劉西友

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“全會(huì)決定”），形成了改革理論和政策的一系列新的重大突破，是全面深化改革的又一次總部署、總動(dòng)員，必將對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)事業(yè)發(fā)展重大而深遠(yuǎn)的影響。審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代變化，更好發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的優(yōu)越性，持續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、國(guó)家審計(jì)推動(dòng)深化改革的簡(jiǎn)要回顧

改革開放以來，國(guó)家審計(jì)在“摸著石頭過河”和頂層設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，均發(fā)揮了重要作用。改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。國(guó)家審計(jì)因其地位獨(dú)特，涉及面廣，在發(fā)現(xiàn)問題具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，全面審視和把握審計(jì)事項(xiàng)和審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，客觀地評(píng)價(jià)有關(guān)部門單位工作取得的成效和改革的深化，客觀地揭示違規(guī)問題、管理不到位問題、政策未落實(shí)問題、制度規(guī)定不完善問題?？梢哉f，國(guó)家審計(jì)對(duì)問題的揭示，成為倒逼機(jī)制形成的數(shù)據(jù)和事實(shí)基礎(chǔ)。

同時(shí)，審計(jì)不僅是為了查出越來越多的問題，而是通過揭示問題、促進(jìn)整改，減少問題的重復(fù)出現(xiàn)。國(guó)家審計(jì)不僅僅要揭示問題，更重要的是增強(qiáng)審計(jì)建議的針對(duì)性和宏觀性，提出政策建議，促進(jìn)深化改革和健全機(jī)制。例如，近年來，財(cái)政審計(jì)以維護(hù)國(guó)家財(cái)政安全、促進(jìn)深化財(cái)政體制改革、推動(dòng)完善公共財(cái)政和政府預(yù)算體系、增強(qiáng)財(cái)政政策有效性、促進(jìn)依法民主科學(xué)理財(cái)和提高預(yù)算執(zhí)行效果為目標(biāo)，自覺將財(cái)政審計(jì)工作融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，注重揭示和分析違規(guī)問題背后涉及到的體制性障礙、制度缺陷和管理漏洞，不斷增強(qiáng)財(cái)政審計(jì)的宏觀性、整體性、建設(shè)性和時(shí)效性，較好地發(fā)揮了國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能?？梢钥闯?，改革開放以來，國(guó)家審計(jì)充分發(fā)揮保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，為完善國(guó)家治理做出了積極貢獻(xiàn)。

總之，全面深化改革的新思想、新論斷、新舉措，與國(guó)家審計(jì)有著天然的密切聯(lián)系?；蛘哒f，國(guó)家審計(jì)多年來的審計(jì)實(shí)踐，為全面深化改革新藍(lán)圖、新愿景、新目標(biāo)的形成，提供了堅(jiān)實(shí)的審計(jì)實(shí)踐基礎(chǔ)。全會(huì)決定布局的深化改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制，也體現(xiàn)在歷年來的審計(jì)工作重點(diǎn)中。例如，審計(jì)機(jī)關(guān)常年立足于推動(dòng)完善國(guó)家治理，這在一定范圍和程度體現(xiàn)了全面深化改革的總目標(biāo)；歷年審計(jì)工作報(bào)告中，持續(xù)關(guān)注預(yù)算管理制度的改進(jìn)；2011年《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中給出的審計(jì)建議，體現(xiàn)了“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”的要求，等等。

二、全會(huì)決定對(duì)國(guó)家審計(jì)的深刻影響

全會(huì)決定形成的改革理論和政策的一系列重大突破，是新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革的科學(xué)指南和行動(dòng)綱領(lǐng)。正確認(rèn)識(shí)國(guó)家治理大環(huán)境的深刻變化對(duì)國(guó)家審計(jì)的重大影響，對(duì)做好未來5年乃至10年的審計(jì)工作意義重大。

第一，對(duì)審計(jì)目標(biāo)的影響。目標(biāo)明確，任務(wù)清晰，才能定位好前進(jìn)的方向。全會(huì)決定把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。其中，國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。全會(huì)決定從國(guó)家治理的角度提出的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，需要在審計(jì)目標(biāo)中全面體現(xiàn)。審計(jì)目標(biāo)作為審計(jì)理論體系的重要組成部分，是國(guó)家審計(jì)的價(jià)值取向，是決定審計(jì)工作思路的重要因素，在審計(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著引領(lǐng)方向、指導(dǎo)過程的作用。因此，國(guó)家審計(jì)的根本目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)目標(biāo)和直接目標(biāo)，均應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)。

第二，對(duì)審計(jì)規(guī)范的影響。國(guó)家審計(jì)規(guī)范是指審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作中應(yīng)當(dāng)遵循的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則，包括憲法、法律法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則和職業(yè)道德規(guī)范等。近年來，審計(jì)工作所依據(jù)的各種標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定，依據(jù)相對(duì)明確。在全面深化改革的新形勢(shì)下，無論審計(jì)主體還是審計(jì)對(duì)象，對(duì)審計(jì)規(guī)范的要求將更為靈活。在沖破思想觀念障礙、突破利益固化藩籬的新階段，一些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范將處于不斷完善和深刻調(diào)整的狀態(tài)。因而，如何把認(rèn)真貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神和執(zhí)行審計(jì)規(guī)范有機(jī)結(jié)合，成為擺在面前的現(xiàn)實(shí)問題。

第三，對(duì)審計(jì)內(nèi)容的影響。無論是進(jìn)一步處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，還是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，全會(huì)決定中具體部署的主要任務(wù)和重大舉措，對(duì)未來的審計(jì)內(nèi)容和業(yè)務(wù)類型產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。財(cái)稅體制改革是這次全面深化改革重點(diǎn)之一，改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等具體要求，是今后財(cái)政審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)；全會(huì)決定提出改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能，鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革等，這就要求系統(tǒng)研究企業(yè)審計(jì)發(fā)揮作用的范圍和形式；鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品，推進(jìn)金融等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，對(duì)金融審計(jì)如何推進(jìn)影子銀行監(jiān)管提出了新任務(wù)；強(qiáng)化改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督，要求國(guó)家審計(jì)作為反腐敗的利劍、權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”，繼續(xù)深入開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。

第四，對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)類型的影響。探索推進(jìn)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，這些具體改革措施要求國(guó)家審計(jì)提供及時(shí)的、含金量高的鑒證服務(wù)；放開會(huì)計(jì)審計(jì)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)如何指導(dǎo)社會(huì)審計(jì)工作提出了新要求；健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度，著力控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出和樓堂館所建設(shè)，要求國(guó)家審計(jì)發(fā)揮對(duì)財(cái)政的監(jiān)督作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，督促進(jìn)行整改，推動(dòng)財(cái)政用好增量、盤活存量、防范風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行；對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，要求國(guó)家審計(jì)順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值取向，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平，規(guī)范環(huán)保權(quán)力規(guī)范健康運(yùn)行，繼續(xù)在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮保障作用。

第五，對(duì)審計(jì)理論研究的影響。全會(huì)決定深刻剖析了我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的重大理論和實(shí)踐問題，為審計(jì)理論研究提出了新課題新任務(wù)。例如，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這是這次全會(huì)決定提出的一個(gè)重大理論觀點(diǎn)，對(duì)此有必要開展基礎(chǔ)理論研究，辨析市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和基礎(chǔ)性作用的區(qū)別，探討審計(jì)如何在進(jìn)一步處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系過程中發(fā)揮作用；建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，要求繼續(xù)提煉政府性債務(wù)審計(jì)和社會(huì)保障資金審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，深入研究大型審計(jì)項(xiàng)目的組織方式及其保障機(jī)制，系統(tǒng)探索如何發(fā)揮大型審計(jì)項(xiàng)目的規(guī)模效應(yīng)；全會(huì)決定提出在推進(jìn)中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)，這要求相關(guān)部門探索研究國(guó)家審計(jì)在上述領(lǐng)域發(fā)揮作用的具體形式；隨著人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的強(qiáng)化，如何理順報(bào)告關(guān)系等，都需要進(jìn)行系統(tǒng)研究。

三、以審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)全面深化改革

第一，樹立大局觀。全面深化改革不是某個(gè)領(lǐng)域某個(gè)方面的單項(xiàng)改革，國(guó)家審計(jì)作為專司監(jiān)督的子系統(tǒng)，也不是某個(gè)領(lǐng)域某個(gè)方面的單項(xiàng)監(jiān)督，而是致力于從國(guó)家治理體系全局的角度推動(dòng)和完善國(guó)家治理。在國(guó)家治理體系中，國(guó)家審計(jì)能夠跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘。因此，應(yīng)當(dāng)借助自身優(yōu)勢(shì)，看清各種利益固化的癥結(jié)所在，找準(zhǔn)突破的方向和著力點(diǎn)，拿出創(chuàng)造性的審計(jì)整改舉措，以積極主動(dòng)精神推動(dòng)全面深化改革。

第二，推進(jìn)國(guó)家審計(jì)自身的改革深化。國(guó)家審計(jì)在自身領(lǐng)域深化改革，是認(rèn)真落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神的直接體現(xiàn)。全會(huì)決定提出，深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度；改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資和津貼補(bǔ)貼制度；研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策；推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革；加快事業(yè)單位分類改革，等等。上述均與審計(jì)機(jī)關(guān)密切相關(guān)。在上述領(lǐng)域有所進(jìn)展和突破，既為國(guó)家審計(jì)“發(fā)揮免疫系統(tǒng)”功能提供了保障和支持，有利于激發(fā)審計(jì)人員的創(chuàng)造精神和創(chuàng)造活力，也為其他部門改革作出表率，有利于統(tǒng)籌推進(jìn)其他領(lǐng)域改革。

第三，加強(qiáng)智庫建設(shè)。全會(huì)決定提出加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。對(duì)國(guó)家審計(jì)來說，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好審計(jì)智庫服務(wù)審計(jì)決策的功能。一是利用署內(nèi)重大課題和研究任務(wù)、人文社科基金、自然科學(xué)基金、訪問學(xué)者、博士后等途徑和形式，加大人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)在審計(jì)領(lǐng)域特定方向有影響力的專家；二是密切與國(guó)內(nèi)外其他智庫的交流合作，通過論壇、合作課題等形式，交流研究觀點(diǎn)和心得，強(qiáng)化信息共享，促進(jìn)審計(jì)領(lǐng)域智庫的聲譽(yù)提高；三是制定科學(xué)合理的智庫建設(shè)規(guī)劃，設(shè)定中長(zhǎng)期目標(biāo)和任務(wù)。比如，經(jīng)過幾年努力，力爭(zhēng)在國(guó)家層面政策制定中局部發(fā)揮作用，從政策角度體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的貢獻(xiàn)。

第四，完善對(duì)外交流合作機(jī)制。隨著綜合國(guó)力提升，審計(jì)機(jī)關(guān)在世界審計(jì)組織大會(huì)體系中的話語權(quán)和影響力不斷增加，各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在重大問題上更加關(guān)注我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的立場(chǎng)，更加注重對(duì)我國(guó)的借重與合作。多年來，國(guó)家審計(jì)在世界審計(jì)組織大會(huì)和聯(lián)合國(guó)審計(jì)兩個(gè)平臺(tái)中，已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在西方已有幾百年的歷史，審計(jì)監(jiān)督也有一百多年的歷史，如何在更加市場(chǎng)化的環(huán)境中發(fā)揮審計(jì)的作用，西方國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。全會(huì)決定作出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的定位以后，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合推進(jìn)全面深化改革過程發(fā)現(xiàn)的新情況新問題，通過比較西方國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的做法，得出適應(yīng)我國(guó)審計(jì)監(jiān)督工作的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

（作者單位：審計(jì)署科學(xué)研究所）