付彬輝

國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場供應(yīng)的意見》（國發(fā)〔2007〕22號），其中在加大對生豬生產(chǎn)的扶持力度方面從建立能繁母豬補(bǔ)貼制度、保險(xiǎn)制度，生豬調(diào)出大縣（農(nóng)場）的獎勵制度到扶持生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模飼養(yǎng)等多方面充分調(diào)動各養(yǎng)殖場（小區(qū)）的養(yǎng)豬積極性，取得了較好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

目前，上述扶持政策已經(jīng)執(zhí)行了較長時間，但因?yàn)榉龀仲Y金規(guī)模相對較小，相關(guān)管理性規(guī)范文件雖有出臺，條款卻不夠細(xì)化以及未充分考慮到執(zhí)行條件具有的特殊性等原因，各縣市（區(qū)）發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部門各行其事，至今未能形成一整套既規(guī)范，又具有較強(qiáng)操作性的管理制度，致使在政策實(shí)施過程中陸續(xù)出現(xiàn)了一些問題。為此，某市審計(jì)機(jī)關(guān)予以了高度關(guān)注，特別將其中涉及資金量相對較大的生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖（小區(qū)）扶持資金的管理和績效情況審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目納入了年度審計(jì)工作計(jì)劃，抽調(diào)了精干力量予以實(shí)施。筆者有幸參加了此次審計(jì)，并就此次惠農(nóng)政策執(zhí)行情況審計(jì)調(diào)查過程中查找出的各縣市（區(qū)）一些突出或普遍性的問題進(jìn)行了分類歸納，經(jīng)結(jié)合下戶訪談所掌握的情況進(jìn)行篩選、分析，按項(xiàng)目實(shí)施流程整理成文，亟待引起重視并能被有關(guān)單位予以采用。

項(xiàng)目監(jiān)管過程中存在的主要問題：

1.待扶持項(xiàng)目入庫申報(bào)審批不嚴(yán)格。

擬納入扶持對象的生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）采取先擇優(yōu)遴選進(jìn)入市或縣項(xiàng)目儲備庫，再進(jìn)入省級項(xiàng)目儲備庫分年度安排項(xiàng)目扶持資金的方式，要求選擇的擬扶持對象應(yīng)滿足距主要交通干線2KM以上，距居民區(qū)500M以上，距河流主干道200M以上，500M半徑范圍內(nèi)沒有其他動物養(yǎng)殖場，且生豬年出欄數(shù)達(dá)到500頭以上等條件才能進(jìn)行申報(bào)。在審計(jì)過程中我們發(fā)現(xiàn)了個別被納入項(xiàng)目儲備庫的生豬養(yǎng)殖場（小區(qū)）生豬年出欄數(shù)有人為夸大，以達(dá)到提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的問題，但更多的表現(xiàn)在當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、畜牧主管部門存在重生豬出欄數(shù)，輕環(huán)境保護(hù)的傾向，部分被納入項(xiàng)目儲備庫的生豬養(yǎng)殖場（小區(qū)）臨近居民點(diǎn)或水庫，而上級項(xiàng)目審批部門往往因時間和人員不足等原因不做實(shí)地調(diào)查，僅以項(xiàng)目所在地發(fā)改委和畜牧主管部門提供的公文往來就予以確認(rèn)，導(dǎo)致一批不符合規(guī)定的養(yǎng)殖場擠占了有限的項(xiàng)目資源。

2.工程規(guī)劃設(shè)計(jì)不規(guī)范，概算粗糙。

國家對生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要求是應(yīng)由有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制單項(xiàng)工程項(xiàng)目建議書，總體布局上要求做到生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)分開，優(yōu)先安排糞污處理設(shè)施建設(shè)，且大門口必須有車輛消毒池、人員消毒室和高壓噴槍等消毒設(shè)施，按照缺什么完善什么的原則。但各生豬養(yǎng)殖場從經(jīng)濟(jì)成本角度出發(fā)較少按規(guī)定委托有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)，或即使按規(guī)定委托了有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位也大多設(shè)計(jì)簡單，概算粗糙，甚至有的根本就是閉門造車式的設(shè)計(jì)，這類粗糙的設(shè)計(jì)自然會造成后期施工過程中的設(shè)計(jì)內(nèi)容重大變更或隨意刪減建設(shè)內(nèi)容等情況的發(fā)生。

3.配套資金不到位。

生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金來源是以國家資金投入為主，項(xiàng)目申報(bào)單位配套資金為輔。但在實(shí)際操作過程中，部分項(xiàng)目申報(bào)單位未能形成資金配套意識，往往“看米小鍋”僅就國家投入的資金安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而項(xiàng)目監(jiān)管部門只關(guān)注國家資金安全，對配套資金到位情況往往未引起足夠重視，導(dǎo)致項(xiàng)目因建設(shè)資金缺口造成工程量縮水或工程質(zhì)量無法達(dá)到設(shè)計(jì)要求等問題的發(fā)生。

4.未規(guī)范執(zhí)行招投標(biāo)制度。

國家對生豬標(biāo)準(zhǔn)化飼養(yǎng)場（小區(qū)）的扶持規(guī)模是按年出欄生豬頭數(shù)來撥付專項(xiàng)資金的，分年出欄500～999頭、1 000～1 999頭、2 000～2 999頭和3 000～10 000頭四個檔次分別予以補(bǔ)助20萬元、40萬元、60萬元、80萬元，1萬頭以上不再安排補(bǔ)助投資。通過此次審計(jì)調(diào)查了解到各縣市（區(qū)）大部分是20萬元至40萬元的項(xiàng)目，60萬元的扶持項(xiàng)目僅一個。這些項(xiàng)目中，除60萬元的項(xiàng)目必須履行公開招投標(biāo)程序外，其它項(xiàng)目可采取邀請招標(biāo)方式確定施工隊(duì)伍。各縣市區(qū)項(xiàng)目法人基本履行了招投標(biāo)程序，但在執(zhí)行過程中存在較多問題。例如（1）上面提到了一個60萬元的扶持項(xiàng)目未按規(guī)定公開招投標(biāo)僅履行邀請招標(biāo)程序；（2）應(yīng)履行邀請招標(biāo)程序的項(xiàng)目在邀標(biāo)過程中部分存在投標(biāo)單位相關(guān)人員不到場簽字，提供的投標(biāo)材料不符合規(guī)定，以及投標(biāo)內(nèi)容缺失等諸多問題。

5.工程款報(bào)賬制度不規(guī)范。

審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金監(jiān)管部門基本實(shí)現(xiàn)了專賬核算，但在資金支付方面五花八門，沒有統(tǒng)一的規(guī)范性做法。例如有的直接支付給生豬養(yǎng)殖戶現(xiàn)金、有的轉(zhuǎn)賬到生豬養(yǎng)殖場法人個人賬戶，有的轉(zhuǎn)給中標(biāo)施工單位下設(shè)的項(xiàng)目部，且大多未嚴(yán)格要求中標(biāo)施工單位或項(xiàng)目法人提款時需提供當(dāng)?shù)亟ò舶l(fā)票或代扣稅款，既容易造成了國家稅款的流失，也給個別人套取國家專項(xiàng)資金提供了便利條件。

6.工期拖沓，至今未嚴(yán)格完成驗(yàn)收手續(xù)。

此次審計(jì)調(diào)查的項(xiàng)目為2011年、2012年和2013年三個年度安排的生豬標(biāo)準(zhǔn)化扶持項(xiàng)目，除2013年項(xiàng)目正在實(shí)施過程中外，其他二個年度的項(xiàng)目至今僅通過縣（市）發(fā)改委和畜牧局的初步驗(yàn)收，甚至還有未完工項(xiàng)目。據(jù)了解主要是相關(guān)部門重視不夠，也有相互推諉等個別現(xiàn)象。

7.資金效益未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

國家對生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模飼養(yǎng)的扶持，目的是鼓勵大型標(biāo)準(zhǔn)化生豬養(yǎng)殖場（小區(qū)）的建設(shè)，引導(dǎo)有創(chuàng)業(yè)要求的農(nóng)民建立養(yǎng)殖小區(qū)，促進(jìn)生豬生產(chǎn)。但在實(shí)際操作過程中各項(xiàng)目審批部門未能進(jìn)行充分的調(diào)查，部分生豬養(yǎng)殖戶在取得國家扶持資金后，采取偷工減料、以舊代新等方式套取國家資金，也有部分生豬養(yǎng)殖戶投機(jī)性較強(qiáng)，一旦市場效益不好時就將生豬甚至能繁母豬變賣一空，抽身而退，而國家扶持資金建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施或是閑置或是成為其轉(zhuǎn)手謀利的工具，違背了國家扶持的初衷。

具體改進(jìn)措施和建議：

1.嚴(yán)格儲備項(xiàng)目入庫審核制度。

對各擬入庫的項(xiàng)目申報(bào)養(yǎng)殖場（小區(qū)）經(jīng)營現(xiàn)狀要做到現(xiàn)場查看，既要滿足項(xiàng)目申報(bào)所必須達(dá)到的生豬年出欄數(shù)和周邊環(huán)境等硬性要求，也要嚴(yán)格對項(xiàng)目申報(bào)養(yǎng)殖場提交的擬改（擴(kuò)）建項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)概算進(jìn)行嚴(yán)格審核，防止某些生豬養(yǎng)殖戶利用現(xiàn)有設(shè)施重復(fù)申報(bào)以騙取國家扶持資金的情況發(fā)生，保證國家扶持資金能真正落實(shí)到需要幫扶的生豬養(yǎng)殖戶。

2.將項(xiàng)目配套資金納入專戶管理。

生豬標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目總投資額由前期申報(bào)費(fèi)用、國家扶持資金、國家硬性要求的配套資金，以及養(yǎng)殖戶自行投入的其它配套資金或設(shè)備款組成，其中生豬養(yǎng)殖戶自行投入的配套資金或設(shè)備款監(jiān)管難度較大。筆者認(rèn)為一種較可行的做法是把國家硬性要求的配套資金和國家扶持資金一并納入專戶管理，按工程進(jìn)度撥款，最大限度的確保項(xiàng)目建設(shè)資金的到位率。

3.嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度。

我國的招投標(biāo)制度是規(guī)范社會主義市場競爭秩序的要求，具備擇優(yōu)性和競爭性的特點(diǎn)，按適用范圍分公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種形式，其中程序性和規(guī)范性都是其基本特性。生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場（小區(qū)）建設(shè)項(xiàng)目大部分應(yīng)履行邀請招標(biāo)程序，按規(guī)定雖然未要求需發(fā)布招標(biāo)公告或招標(biāo)預(yù)審文件，但必要的資格審查和招投標(biāo)程序仍應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。只有依法、嚴(yán)格的執(zhí)行相應(yīng)的招投標(biāo)程序才能有效防范項(xiàng)目建設(shè)單位指定工程施工單位或者虛假招標(biāo)的情況發(fā)生，真正吸納到優(yōu)秀的施工單位，以保證項(xiàng)目質(zhì)量，提高國有資金的使用效益。

4.明確項(xiàng)目監(jiān)管方和項(xiàng)目法人的“責(zé)權(quán)利”。

鑒于國家投入的資金是扶持資金，屬于補(bǔ)助性質(zhì)，生豬飼養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)化的其余資金來源是被扶持的生豬養(yǎng)殖戶自有資金，甚至部分有較強(qiáng)創(chuàng)業(yè)欲望的生豬養(yǎng)殖戶投入的自有資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國家投入的扶持資金，所以項(xiàng)目建設(shè)單位也只能是各生豬養(yǎng)殖場（小區(qū)）。各生豬養(yǎng)殖場（小區(qū)）在這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目上具有較大的自主權(quán)，國家相關(guān)部門僅處于監(jiān)管地位，為此，監(jiān)管方和生豬養(yǎng)殖戶簽訂《責(zé)任協(xié)議》以明確雙方責(zé)權(quán)利顯得尤為重要。通過項(xiàng)目實(shí)施后的生豬若干年內(nèi)的年出欄數(shù)、工程進(jìn)度款的撥付方式，以及通過驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)制定等條款的約定，并明確違約責(zé)任的處罰，才能確保國家投入的資金的使用安全，避免資金打“水漂”，甚至被套取或挪用的情況發(fā)生。

5.明確項(xiàng)目承發(fā)包雙方的“責(zé)權(quán)利”。

合同明確約定的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)是承發(fā)包雙方執(zhí)行合同的最高行為準(zhǔn)則，是雙方履行義務(wù)、享有權(quán)利的法律基礎(chǔ)。因此，在簽訂施工合同時，監(jiān)管方必須督促項(xiàng)目法人嚴(yán)格按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件內(nèi)容規(guī)范簽訂施工合同，明確工程承包范圍、約定工期、約定工程變更的造價計(jì)算方法，以及質(zhì)量要求，違約責(zé)任追究等要素，明晰劃分承發(fā)包雙方應(yīng)履行的義務(wù)和各自享有的權(quán)利，以減少爭議，保證建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

6.嚴(yán)格工程驗(yàn)收程序。

由于生豬養(yǎng)殖場（小區(qū)）大部分地處偏僻，即使聘請了監(jiān)理人員也僅僅是履行程序，難以真正做到全過程監(jiān)理，所以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)是確保項(xiàng)目質(zhì)量的重要一環(huán)。合理選派驗(yàn)收技術(shù)人員，嚴(yán)格按照項(xiàng)目批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件要求，以國家或部門頒發(fā)的質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范和質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對工程項(xiàng)目的總體實(shí)施情況進(jìn)行檢驗(yàn)和綜合評價、鑒定，以確認(rèn)工程項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期功能和使用價值。只有嚴(yán)格進(jìn)行工程驗(yàn)收，才能有效防止完工項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)被蒙混過關(guān)，以及工程質(zhì)量不合格等隱患現(xiàn)象發(fā)生。

7.落實(shí)事后監(jiān)管和服務(wù)、宣傳工作，確保項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效益。

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施完成，僅僅是完成了投入過程，不能簡單的撒手了事。當(dāng)?shù)匦竽林鞴懿块T應(yīng)對照項(xiàng)目申報(bào)的初設(shè)目標(biāo)（或可研預(yù)期），加強(qiáng)事后監(jiān)管和服務(wù)工作，扶持養(yǎng)殖戶做大做強(qiáng)。同時還可以通過網(wǎng)絡(luò)、電視和報(bào)刊等媒體積極宣傳，擴(kuò)大社會影響力，充分發(fā)揮財(cái)政資金的示范引領(lǐng)作用，促進(jìn)本地區(qū)生豬養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程的順利實(shí)施，為其它生豬養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)變飼養(yǎng)方式起到示范效應(yīng)作用，真正實(shí)現(xiàn)國家扶持生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖的初衷，以推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速發(fā)展。（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計(jì)局）