楊天

2014年，上海舉全城之力，開始系統(tǒng)描繪未來(lái)的發(fā)展藍(lán)圖。

三項(xiàng)重大戰(zhàn)略規(guī)劃幾乎同時(shí)啟動(dòng)：上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要，目標(biāo)到2020年；上海新一輪城市總體規(guī)劃，目標(biāo)到2040年；上海未來(lái)30年發(fā)展戰(zhàn)略研究，目標(biāo)到2050年。

此前，上海市政府印發(fā)的《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）中，未來(lái)上海發(fā)展目標(biāo)定位已經(jīng)明確——要在2020年基本建成“四個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的基礎(chǔ)上，努力建設(shè)成為具有全球資源配置能力、較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的全球城市。

“所謂全球城市，強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)世界城市的金字塔尖，是最高等級(jí)的世界城市。這個(gè)目標(biāo)是上海以前沒有過(guò)的，也可能是中國(guó)城市以前沒想過(guò)的，這是上海第一次考慮在城市發(fā)展史和人類文明史上能夠作出什么樣的貢獻(xiàn)?！鄙虾Ｉ缈圃撼鞘信c發(fā)展研究所副所長(zhǎng)屠啟宇告訴《瞭望東方周刊》。

源頭+碼頭

1991年，美國(guó)學(xué)者薩森在其著作中首次提出“全球城市”（Global City）的概念。他以倫敦、紐約、東京為例，認(rèn)為全球城市就是全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的管理中心，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)則是這些城市的主導(dǎo)功能。

“全球城市最初講的是金融為核心，資本驅(qū)動(dòng)，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主這樣的城市結(jié)構(gòu)。這個(gè)基于全球化以后流量經(jīng)濟(jì)意義上的概念很快被引入實(shí)踐，為新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)城市找到了發(fā)展目標(biāo)?！蓖绬⒂罱榻B。

同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長(zhǎng)諸大建對(duì)本刊記者表示，要將全球城市這樣一個(gè)最初主要是經(jīng)濟(jì)性的概念，變?yōu)閷?duì)上海未來(lái)發(fā)展有整合性指導(dǎo)意義的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，必須對(duì)原有概念梳理拓展，加入科技、文化、生態(tài)、治理等內(nèi)容，使其成為“中國(guó)版”全球城市。

屠啟宇也認(rèn)為，全球城市的內(nèi)涵應(yīng)該更加豐富，幸福感、生態(tài)綠色、創(chuàng)新創(chuàng)意等新的城市概念，都應(yīng)該加入其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2001年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，明確了上海到2020年建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)“四個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的總體目標(biāo)。

屠啟宇向本刊記者提供的一份分析報(bào)告顯示，上海目前在金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的全球綜合排名分列第六、第九和第七位。

根據(jù)麥肯錫“全球流量經(jīng)濟(jì)樞紐城市”數(shù)據(jù)，屠啟宇團(tuán)隊(duì)對(duì)上海四個(gè)中心建設(shè)作了一次“全面體檢”：“上海已整體進(jìn)入全球樞紐城市等級(jí)體系的第二集團(tuán)，完全可以在2020年達(dá)成基本建成四個(gè)中心和國(guó)際大都市的戰(zhàn)略目標(biāo)?！?/p>

而在諸大建看來(lái)，上海上一輪的規(guī)劃，有把“四個(gè)中心”與“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”混同甚至替代的現(xiàn)象。事實(shí)上，前者是上海城市發(fā)展的國(guó)際功能和經(jīng)濟(jì)影響力，后者還包括區(qū)域維度和市域維度的許多基本功能。這導(dǎo)致過(guò)去對(duì)“四個(gè)中心”抓得比較緊，對(duì)“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”在理論研究和實(shí)際操作方面較虛。

結(jié)果，一方面使上海在區(qū)域維度和市域維度上的發(fā)展與四個(gè)中心建設(shè)有差距；一方面在國(guó)際維度上上海的輸入性影響大，輸出性影響小。

“上海有沒有足夠數(shù)量影響世界的本土企業(yè)？有沒有足夠數(shù)量影響世界的文化、社會(huì)組織？”諸大建追問(wèn)。

上世紀(jì)30年代，上海曾經(jīng)輝煌，在金融、航運(yùn)、貿(mào)易甚至制造業(yè)等方面都達(dá)到了很高的水平，形成了相當(dāng)?shù)膰?guó)際影響力，與紐約、倫敦、巴黎等國(guó)際大都會(huì)齊名。

“如今上海要重振國(guó)際功能建設(shè)全球城市，國(guó)內(nèi)外的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手都多了很多。比如北京，目前世界500強(qiáng)企業(yè)總部以及國(guó)際性非經(jīng)濟(jì)組織就比上海多?！敝T大建說(shuō)。

他認(rèn)為，上海要在新一輪競(jìng)爭(zhēng)中做大全球城市的影響力，需要減少許多同類型的競(jìng)爭(zhēng)，緊抓自己使科技創(chuàng)新能更快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的特色，加強(qiáng)全球創(chuàng)新中心特別是科技創(chuàng)新中心的建設(shè)，把制造業(yè)和服務(wù)業(yè)更好地整合。在這一方面，上海相對(duì)北京、香港等城市是有傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的。

屠啟宇將拓展后的全球城市內(nèi)涵，概括為“源頭+碼頭”，“上海原來(lái)建設(shè)四個(gè)中心，都是屬于流量經(jīng)濟(jì)，是建設(shè)碼頭，接下來(lái)要沖擊登頂全球城市，必然要考慮科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意、思想傳播這樣的源頭問(wèn)題?！?/p>

區(qū)域須聯(lián)動(dòng)

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，未來(lái)上海要形成中心城、新城和新市鎮(zhèn)，融入長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展的空間格局，與長(zhǎng)三角的區(qū)域聯(lián)動(dòng)可能更加密切。

“前幾撥規(guī)劃中，上海著重發(fā)展的是行政區(qū)范圍，特別是外環(huán)線內(nèi)外600萬(wàn)～1000萬(wàn)平方公里的中心城區(qū)及其連綿區(qū)。未來(lái)，我們不僅要對(duì)外看國(guó)際功能，也要對(duì)內(nèi)看區(qū)域功能。”諸大建說(shuō)。

“將來(lái)的城市競(jìng)爭(zhēng)更多地是城市群的競(jìng)爭(zhēng)。上海競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升，很大程度上需要長(zhǎng)三角區(qū)域的整體發(fā)展。”上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總工程師詹運(yùn)洲，在7月初舉辦的“改革論壇2014”會(huì)議上說(shuō)。

屠啟宇認(rèn)為，上海地域范圍內(nèi)已不構(gòu)成所謂完整產(chǎn)業(yè)體系，反而在長(zhǎng)三角范圍內(nèi)，可構(gòu)成一個(gè)完整的具有相當(dāng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力（主要體現(xiàn)在成本和集群配套上）的產(chǎn)業(yè)體系。而上海面臨的人口、空間等各壓力，也需要在長(zhǎng)三角區(qū)域范圍內(nèi)紓解。

“從上世紀(jì)90年代到世博會(huì)之前，上海與周邊地區(qū)一直是水平方向的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)比較多，垂直方向的供應(yīng)鏈上的服務(wù)比較少?！敝T大建說(shuō)。防守型、自我型的發(fā)展思路，造成了“上海有龍頭地位、沒有起到龍頭作用”的尷尬局面。

借助2010上海世博會(huì)的契機(jī)，上海通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施、觀光旅游、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)投資等區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與長(zhǎng)三角地區(qū)密切聯(lián)動(dòng)?！靶碌囊?guī)劃中，怎么把這種聯(lián)動(dòng)變得更主動(dòng)，需要上海做分圈層思考。”諸大建說(shuō)。

他認(rèn)為，目前上海在全球城市排名中名列前10或前20，要大幅度靠前有相當(dāng)難度，但將以上海為門戶城市的長(zhǎng)三角地區(qū)變成世界第一的巨型城市區(qū)域，是有希望的，因?yàn)檫@一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)發(fā)展等較好，共享文化也比珠三角和京津冀要好得多。

一個(gè)名為“大上海都市圈”的概念，近幾年在學(xué)術(shù)圈被廣泛討論。endprint

“將長(zhǎng)三角分成若干大都市圈，上海是最關(guān)鍵的大都市圈，以南京杭州等為中心是次級(jí)大都市圈。在學(xué)術(shù)性研究中，一般認(rèn)為現(xiàn)在上海的影響力和基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)接在江蘇是考慮到昆山蘇州一線，在浙江是到嘉興和舟山一線。”上海社科院城市經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃研究室主任張劍濤告訴《瞭望東方周刊》。

《指導(dǎo)意見》也首次提出，要“統(tǒng)籌考慮市域及與近滬地區(qū)的空間協(xié)調(diào)發(fā)展，突破行政界限，綜合謀劃人口、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和城鄉(xiāng)空間格局”。

“上海要建設(shè)全球城市，必然要想出策略打破功能提升擴(kuò)展和人口增加之間的影響鏈。這就需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，細(xì)化城市功能。一些核心功能聚集在中心城區(qū)，其余的衍生功能等可以考慮向大上海區(qū)域范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。”屠啟宇說(shuō)。

對(duì)于都市圈內(nèi)多個(gè)行政主體的協(xié)調(diào)難度，張劍濤并不擔(dān)憂：“國(guó)外大量標(biāo)桿城市都是如此。歐洲叫功能性城市區(qū)域，美國(guó)叫大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)。大巴黎規(guī)劃中涉及60多個(gè)主體，人家都能協(xié)調(diào)，我們也可以?！?/p>

城市須留白

1946年，一群專家學(xué)者齊聚上海，繪制出了中國(guó)大城市第一部完整的現(xiàn)代總體規(guī)劃——“大上海計(jì)劃”，“有機(jī)疏散”、“快速干道”和“區(qū)域規(guī)劃”等歐美最新的城市規(guī)劃理論被引入，希望解決人口膨脹、土地緊張等問(wèn)題。

68年后，相似的問(wèn)題依然擺在新一代上海規(guī)劃者面前。

早在上一輪規(guī)劃中，為紓解中心城區(qū)的壓力，上海就曾提出要發(fā)展郊區(qū)，構(gòu)建“多軸、多層、多核”的市域空間布局。在“十一五”規(guī)劃中，又提出打造“1966”四級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃框架，即1個(gè)中心城、9個(gè)新城、60個(gè)左右新市鎮(zhèn)、600個(gè)左右中心村。

“但是新城建設(shè)的效果不好，一些沒有定位為新城的郊區(qū)反而擴(kuò)展了，人口失控、環(huán)境污染也是事實(shí)?！?966部署總體想收縮集聚，但想控制蔓延的反而蔓延了?！蓖绬⒂罘治?。

按照2001版規(guī)劃，上海到2020年的規(guī)劃建設(shè)用地是3226平方公里。目前已經(jīng)逼近這個(gè)紅線。

上海市政府在本輪規(guī)劃討論中表示，從現(xiàn)在起要實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)。在諸大建看來(lái)，土地零增長(zhǎng)只是一方面，還有能源消耗和二氧化碳排放、生活垃圾等也要零增長(zhǎng)。

“上海早已到了需要用生態(tài)紅線倒逼城市發(fā)展的時(shí)候，有必要從增量擴(kuò)展性的發(fā)展變成存量更新式的發(fā)展?！敝T大建說(shuō)。

他將這個(gè)過(guò)程比喻為打麻將，13張牌一張張摸進(jìn)來(lái)，現(xiàn)在要開始換牌了。

“上海的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，最重要的是綠色導(dǎo)向的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)?！敝T大建說(shuō)。

把土地、能源、二氧化碳和廢棄物排放這些資源環(huán)境紅線圈定后再做規(guī)劃，符合現(xiàn)在流行的“反規(guī)劃”理論?！胺匆?guī)劃不是不要規(guī)劃，而是要在市域范圍內(nèi)在空間、資源、環(huán)境、生態(tài)等方面留白，對(duì)各種物質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)行增長(zhǎng)管理，反過(guò)來(lái)做空間戰(zhàn)略規(guī)劃?！?/p>

這種為城市留白的思路，與資深建筑設(shè)計(jì)師邢同和不謀而合。

據(jù)邢同和介紹，前一輪規(guī)劃中提出的從中心城到新城、從中心鎮(zhèn)到集鎮(zhèn)的策略，是為了避免“攤大餅”。但隨著城市規(guī)模增大、人口增多，已經(jīng)逐漸有合攏、并入之勢(shì)。例如現(xiàn)在的嘉定區(qū)和寶山區(qū)，新城跟老城已經(jīng)連接起來(lái)。

“如果新城、老城不斷擴(kuò)大，同上海的中心城結(jié)合，上海將成為一塊更大的‘大餅。所以應(yīng)該居安思危，給子孫后代留出一片發(fā)展空間。不要把規(guī)劃做滿、做足?！毙贤驼f(shuō)。

他認(rèn)為，留白不等于任意空出一塊土地，或擱置一間廢棄廠房，而是要把工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展結(jié)合在一起考慮，甚至可以引入一些低密度社區(qū)?！氨热缜嗥钟心敲炊嗨粒覀兙筒灰フ剂?，保留著水鄉(xiāng)的資源，還可以發(fā)展旅游?！?/p>

空間上的留白還有助于留住上海的文化靈魂，“黃浦江兩岸的碼頭和工業(yè)遺跡沒必要都拆光。還有一些有故事的老建筑，也可以讓它們煥發(fā)新生，產(chǎn)生出這座城市新的文化積淀?！?邢同和說(shuō)。endprint