一、確立“四位一體”工作思路

深圳市政府提出“十二五”公共機(jī)構(gòu)單位面積能耗下降20%。要完成這一節(jié)能目標(biāo)，必須對(duì)全市1500萬平方米既有建筑進(jìn)行改造，需投入約15億元。如何擺脫依賴財(cái)政資金實(shí)施節(jié)能改造成為面臨的首要問題。他們沒有等、靠、要，而是根據(jù)市場(chǎng)的實(shí)際情況，確立了“依靠市場(chǎng)、完善政策、建立標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃路徑” 的“四位一體”工作思路，采取合同能源管理模式解決問題。

（一）依靠市場(chǎng)手段，推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能

依靠市場(chǎng)手段解決公共機(jī)構(gòu)節(jié)能改造難題，首選合同能源管理；實(shí)施合同能源管理，就必須依靠節(jié)能服務(wù)企業(yè)。率先啟動(dòng)市民中心合同能源管理項(xiàng)目試點(diǎn)，取得成功后在多家媒體宣傳，并召開企業(yè)座談會(huì)，聽取對(duì)公共機(jī)構(gòu)推行合同能源管理的意見建議。在此基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《深圳市公共機(jī)構(gòu)合同能源管理實(shí)施方案》，明確把合同能源管理作為公共機(jī)構(gòu)開展節(jié)能改造的主要方法，提出了合同能源管理的招投標(biāo)流程以及資金支付的具體辦法，并分批向社會(huì)公布了公共機(jī)構(gòu)擬改造的相關(guān)項(xiàng)目，激發(fā)了企業(yè)參與的積極性。為解決中小企業(yè)融資難的問題，搭建了企業(yè)—銀行信貸平臺(tái)，修改了合同中不允許抵押的規(guī)定，允許企業(yè)用合同向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款，促使多家銀行和節(jié)能企業(yè)簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議。同時(shí)，根據(jù)市場(chǎng)的實(shí)際情況，出臺(tái)相關(guān)文件，對(duì)設(shè)備供應(yīng)、節(jié)能量審核、工程監(jiān)理、審計(jì)等單位的選擇，給予了規(guī)定，初步建立起較為完善的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。

（二）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，提供節(jié)能政策保障

節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大離不開良好的政策環(huán)境驅(qū)動(dòng)。深圳市委、市政府始終把推進(jìn)合同能源管理擺在重要位置，王榮書記、許勤市長(zhǎng)先后作出批示，要求市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局在推廣合同能源管理方面要“敢想敢干，先行先試”。陳彪副市長(zhǎng)作為市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作聯(lián)席會(huì)議召集人，多次主持召開會(huì)議研究合同能源管理相關(guān)政策。市發(fā)改、財(cái)政、采購等部門挑選專業(yè)骨干組成研究小組，一起研究制定促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理實(shí)施的具體辦法和規(guī)定，先后出臺(tái)了公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理辦法、公共機(jī)構(gòu)合同能源管理實(shí)施方案、公共機(jī)構(gòu)“十二五”節(jié)能三年行動(dòng)方案、合同能源管理采購招標(biāo)模板、公共機(jī)構(gòu)合同能源管理項(xiàng)目資金支付流程、公共機(jī)構(gòu)“十二五”節(jié)能工作績(jī)效考核評(píng)估辦法等一系列文件，這些政策為公共機(jī)構(gòu)推進(jìn)合同能源管理提供了政策保障。

（三）建立標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范政府采購行為

以國家頒布的節(jié)能行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合推行綜合節(jié)能改造模式的實(shí)際和南方夏熱冬暖的氣候特點(diǎn)，提出了針對(duì)政府機(jī)關(guān)和醫(yī)院、學(xué)校等不同類型既有建筑的改造需求標(biāo)準(zhǔn)；以項(xiàng)目基準(zhǔn)能耗量為基礎(chǔ)，根據(jù)項(xiàng)目大小不同，對(duì)參與投標(biāo)企業(yè)的注冊(cè)資金、融資能力、技術(shù)力量、案例個(gè)數(shù)等提出了不同的商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，形成階梯檔次，便于企業(yè)根據(jù)自身實(shí)力選擇參與相應(yīng)項(xiàng)目；針對(duì)辦公、教學(xué)及其他建筑等照明的不同要求，編制了單項(xiàng)LED照明系統(tǒng)改造的一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。參考國家和省市的節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，專門在招標(biāo)模板中增加了技術(shù)創(chuàng)新的加分條件，鼓勵(lì)企業(yè)加大創(chuàng)新力度，研發(fā)獨(dú)有的核心技術(shù)，鼓勵(lì)企業(yè)不斷提升綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）科學(xué)規(guī)劃路徑，保證項(xiàng)目有序推進(jìn)

根據(jù)公共機(jī)構(gòu)“十二五”節(jié)能目標(biāo)要求，以能耗統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析結(jié)果為基本依據(jù)，確立了“分批實(shí)施、分類指導(dǎo)”的工作原則，全市一盤棋，合理規(guī)劃布局。把能耗排名前50名的能耗大戶或能耗超過同類建筑平均水平的用能單位作為改造重點(diǎn)，區(qū)分項(xiàng)目大小、能耗高低和難易程度，按照先大后小、先易后難的順序，分批推進(jìn)。在具體實(shí)施過程中，將公共機(jī)構(gòu)既有建筑分為機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校三大類，抓好分類指導(dǎo)，每類先抓一至兩個(gè)點(diǎn)，摸索路子，積累經(jīng)驗(yàn)，再在相應(yīng)系統(tǒng)內(nèi)推廣。為提高推廣效率，解決同一系統(tǒng)內(nèi)項(xiàng)目節(jié)能效益“貧富”不均的問題，采取“系統(tǒng)打包”的形式，難易搭配，統(tǒng)一招標(biāo)，有效避免了好的項(xiàng)目企業(yè)搶著做、效益差的沒人做的局面。

二、實(shí)現(xiàn)合同能源管理招標(biāo)模式“四個(gè)突破”

（一）突破項(xiàng)目申報(bào)難的障礙

長(zhǎng)期以來，公共機(jī)構(gòu)的能耗支出實(shí)行實(shí)報(bào)實(shí)銷的財(cái)政制度。開展節(jié)能改造不僅工程技術(shù)復(fù)雜，而且具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，采用合同能源管理模式又不屬于政府采購招標(biāo)的范圍，導(dǎo)致用能單位節(jié)能改造的熱情始終不高，甚至還有抵觸情緒。如何讓用能單位自覺申報(bào)項(xiàng)目，成為公共機(jī)構(gòu)開展合同能源管理的首要問題。深圳市從轉(zhuǎn)變觀念入手，首先，轉(zhuǎn)變“不能采購招標(biāo)”的觀念。把合同能源管理作為工程、服務(wù)、貨物之外的第四種模式納入到政府招標(biāo)采購中，并簡(jiǎn)化審批手續(xù)，開辟綠色通道，方便用能單位申報(bào)項(xiàng)目。其次，轉(zhuǎn)變“申報(bào)難”、“立項(xiàng)難”、“審批難”的觀念。積極向用能單位宣傳合同能源管理知識(shí)，講解新招標(biāo)模式中立項(xiàng)招標(biāo)、合同簽訂、監(jiān)理檢測(cè)等細(xì)節(jié)，讓用能單位熟悉每個(gè)流程。最后，轉(zhuǎn)變“干不干都一樣”的觀念，把節(jié)能改造任務(wù)作為市政府重大事項(xiàng)分指標(biāo)到戶，提出強(qiáng)制性改造要求，并實(shí)行問責(zé)制。通過轉(zhuǎn)變觀念激發(fā)了各單位的積極性，僅在第一期項(xiàng)目征集中，市直機(jī)關(guān)就申報(bào)了86個(gè)合同能源管理項(xiàng)目。

（二）突破傳統(tǒng)工程立項(xiàng)審批程序

市發(fā)改委簡(jiǎn)政放權(quán)，將合同能源管理項(xiàng)目的審批權(quán)轉(zhuǎn)移到機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，負(fù)責(zé)審核全市申報(bào)的項(xiàng)目，發(fā)改部門僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目備案確認(rèn)。財(cái)政部門也簡(jiǎn)化了采購計(jì)劃下達(dá)程序，由過去的對(duì)口管理用能單位資金的處室分頭下達(dá)采購計(jì)劃，歸口為一個(gè)處室集中批量下達(dá)。優(yōu)化審批流程后，大大縮短了項(xiàng)目審批時(shí)間，提升了行政效率，使多個(gè)項(xiàng)目、多批次集中招標(biāo)成為可能。

（三）突破固有的招評(píng)標(biāo)模式

堅(jiān)持公開招標(biāo)的原則，把過去由企業(yè)主導(dǎo)的價(jià)格談判變?yōu)橥ㄟ^市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生價(jià)格，增加了透明度，有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。在項(xiàng)目招標(biāo)的具體實(shí)施上，著重把握了以下幾點(diǎn)：一是主推綜合性節(jié)能改造。采用對(duì)用能單位進(jìn)行整體改造的方法招標(biāo)，不僅便于準(zhǔn)確測(cè)定能耗基準(zhǔn)，測(cè)算節(jié)能效益，也有利于不同技術(shù)優(yōu)勢(shì)節(jié)能企業(yè)之間的聯(lián)合互補(bǔ)，推動(dòng)節(jié)能產(chǎn)業(yè)由單一向綜合發(fā)展。二是采用最優(yōu)方案的形式招標(biāo)。合同能源管理項(xiàng)目兼具工程與服務(wù)的特點(diǎn)，且各個(gè)節(jié)能公司技術(shù)千差萬別，難以確定標(biāo)底，明確由各節(jié)能公司自行制作“節(jié)能改造方案”，并以“方案”的形式進(jìn)行招投標(biāo)。這樣既無需財(cái)政額外支付能源審計(jì)費(fèi)用和編制標(biāo)底預(yù)算費(fèi)用，又能夠通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢(shì)，最終由節(jié)能專家評(píng)選出最優(yōu)節(jié)能改造方案，確保節(jié)能效益最大化。三是建立合同能源管理采購招標(biāo)模板。編制《公共機(jī)構(gòu)合同能源管理采購模板》，采取綜合評(píng)分法，設(shè)定了年綜合節(jié)能率、節(jié)能效益分享年限、資金效率、節(jié)能效益分享比例四個(gè)核心指標(biāo)來評(píng)價(jià)節(jié)能效果。四是實(shí)行“系統(tǒng)打包”項(xiàng)目招標(biāo)。全市共有1700多家公共機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目多、能耗跨度大，若全部以“一事一招”的形式招標(biāo)，會(huì)給政府采購部門造成極大壓力，進(jìn)度緩慢。為了提高項(xiàng)目招標(biāo)效率，市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與發(fā)改、財(cái)政部門和采購中心采取以系統(tǒng)為單位整合項(xiàng)目，將同一系統(tǒng)的全部項(xiàng)目打包進(jìn)行公開招標(biāo)。

（四）突破財(cái)政支付瓶頸

財(cái)政支付難是節(jié)能企業(yè)對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能改造望而卻步的最大障礙。首先，固化預(yù)算，由財(cái)政部門按項(xiàng)目業(yè)主單位改造前原有的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)或能耗定額全額撥付給項(xiàng)目業(yè)主單位，用于支付實(shí)際發(fā)生的水電費(fèi)、節(jié)能效益和節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)資金，解決“無錢可付”的問題。其次，明確支付流程，由項(xiàng)目業(yè)主單位負(fù)責(zé)向財(cái)政部門申報(bào)節(jié)能效益，并向節(jié)能服務(wù)企業(yè)支付資金。這種支付方法不但有效地化解了財(cái)政預(yù)算和節(jié)能效益分配之間的矛盾，而且大大激發(fā)了各單位實(shí)行節(jié)能改造的積極性。

截止到今年上半年，全市采用合同能源管理方式簽約改造面積達(dá)到700萬平方米，完工420萬平方米，年節(jié)電7600萬度，相當(dāng)于減少標(biāo)準(zhǔn)煤9340噸，減少二氧化碳排放2.3萬噸，同時(shí)促進(jìn)了當(dāng)?shù)毓?jié)能服務(wù)企業(yè)的發(fā)展。深圳市在公共領(lǐng)域大力推行合同能源管理，在項(xiàng)目立項(xiàng)審核、集中采購、效益支付等關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，形成了適合深圳特區(qū)實(shí)際的操作模式。

（國家發(fā)展改革委環(huán)資司供稿）