倪劍平

2011年審計署公布的《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確提出在“十二五”期間，全面推進縣（市、區(qū)）（以下簡稱縣級）……黨政主要領導干部任期經(jīng)濟責任同步審計（以下簡稱同步審計），為今后一個時期經(jīng)濟責任審計工作的發(fā)展指明了方向。

縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基礎層次和基本細胞，縣域經(jīng)濟發(fā)展不僅構(gòu)成了國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展的基石，并且作為區(qū)域性解決“三農(nóng)”問題、扶貧攻堅、城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會管理等諸多問題的基本平臺，扮演著越來越重要的角色。2010年以來全國縣域GDP總量已占全國GDP總量的半壁江山，縣域經(jīng)濟增長已成為未來經(jīng)濟增長的重要推動力。因此，在經(jīng)濟責任審計中抓住管理縣域經(jīng)濟的縣級黨政主要領導干部，就等于抓住了經(jīng)濟責任審計的重點。

同步審計是審計制度的創(chuàng)新，是一種特殊的、新生的審計形式，是經(jīng)濟責任審計的深化與發(fā)展。對促進我國縣級政治經(jīng)濟發(fā)展和加強干部監(jiān)督管理工作具有重要意義。目前同步審計正在探索和不斷完善中。但同步審計也對審計方法、技術(shù)和質(zhì)量提出了新的更高要求。為此，筆者依據(jù)工作實踐就如何做好同步審計在路徑和方法方面作一些探究，以期拋磚引玉。

一、做好審前調(diào)查是搞好同步審計的重要前提和基礎

俗話說“磨刀不誤砍柴功”。實踐證明，審前調(diào)查是加強審計質(zhì)量控制、提高審計工作效率、防范審計風險的關鍵環(huán)節(jié)和重要措施之一，也是做好同步審計工作的重要前提和基礎，應予以高度重視。

充分發(fā)揮審前調(diào)查的作用，要打有準備之仗。調(diào)查前要擬定出調(diào)查提綱，確定調(diào)查范圍、重點內(nèi)容、調(diào)查對象及方法等，收集與審計事項相關的經(jīng)濟政策和法律法規(guī)，重要會議記錄和有關文件，電子數(shù)據(jù)等資料，從而較全面地掌握了解被審計對象及其所在地區(qū)的基本情況。調(diào)查結(jié)束后，審計人員要及時將所調(diào)查的相關情況進行分析、歸納和匯總，寫出審前調(diào)查報告，同時，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，充分考慮權(quán)力與責任、資金與事項之間的關系，編制內(nèi)容詳實、易于操作、指導性強的審計實施方案，讓全體參審人員明確審計目標、各自擔負的審計任務、完成審計任務的標準等，做到“心中有數(shù)”，審計開始實施后能夠直奔主題和重點，節(jié)約時間成本，達到事半功倍的效果。

二、聯(lián)合進點彰顯審計權(quán)威

“良好的開端是成功的一半”。審計實施前，由紀檢、組織、審計等經(jīng)濟責任審計領導小組成員單位共同組織召開由被審計縣級黨政主要領導干部及所屬相關部門、單位負責人參加的聯(lián)合進點會，會上闡明審計目的、審計范圍和內(nèi)容、工作紀律及工作配合要求，進行審計工作對接。以此，引起縣級黨政主要領導干部的高度重視，確保審計順利實施。

三、準確確定同步審計的重點和內(nèi)容

2010年中央兩辦出臺的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱兩辦《規(guī)定》）第十五條和第十八條對地方各級黨委和政府主要領導干部經(jīng)濟責任審計的主要內(nèi)容和應當關注領導干部在履行經(jīng)濟責任過程中的有關情況作了總體性規(guī)定。但同步審計不同于一般的對某個部門或單位的財政財務收支審計。因此，在實施審計過程時，要在參照兩辦《規(guī)定》中審計內(nèi)容的基礎上，結(jié)合縣級黨政主要領導干部所在地區(qū)特點，緊扣與責任相關的重大事項，細化把握確定審計的重點和內(nèi)容。

此外，應注意審計過程中對書記的審計內(nèi)容應側(cè)重于決策、監(jiān)督和宏觀管理方面。對縣長的審計內(nèi)容應側(cè)重于執(zhí)行、管理、服務方面。

四、控面抓線，科學實施同步審計

同步審計涉及面廣，難點多，責任大，必須科學實施，才能高效取得預期目標。依據(jù)筆者多次審計實踐，審計組以配備12人左右為宜，可將審計人員劃分為綜合分析、財政稅務、土地、工程項目和園區(qū)（開發(fā)區(qū)）4個小組，分別對應相應的審計重點和內(nèi)容實施審計。

綜合分析組（控制層面，由審計組長和審計主審負責及參與）：以會議紀要、會議決定為切入點，主要通過查閱縣級黨政主要領導干部任職期間縣（市、區(qū)）黨委、政府出臺的有關政策文件、會議紀要、會議決定和領導干部簽批的有關報告、文件入手，審計分析貫徹落實科學發(fā)展觀，推動縣域經(jīng)濟社會科學發(fā)展情況；遵守有關經(jīng)濟法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行中央和上級黨委有關經(jīng)濟工作的方針政策和決策部署情況；制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟決策情況；與領導干部履行經(jīng)濟責任有關的管理、決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況；國有資產(chǎn)管理、處置和使用情況；遵守有關廉潔從政規(guī)定情況等縣（市、區(qū)）黨委、政府層面上和個人廉潔自律方面的重大事項。設立綜合分析組旨在為整個審計項目設立一個統(tǒng)攬、溝通、協(xié)調(diào)平臺。審計期間，應視審計情況不定期召集其他審計小組召開碰頭會，從而達到控面抓線，整體協(xié)調(diào)推進同步審計的目的。

財稅組（資金線）：主要審計財政收支的真實、合法和效益情況；政府債務的舉借、管理和使用情況；重大財政專項資金的監(jiān)督管理情況；農(nóng)業(yè)、教育、科技、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生保障支出情況。

土地及重大重點項目組（重點領域線）：主要審計政府投資和以政府投資為主的重大投資項目、重要基礎設施項目的建設、管理情況；土地審批、征用、出讓情況和土地出讓金征、管、用情況；耕地保護、節(jié)能減排、環(huán)境保護和生態(tài)文明建設情況。

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（園區(qū)）組（經(jīng)濟改革發(fā)展線）：主要審計有關財稅政策制定及執(zhí)行情況；招商引資的真實性、合法性、完整性和效益情況；土地投入和資金運作情況；園區(qū)債務風險情況；以及園區(qū)在產(chǎn)業(yè)集聚、科技創(chuàng)新、土地利用、節(jié)能減排等方面的發(fā)展情況。

五、明確責任界定，客觀公正評價

責任界定和審計評價一直是經(jīng)濟責任審計中的兩大難題。在責任界定方面，兩辦《暫行規(guī)定》及其實施細則將責任劃分為直接責任和主管責任，這兩種責任只是粗線條的，非常不具體。經(jīng)過十多年經(jīng)濟責任審計實踐，兩辦《規(guī)定》對責任劃分種類作了進一步完善和細化，分為直接責任、主管責任和領導責任三種，并明確了責任劃分的依據(jù)。但在具體的審計工作中仍然存有一些操作難點。如：書記、縣（市、區(qū)）長權(quán)責不對等的問題；還有任職時間不同步、責任階段難劃分的矛盾等。實行同步審計則能有效解決上述問題，較準確認定和區(qū)分書記、縣（市、區(qū)）長任期政績和責任。在審計評價方面，由于目前尚無明確的評價指標體系和標準，很大程度上影響到對被審計領導干部履行經(jīng)濟責任情況的客觀評價，進而影響經(jīng)濟責任審計工作質(zhì)量和成果運用。

為充分考慮到實踐中的可操作性和審計結(jié)果利用的便利性，筆者認為目前可從以下三個方面進行責任界定和審計評價：一是堅持“權(quán)責對等，以權(quán)定責”的原則?！罢l決策誰負責”、“誰分管誰負責”，明確權(quán)力在哪里，責任就在哪里；二是堅持“以責定評、客觀公正”的原則。既要防止對某些經(jīng)濟行為的評價缺位，又要防止超越權(quán)限的評價越位，對經(jīng)濟責任以外的其他責任不作評價；三是堅持“實事求是”的原則。審什么、評什么，審計到哪里就評價到哪里，依據(jù)審計結(jié)果評價，未經(jīng)審計的事項不作評價，沒有充分證據(jù)的事項不評價。

六、強化結(jié)果運用和公開化建設

審計結(jié)果的運用是同步審計存在和發(fā)展的關鍵。一個審計項目成功與否，效果如何，最終都要落到審計結(jié)果運用上來。兩辦《規(guī)定》對審計結(jié)果運用分為兩個層面：一是對各級黨委和政府運用審計結(jié)果提出了要求，明確規(guī)定應當建立健全經(jīng)濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等結(jié)果運用制度。根據(jù)政務公開的有關要求，明確規(guī)定要逐步探索和推行經(jīng)濟責任審計結(jié)果公告制度；二是對干部管理和監(jiān)督部門運用審計結(jié)果提出了要求，明確規(guī)定有關部門和單位應當將審計結(jié)果作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據(jù)，并以適當方式將審計結(jié)果運用情況反饋審計機關。經(jīng)濟責任審計結(jié)果報告應當歸入被審計領導干部本人檔案。

因此，強化審計結(jié)果的綜合運用顯得至關重要，一方面審計結(jié)果運用要服務“黨管干部”的宗旨，要突出領導干部“守法、守紀、守規(guī)、盡責”重點。對審計發(fā)現(xiàn)的問題按照經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用制度及時通報情況、落實整改，并建立責任過錯追究制度，使責任追究有法可依、有章可循，增強領導干部的風險意識和責任意識；另一方面通過經(jīng)濟責任審計，將審計結(jié)果記入干部本人檔案，客觀真實地記錄評定干部任職期間的業(yè)績，為想干事、能干事、干成事、不出事的好干部脫穎而出提供依據(jù)。同時，對不作為及有經(jīng)濟問題的干部施加強大壓力，將腐敗遏制在萌芽中，為我國全面建成小康社會提供合格的縣級黨政主要領導干部人才支撐。

關于審計公開化建設方面，《審計法》規(guī)定：“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”。兩辦《規(guī)定》第三十八條明確提出：“逐步探索和推行經(jīng)濟責任審計結(jié)果公告制度”。經(jīng)濟責任審計作為“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”的重要一環(huán)，加強審計公開化建設尤為重要，特別是在當前新媒體迅速發(fā)展時期，如何進一步加強審計公開化建設，探索建立更加及時、透明、科學的審計公開制度，并通過立法形式固定下來，充分回應社會各界的新要求和新期待，成為我們不得不認真面對和回應的問題，也成為提升審計公信力的重要途徑。需要強調(diào)的是審計公告是把“雙刃劍”，審計結(jié)果公告只有以高質(zhì)量的審計工作為前提，才能從根本上減少其風險。但只要我們堅持審計結(jié)果公開、公告制度，讓審計結(jié)果公布成為社會常態(tài)，才能把審計監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結(jié)合起來，真正發(fā)揮審計問責與警示作用，不斷提升經(jīng)濟責任審計的工作價值。

（作者單位：南昌市審計局）