟(jì)活動中謀取私利、索賄受賄；有無利用公款購置和裝修個人住宅、公款高消費(fèi)和出國旅游等；有無濫發(fā)津補(bǔ)貼、侵占國家資產(chǎn)、超標(biāo)準(zhǔn)配備公務(wù)用車、通訊和辦公設(shè)備；有無在外兼職取酬等問題。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的方法

（一）延伸法。針對受托審計事項(xiàng)的審計期限，審計人員必須對期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)施全面審計重點(diǎn)。但經(jīng)濟(jì)工作和業(yè)務(wù)發(fā)展具有連續(xù)性的特點(diǎn)，有必要適當(dāng)?shù)赜羞x擇向以往若干年份進(jìn)行期外延伸審計。期外延伸審計有助于審計人員掌握被審對象所在單位的原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史條件，從而把期內(nèi)審計的責(zé)任評價放在動態(tài)的發(fā)展過程中來考察。通過縱向比較可以全面客觀反映期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全貌，從中看出以往的領(lǐng)導(dǎo)者為現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下的基礎(chǔ)情況，是否有大量遺留問題，導(dǎo)致繼任者還歷史欠賬而抵消了工作績效，從而使審計人員能夠準(zhǔn)確地對被審對象進(jìn)行評價。

（二）重點(diǎn)法。審計人員適時地對重要項(xiàng)目完成情況、重大經(jīng)濟(jì)政策的決策等一些重大典型事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)解剖更有助于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計向縱深推進(jìn)，可以使審計人員更深入地了解被審對象的工作思路與風(fēng)格，可以及時總結(jié)實(shí)踐中的新鮮經(jīng)驗(yàn)，可以及時發(fā)現(xiàn)帶傾向性的問題以警示被審對象和上級管理機(jī)關(guān)，從而使審計工作更好地服務(wù)于干部工作，服務(wù)并推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高審計權(quán)威。

（三）調(diào)查法。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計除了對所需掌握的賬表數(shù)據(jù)等原始憑證進(jìn)行全面核查，從中掌握經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的真實(shí)情況外，還應(yīng)根據(jù)基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部的工作特點(diǎn)，盡可能地做一些其他方面的社會調(diào)查。通過座談會、個別走訪和抽樣調(diào)查，了解被審計對象的工作情況。

（四）比較法。為了準(zhǔn)確地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價，可以通過對審計對象進(jìn)行動態(tài)的縱向、橫向比較，找出被審領(lǐng)導(dǎo)干部所處的準(zhǔn)確位置，比較出他們在干部隊(duì)伍中的高低優(yōu)劣，為紀(jì)檢、組織部門考察干部、為上級黨組織選人用人提供準(zhǔn)確的依據(jù)。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價

（一）審計評價范圍要科學(xué)。審計評價應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞被審計對象的相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行，與其不相關(guān)的行為和事項(xiàng)不予以評價。評價范圍要緊扣領(lǐng)導(dǎo)干部履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任特定的審計期間以及具體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要求確定。具體范圍要按照2010年中辦、國辦印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》、人民銀行有關(guān)規(guī)定和政策，以及責(zé)任制考核目標(biāo)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計評價。

（二）審計評價依據(jù)要可靠。進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計最大的特點(diǎn)是除了發(fā)現(xiàn)問題，還要對領(lǐng)導(dǎo)干部的任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行核實(shí)、評價。這就要求評價依據(jù)必須有效合法，對不充分、不相關(guān)事項(xiàng)，一般不應(yīng)作出評價，不能做出沒有事實(shí)依據(jù)的判斷，更不能摻雜審計人員的主觀因素，虛捏、夸大或縮小事實(shí)。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定劃分要準(zhǔn)確。一是審計中遇到的現(xiàn)任與前任交叉的經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題時，要準(zhǔn)確區(qū)分時間和責(zé)任，不能混洧。有些問題的產(chǎn)生與發(fā)展具有歷史性和連續(xù)性，應(yīng)當(dāng)從歷史的角度核實(shí)情況，客觀表述，不應(yīng)隨意定責(zé)和評價。二是《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》將經(jīng)濟(jì)責(zé)任分為直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，審計人員要將領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)行為準(zhǔn)確與上述三種責(zé)任關(guān)聯(lián)，不能強(qiáng)加于人。

（四）審計評價要全面?；鶎友胄蓄I(lǐng)導(dǎo)干部工作的好與壞、成績大與小，與領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合素質(zhì)、努力程度有一定關(guān)系，但客觀原因也應(yīng)正確認(rèn)識，不能片面評價，防止只看表象不看本質(zhì)的現(xiàn)象。應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行為放入相關(guān)社會政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中加以分析，作出實(shí)事求是的客觀評價。

（五）審計評價用詞要恰當(dāng)。審計評價用詞要準(zhǔn)確，措辭嚴(yán)密，不含糊其詞、模棱兩可，避免使用容易產(chǎn)生歧義的詞語。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價中要盡量避免使用“真實(shí)”、“基本真實(shí)”、“基本不真實(shí)”等總體評價語言。同時審計評價要避免相互矛盾，正反兩評價用語不能相互沖突。

五、幾點(diǎn)建議

（一）全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作。近幾年來，基層央行在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方面做了大量工作，對于加強(qiáng)干部監(jiān)督管理，完善領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任等方面發(fā)揮了重要作用。我們要統(tǒng)籌整體與局部的關(guān)系，加強(qiáng)審計項(xiàng)目管理，做好與組織人事部門的溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)先把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目列入審計計劃，突出審計重點(diǎn)，提高審計效率，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作引向深入。

（二）建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)。結(jié)合基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)際，建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)計要定性和定量相結(jié)合，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，要根據(jù)評價辦法進(jìn)行量化打分，評價等級，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價更加客觀、準(zhǔn)確。

（三）提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作水平。進(jìn)一步創(chuàng)新審計方式和理念，將傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計與現(xiàn)代計算機(jī)審計相結(jié)合，通過計算機(jī)輔助手段對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動資料的真實(shí)性、有效性進(jìn)行全面審計，保證審計質(zhì)量。統(tǒng)籌審計力量與審計任務(wù)間的關(guān)系，合理確定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目的比例。加強(qiáng)審計人才隊(duì)伍建設(shè)，通過審計培訓(xùn)、專家講學(xué)、自學(xué)等方式，提高審計人員審計技能。

（四）科學(xué)有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任結(jié)果。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果的運(yùn)用是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將審計結(jié)果通過相關(guān)部門轉(zhuǎn)化利用到加強(qiáng)干部的監(jiān)督管理、選拔任用上，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對領(lǐng)導(dǎo)干部工作的考核、指導(dǎo)和督促作用。

（作者單位：人民銀行九江市中心支行）