黃麗華+彭凌云+游日初

一、基層央行開展經濟責任審計的背景

經濟責任又稱“受托責任”，是指由于財產所有權與管理權的分離，財產所有者（委托人）將財產的經營管理權委托給受托人，而形成的受托責任人應負有妥善管理委托人交付的資財，并把履行結果向委托人進行報告的責任。它始于上世紀80年代，當時一些地方的國家審計機關進行廠長離任經濟責任審計嘗試；1999年5月，中辦、國辦聯合下發(fā)的“兩個規(guī)定”，全國各地審計機關全面開展領導干部經濟責任審計，經濟責任審計機構普遍建立，經濟責任審計工作獲得空前發(fā)展。經濟責任審計一經產生就顯示了其他審計無法替代的作用，無論是在保護國家財產的安全、完整、保值、增值方面，還是在健全領導干部的監(jiān)督管理，促進廉政建設方面，都取得了顯著的成效，發(fā)揮了重要的作用。

（一）適應外部環(huán)境的需要。在政策層面，黨的十七大和十七屆四中全會明確提出要完善黨政領導干部的經濟責任審計，完善干部制約和監(jiān)督機制。在制度層面，自1999年開始至2010年，國家有關部門先后制定了有關經濟責任審計的意見、規(guī)定，特別是2006年，經濟責任審計被寫入《中華人民共和國審計法》，全面系統(tǒng)地將經濟責任審計模式以制度形式確立下來。因此，人民銀行開展離任經濟責任審計是順應社會發(fā)展的需要。

（二）審計本源回歸?；鶎友胄性诘胤阶鳛榻洕芾聿块T，代理履行與經濟管理相關的職責，這種代理關系表現為受托經濟責任關系。評價這一關系，客觀上需要相對獨立的第三方來檢查受托經濟責任的履行情況，從而保護各個利益關系的權益，由此產生了經濟責任審計。經濟責任審計在本質上是一種確保受托經濟責任全面有效履行的特殊控制，是經濟資源的所有者委托審計人員對經濟資源的使用者進行的一種控制?？梢哉f審計過程中突出經濟責任，是審計的天然屬性決定的。因此，在基層央層離任審計突出經濟責任，實質上是審計本源的一種回歸。

（三）確認劃分基層央行領導干部經濟責任的現實要求。開展基層央行領導干部離任審計，是組織監(jiān)督管理評價干部的一種有效方式，重點解決“劃句號”的問題。一方面對基層央行領導干部任職期間的履職情況尤其是履行經濟責任情況進行確認；另一方面，對前后任之間的有關活動尤其是經濟活動的責任進行合理劃分。因此，開展基層央行領導干部離任經濟責任審計是確認劃分基層領導干部經濟責任的現實要求。

二、基層央行領導干部離任經濟責任審計的內容

基層央行領導干部離任經濟責任審計內容以資產負責表和損益表為綱，以各項經濟活動為線，結合領導干部的履行職責行為，評估人民銀行業(yè)務運行和管理活動對當地經濟金融的影響。審計的內容主要包括經濟決策、經濟政策執(zhí)行、經濟活動內部控制及領導干部廉政自律等。

（一）經濟決策責任情況。

通過對重要制度的制定和實施結果、資金的分配使用、項目建設和相關重大經濟決策，檢查是否符合相關的決策程序、是否符合國家和上級行的相關政策要求，是否科學、民主、合理，有無盲目決策，是否有利于提高經濟和社會效益等，有無因個人獨斷造成損失浪費，不利于本地區(qū)、本單位經濟發(fā)展的情況。

（二）經濟責任執(zhí)行情況。

1.預算管理和財務收支情況。

（1）預算編制及執(zhí)行情況。包括對預算的編制，預算指標的管理、分配、使用與核算等；（2）財務收支情況。主要包括各類收入、支出的合法性、真實性，會計核算的準確性；（3）資金、資產等資源配置和使用的效益性。

2.資產負債管理情況。

（1）現金、存放金融機構款項、固定資產等財務資產；（2）再貸款、再貼現等信貸資產；（3）存款準備金、財政性存款等負債；（4）經理國庫款項；（5）待清理資產和待清理負債等過度性資產和負債；（6）支付往來及清算等有關資產和負債；（7）表外資產，重點審計發(fā)行基金管理情況等。

3.基本建設和采購管理情況。

（1）基本建設（修繕）項目管理情況，主要包括立項審批、內部控制、招投標、合同管理、財務管理和工程管理等；（2）采購管理情況，主要包括采購管理的規(guī)范性和采購程序的合規(guī)性，以及采購活動的績效情況等；（3）固定資產的保值增值情況，資產的日常管理是否到位，資產的處置是否履行了相應的報批程序。

4.法律風險管理情況。

（1）履職風險。在履行基層央行職能中，因履職法定依據不足、履職程序不合規(guī)等而產生的法律風險；（2）用工風險?；鶎友胄性趧趧沼霉すぷ髦校茨馨础秳趧雍贤ā返囊笠?guī)范用工而產生的法律風險；（3）其他風險。因其他原因而產生的各種法律風險。

（三）經濟責任領域內部控制情況

1.內控制度建設。是否建立和完善了內部控制制度，內部控制制度是否科學可行。

2.內控組織建設。是否設立了內部控制組織機構，明確了其工作職責，組織機構是否開展了相關的監(jiān)督檢查活動。

3.責任追究。是否對經濟活動中出現違規(guī)違紀的人員進行責任追究。

（四）領導干部執(zhí)行廉政紀律情況。重點檢查領導干部有無利用職權在“三重一大”等重大經濟活動中謀取私利、索賄受賄；有無利用公款購置和裝修個人住宅、公款高消費和出國旅游等；有無濫發(fā)津補貼、侵占國家資產、超標準配備公務用車、通訊和辦公設備；有無在外兼職取酬等問題。

三、經濟責任審計的方法

（一）延伸法。針對受托審計事項的審計期限，審計人員必須對期內的經濟責任實施全面審計重點。但經濟工作和業(yè)務發(fā)展具有連續(xù)性的特點，有必要適當地有選擇向以往若干年份進行期外延伸審計。期外延伸審計有助于審計人員掌握被審對象所在單位的原有經濟發(fā)展基礎，經濟發(fā)展的歷史條件，從而把期內審計的責任評價放在動態(tài)的發(fā)展過程中來考察。通過縱向比較可以全面客觀反映期內經濟責任的全貌，從中看出以往的領導者為現在的經濟發(fā)展打下的基礎情況，是否有大量遺留問題，導致繼任者還歷史欠賬而抵消了工作績效，從而使審計人員能夠準確地對被審對象進行評價。

（二）重點法。審計人員適時地對重要項目完成情況、重大經濟政策的決策等一些重大典型事項進行重點解剖更有助于經濟責任審計向縱深推進，可以使審計人員更深入地了解被審對象的工作思路與風格，可以及時總結實踐中的新鮮經驗，可以及時發(fā)現帶傾向性的問題以警示被審對象和上級管理機關，從而使審計工作更好地服務于干部工作，服務并推動經濟建設，提高審計權威。

（三）調查法。經濟責任審計除了對所需掌握的賬表數據等原始憑證進行全面核查，從中掌握經濟業(yè)務活動的真實情況外，還應根據基層央行領導干部的工作特點，盡可能地做一些其他方面的社會調查。通過座談會、個別走訪和抽樣調查，了解被審計對象的工作情況。

（四）比較法。為了準確地進行經濟責任評價，可以通過對審計對象進行動態(tài)的縱向、橫向比較，找出被審領導干部所處的準確位置，比較出他們在干部隊伍中的高低優(yōu)劣，為紀檢、組織部門考察干部、為上級黨組織選人用人提供準確的依據。

四、經濟責任審計評價

（一）審計評價范圍要科學。審計評價應當緊緊圍繞被審計對象的相關經濟責任進行，與其不相關的行為和事項不予以評價。評價范圍要緊扣領導干部履行其經濟責任特定的審計期間以及具體的經濟責任審計要求確定。具體范圍要按照2010年中辦、國辦印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》、人民銀行有關規(guī)定和政策，以及責任制考核目標和行業(yè)標準進行審計評價。

（二）審計評價依據要可靠。進行經濟責任審計最大的特點是除了發(fā)現問題，還要對領導干部的任期內經濟責任情況進行核實、評價。這就要求評價依據必須有效合法，對不充分、不相關事項，一般不應作出評價，不能做出沒有事實依據的判斷，更不能摻雜審計人員的主觀因素，虛捏、夸大或縮小事實。

（三）經濟責任界定劃分要準確。一是審計中遇到的現任與前任交叉的經濟責任問題時，要準確區(qū)分時間和責任，不能混洧。有些問題的產生與發(fā)展具有歷史性和連續(xù)性，應當從歷史的角度核實情況，客觀表述，不應隨意定責和評價。二是《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》將經濟責任分為直接責任、主管責任、領導責任，審計人員要將領導干部的經濟行為準確與上述三種責任關聯，不能強加于人。

（四）審計評價要全面?；鶎友胄蓄I導干部工作的好與壞、成績大與小，與領導干部的綜合素質、努力程度有一定關系，但客觀原因也應正確認識，不能片面評價，防止只看表象不看本質的現象。應將領導干部履行經濟責任的行為放入相關社會政治經濟環(huán)境中加以分析，作出實事求是的客觀評價。

（五）審計評價用詞要恰當。審計評價用詞要準確，措辭嚴密，不含糊其詞、模棱兩可，避免使用容易產生歧義的詞語。在經濟責任審計評價中要盡量避免使用“真實”、“基本真實”、“基本不真實”等總體評價語言。同時審計評價要避免相互矛盾，正反兩評價用語不能相互沖突。

五、幾點建議

（一）全面推進經濟責任審計工作。近幾年來，基層央行在經濟責任審計方面做了大量工作，對于加強干部監(jiān)督管理，完善領導干部監(jiān)督機制，規(guī)范領導干部任期經濟責任等方面發(fā)揮了重要作用。我們要統(tǒng)籌整體與局部的關系，加強審計項目管理，做好與組織人事部門的溝通協調，優(yōu)先把經濟責任審計項目列入審計計劃，突出審計重點，提高審計效率，把經濟責任審計工作引向深入。

（二）建立經濟責任評價標準指標。結合基層央行領導干部經濟責任實際，建立經濟責任評價標準指標。指標設計要定性和定量相結合，在科學分類的基礎上，要根據評價辦法進行量化打分，評價等級，使經濟責任審計評價更加客觀、準確。

（三）提高經濟責任審計工作水平。進一步創(chuàng)新審計方式和理念，將傳統(tǒng)的財務收支審計與現代計算機審計相結合，通過計算機輔助手段對經濟業(yè)務活動資料的真實性、有效性進行全面審計，保證審計質量。統(tǒng)籌審計力量與審計任務間的關系，合理確定經濟責任審計項目的比例。加強審計人才隊伍建設，通過審計培訓、專家講學、自學等方式，提高審計人員審計技能。

（四）科學有效運用經濟責任結果。經濟責任審計結果的運用是經濟責任審計工作的出發(fā)點和落腳點，將審計結果通過相關部門轉化利用到加強干部的監(jiān)督管理、選拔任用上，充分發(fā)揮經濟責任審計對領導干部工作的考核、指導和督促作用。

（作者單位：人民銀行九江市中心支行）