中共天津市委黨校經(jīng)濟學部 王 俊

中國能源經(jīng)濟研究院 陳柳欽

在節(jié)能減排和化解過剩產(chǎn)能的攻堅戰(zhàn)中，2013年我國能源消費總量37.5億噸標準煤，比2012年增長3.7個百分點。在經(jīng)濟保持平穩(wěn)運行的前提下，全社會的資源和能源利用效率進一步實現(xiàn)了穩(wěn)步提高。①國家統(tǒng)計局:《2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

一、節(jié)能減排背景下我國能源消費結(jié)構(gòu)新變化

從中國的能源結(jié)構(gòu)來看，可以用“富煤、貧油、少氣”來形容?；茉聪M占中國整體能源結(jié)構(gòu)86.2%，其中高排放、高污染的煤炭占了58.5%，石油占17.7%，天然氣僅占4.7%，而低污染的水電、核電、風電僅占9.1%。

1.我國能源消耗總量伴隨經(jīng)濟總量的擴張而呈現(xiàn)出不斷增長的態(tài)勢，表現(xiàn)出一定正的相關性。2013年，一次能源生產(chǎn)總量比2012年增長2.4%。同時我國的萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降3.7%。從能源消耗總量上看，我國排在世界前列，但是從人均消耗量看，人均占有能源遠低于美國、日本等一些發(fā)達國家，說明未來還有較大的提升空間。

2.煤炭能源占主導地位不斷下降。盡管煤炭的消耗量每年都在增加，但是從總量占比上看，煤炭能源消耗從2009年的71.2%下滑到2012年的58.5%。并且在增幅上不斷下滑，2013年，煤炭消費量同比增長為3.7%，遠低于歷史上的同期水平。這說明近些年在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和節(jié)能減排中，對能源消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整取得初步的成效，改變煤炭占了七成以上比例和嚴重依賴煤炭資源的現(xiàn)狀。同時，也可以看出，未來我國煤炭在能源消耗中的比例會進一步下降，能源結(jié)構(gòu)更趨于科學合理和可持續(xù)發(fā)展。

表1 中國能源消費結(jié)構(gòu)(百萬噸油當量/Mtoe)

表2 中國能源消費結(jié)構(gòu)占比%

3.石油消耗增幅減少而天然氣大幅增加。與煤炭一樣，我國對化石燃料中石油依賴也非常嚴重。從2003年到2012年，石油消耗量增加了81.6%。2013年我國石油和原油表觀消費量分別為4.98億噸和4.87億噸，同比分別增長1.7%和2.8%，增速較2012年下降2.8個和1.7個百分點。盡管增幅下滑，但是對進口石油的依賴卻進一步增強。2013年全年累計進口原油2.82億噸，同比上升了4.03%。盡管石油消費占比從2003年的22.1%下降到2012年的17.7%，但是由于煤炭資源消耗占比的降低和大氣污染的治理，未來對石油的進口依賴可能進一步強化。與煤炭石油在總能源消費占比不斷下降相反的是，天然氣在我國能源消費比例卻是不斷在增加。2013年天然氣產(chǎn)量為1170.5億立方米，較2012年增長了9.4%，而消費量同比增長了13.0%。①《中國能源統(tǒng)計年鑒2013》。天然氣增加是因為相對于煤炭石油來說，天然氣對環(huán)境的破壞相對來說小一些，形成了對煤炭資源的替代效應，而使得天然氣比重不斷增大，而且天然氣未來還有上升空間。但是從天然氣在能源消耗中的占比來看，還存在比例不高的問題。

4.核能在能源消費中比例低但比較平穩(wěn)。隨著能源消耗總量的增加，核能消費量也在增加。但是占比一直比較平穩(wěn)，約在0.7% ～0.8%之間。日本福島核電站事故對全球核能的發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。2012年全球核電使用量大幅下降，從2011年的6億噸石油當量下降到5.6億噸石油當量，占比從4.9%下降到4.5%。因此在全球“去核化”的大背景下，我國核能的利用也會受到一定的影響。

5.全球金融危機后我國可再生能源異軍突起。在消除一次性能源的不可再生性和其對環(huán)境的破壞，可再生能源起了重要的替代作用，包括風能、太陽能、生物能在內(nèi)的可再生能源，金融危機后在我國有了迅猛發(fā)展。從有統(tǒng)計的2009年的0.3%上升到2012年的1.2%，四年間增長了3倍。雖然在整個能源消耗占比中的比例不高，但是迅速超過了核能，成為清潔能源消耗中的重要組成部分。這說明可再生能源發(fā)展空間比較大，是我國調(diào)整能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方向和我國未來能源發(fā)展的重要趨勢。

二、我國大氣污染的能源消費結(jié)構(gòu)因素

改革開放后三十多年隨著經(jīng)濟增長速度的加快，能源需求增長更加迅猛，2013年中國能源消費總量是1978年能源消費總量的6倍多。其中，化石能源在我國經(jīng)濟發(fā)展中占有主要地位。化石能源消費結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟的發(fā)展起了重要的支撐作用，但是也產(chǎn)生了經(jīng)濟的負外部性問題，這就是大氣污染問題。霧霾與我國能源消費的結(jié)構(gòu)是緊密聯(lián)系在一起的。具體地說，我國大氣污染從能源結(jié)構(gòu)及其消耗模式看，主要是以下幾個方面原因造成:

(一)“富煤、缺油、少氣”的能源結(jié)構(gòu)。

受能源儲量與工業(yè)技術水平制約，我國目前還是沒有擺脫對傳統(tǒng)能源的依賴，尤其是在能源消費中嚴重依賴于煤炭。雖然節(jié)能減排后，煤炭石油在能源消費格局中的比例下降明顯，尤其是煤炭能源表現(xiàn)更為明顯。但是，總量上煤炭和石油還是維持持續(xù)增加的態(tài)勢。2013年石油對外依存度高達57.72%，天然氣對外依存度為31.6%。雖然天然氣在總的能源消耗總量中的占比呈現(xiàn)出一定程度的上升趨勢來，并且增幅很快，但是在整個石化燃料中的比例還是比較低。在擺脫冬季取暖對煤炭的依賴上，用天然氣取代，但是由于“氣慌”，可能實際操作中就會面臨有心無力的問題，取而代之的是用污染排放危害稍小的優(yōu)質(zhì)煤。與此同時，水電、核電及其他可再生能源所占比重雖然總體上呈現(xiàn)出較為明顯的上升趨勢，但是對于經(jīng)濟發(fā)展所需要動力能來說是這些能源還無法滿足。所以，從目前的能源格局來看，我國較高的能源消費需求，促使煤炭石油等化石燃料作為能源消耗的主體格局還將繼續(xù)維持，對環(huán)境的負的外部性也還將繼續(xù)存在著。

(二)工業(yè)高排放及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化。

在工業(yè)化進程中，工業(yè)排放是造成大氣污染的主要組成部分。我國約有200多種工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量位居世界前位。伴隨著工業(yè)經(jīng)濟的增長，工業(yè)廢氣排放量也在迅速增加，與經(jīng)濟增速保持正的相關性。從“十五”到“十一五”期末，我國工業(yè)廢氣排放量年均增長13.67%，按照可比價，比同期工業(yè)增加值增速還高2.52%。2011年，中國工業(yè)部門耗能量占能源消費總量的比重約為70%，在工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，建材、冶金、石油煉化、火力發(fā)電、化工和重型裝備制造占工業(yè)總比重近80%，處于主導地位的，而這些重化工業(yè)對環(huán)境的污染排放占全國總污染的60%以上。①張茉楠:《根治霧霾要從經(jīng)濟與人口空間失衡入手》，載于《中國證券報》2014年2月26日。而且我國在電力行業(yè)的動力能源上主要依靠的是煤炭。2011年來源于煤炭消費產(chǎn)生的二氧化碳排放量是石油的4倍。從行業(yè)來看，除了煤炭消費產(chǎn)生的二氧化碳排放量排在前面外，還有金屬冶煉及壓延加工業(yè)、石油加工等。由于重工業(yè)對經(jīng)濟的拉動作用明顯強于輕工業(yè)，如2013年輕重工業(yè)走勢明顯分化，重工業(yè)成為帶動整體工業(yè)復蘇的主要動力，因此工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，電力依賴火電的格局，必然對環(huán)境產(chǎn)生較大的負面壓力。

(三)企業(yè)減排動力不足和能源消耗限額標準偏低。

根據(jù)中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)對3545家企業(yè)所在行業(yè)產(chǎn)能過剩情況的調(diào)查的反饋，71%的企業(yè)認為目前產(chǎn)能過?！胺浅乐亍被颉氨容^嚴重”，一些企業(yè)設備利用率僅僅為72%。并且在產(chǎn)能過剩同時，又呈現(xiàn)出行業(yè)面廣、絕對過剩程度高等特點。這一方面由于地方行政利益約束等原因的存在，一些行業(yè)和產(chǎn)業(yè)缺少有效的退出機制，這不可避免影響產(chǎn)業(yè)調(diào)整和化解產(chǎn)能過剩的速度。而且由于結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要，對價格下行又產(chǎn)生了很大的壓力。所以企業(yè)在利潤空間收窄的情況下，受資金的制約，節(jié)能減排的內(nèi)在動力就不會強。同時，根據(jù)賽迪智庫的最新研究，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾將在2014年繼續(xù)影響企業(yè)節(jié)能減排。影響節(jié)能減排另一個很重要的方面，就是鋼鐵、電解鋁、電池等行業(yè)的清潔生產(chǎn)評價指標體系與單位產(chǎn)品能源消耗限額標準偏低，部分內(nèi)容已不能滿足行業(yè)綠色發(fā)展的要求，嚴重制約了工業(yè)行業(yè)節(jié)能減排的深入推進。

(四)成品油的低標準。

交通運輸領域?qū)κ湍茉催^多的依賴和汽車尾氣是對大氣造成污染的主要原因之一。主要表現(xiàn)為以可吸入顆粒物(PM10)、細顆粒物(PM2.5)為主要特征的污染物。機動車尾氣排放影響PM2.5細顆粒物約占二到三成左右，而油品質(zhì)量是影響汽車尾氣排放的重要因素。如京津冀區(qū)域原生排放的PM2.5的來源中，機動車排放和道路揚塵所占比例為50%。②中國社科院:《2013年中國低碳經(jīng)濟發(fā)展報告》。機動車尾氣中含有如固體懸浮微粒、一氧化碳、氮氧化物等許多沒有完全燃燒的、揮發(fā)性的有機污染物。這些在空氣中的漂浮物被人吸入后會導致多種疾病，甚至造成死亡率上升。出現(xiàn)這些問題主要與成品油質(zhì)量不高有很大關系。除北京、上海等少數(shù)大城市外，大部分地區(qū)仍使用對空氣污染度較大的國Ⅲ標準汽柴油，汽油含硫標準是歐洲、日本標準的15倍，美國標準的5倍，柴油含硫標準則是歐日標準的30余倍。如果油品質(zhì)量差，即含硫量較高，在燃燒過程中還會形成二氧化硫。二氧化硫在空氣中與一些重金屬發(fā)生反應又會生成三氧化硫并進一步合成一些硫酸鹽，形成PM2.5的主要成分。如果油品與新車同時從國Ⅲ標準提升到國Ⅳ標準，可減少尾氣污染的一半左右。因此治理大氣污染應當以控制機動車尾氣排放為重點。按照環(huán)保部門的規(guī)劃要求，國內(nèi)油品質(zhì)量需要升級到國Ⅳ標準，但目前大部分汽油仍使用國Ⅲ標準，柴油升級更是緩慢，有不少地區(qū)仍在使用國Ⅱ標準的柴油。成品升級的進展程度的推進情況，也將影響我國整體大氣環(huán)境質(zhì)量的改善。

三、發(fā)達國家應對溫室氣體排放能源消費結(jié)構(gòu)的變動趨勢

(一)人均能源消耗的零增長現(xiàn)象。

發(fā)達國家進入到后工業(yè)化階段后，服務業(yè)開始逐漸占據(jù)主導地位。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，去工業(yè)化的特征很明顯，這使得能源消費在工業(yè)領域趨于下降，而交通、民用和商用部門的能源消費逐步上升，但是隨著人口老齡化和制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，經(jīng)濟增幅趨緩帶動能源消費增量趨緩，人均能源消費出現(xiàn)“零增長”甚至是負增長的現(xiàn)象。發(fā)達國家由于服務業(yè)比較發(fā)達，工業(yè)的能源消費僅占30%左右，而交通運輸和建筑物等用的能源分別占了30%、40%，所以發(fā)達國家能源消耗基本是在服務業(yè)上，人均耗能約是發(fā)展國家的6倍，能源結(jié)構(gòu)基本實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)化。①BP Statistic al Review of World Energy 2013.同時，發(fā)達國家的人均收入、交通基礎設施和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進入相對飽和的階段，在服務業(yè)各個領域中人均能源消費未來將維持在一個相對穩(wěn)定的水平。如果考慮到新能源消費的增加，那么有可能對一次能源的消費將會呈現(xiàn)出一定的下降趨勢。

(二)傳統(tǒng)能源消費與制造業(yè)周期關聯(lián)度強。

以美國為例。石油、天然氣、煤炭、核能及可再生能源是美國能源消費比重上的排序。由于國民部門不同，對能源的依賴也就不同。在交通運輸業(yè)領域，石油的比重高，消耗量占了九成之多。在工業(yè)領域，石油和天然氣平分秋色，而居民部分的能源消耗主要依靠天然氣，占了七成多。在發(fā)電領域，主要還是依賴煤炭，但是天然氣、可再生能源發(fā)電比重也在迅速增加。由于經(jīng)濟衰退和可再生能源開發(fā)取得進展等因素，煤炭和石油等傳統(tǒng)能源消費量一度下降。制造業(yè)領域主要消費的是一次性能源為主。美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在去工業(yè)化的浪潮中，美國的制造業(yè)部分能源消耗從1998年以來一直在下降，后來受全球金融危機的影響，美國經(jīng)濟的衰退制造業(yè)進一步放緩，2006～2010年期間能源消耗大幅下滑了10%。②Early-release estimates from the 2010 MECS show that energy consumption in the manufacturing sector decreased between 2006 and 2010.近幾年來，美國實現(xiàn)了頁巖氣革命，大量頁巖氣供給降低了天然氣價格。有效改變了對外能源依賴程度，美國制造業(yè)出現(xiàn)了回流現(xiàn)象，也就是美國經(jīng)濟實現(xiàn)再工業(yè)化，增加了能源的需求和消耗。同時，電力行業(yè)的煤炭消費也出現(xiàn)了小幅增加，這些讓美國2013年與能源消費有關的二氧化碳排放量約比上一年增加約2%(美國能源部下屬能源信息局)，因此傳統(tǒng)能源的消耗與制造業(yè)呈現(xiàn)出一定關聯(lián)度。

(三)頁巖氣改變能源消費結(jié)構(gòu)。

金融危機后，美國在一次能源消耗中，石油和煤炭出現(xiàn)了不同程度的下降，而天然氣卻出現(xiàn)上升的趨勢。一度頁巖氣因儲量豐富、價格低廉且對環(huán)境破壞小，在全球范圍掀起新一輪的能源革命。2011年，?？松梨诎l(fā)布的《2030年能源展望報告》中預計，2030年在世界一次能源結(jié)構(gòu)中，天然氣所占比例會從當前的23.8%提高到28%，成為世界第一大能源，將超過石油。如果全球大規(guī)模開發(fā)頁巖氣，讓非常規(guī)天然氣的快速發(fā)展的話，天然氣有可能成為全球第一大能源，這必將改變了全球能源版圖，并且對世界的政治和經(jīng)濟格局也會產(chǎn)生深遠影響。由于頁巖氣和頁巖油技術快速發(fā)展，美國能源對外依存度已大大降低。美國白宮2011年發(fā)布的《未來能源安全藍圖》中指出，未來美國將加大本土非常規(guī)油氣資源開發(fā)力度，力爭在2035年之前使美國成為能源凈出口國。因此，以頁巖氣為代表的非常規(guī)油氣開發(fā)，使得發(fā)達國家今后必將對石油、煤炭的進口依賴度逐漸降低，而頁巖氣也必將改變發(fā)達國家的能源消費結(jié)構(gòu)。

(四)發(fā)展可再生能源成為重要趨勢。

除了頁巖氣等會改變發(fā)達國家的能源消費結(jié)構(gòu)外，可再生能源也是發(fā)達國家未來能源發(fā)展的重要趨勢。傳統(tǒng)的一次能源在發(fā)達國家的能源消耗中，人均水平基本是穩(wěn)定。要實現(xiàn)溫室氣體減排目標，必須提高可再生能源在能源消費結(jié)構(gòu)中的比例。金融危機后，各國為尋找新的經(jīng)濟增長點，在能源領域不約而同選擇了清潔、零排放的風能、水能、太陽能、生物制能在內(nèi)的可再生能源作為朝陽產(chǎn)業(yè)，以應對全球氣候變暖和能源消費結(jié)構(gòu)低碳化發(fā)展趨勢的需要。歐洲議會明確提出2020年可再生能源比例將達到20%;美國提出了2025年清潔能源比例提高到25%。從目前歐盟發(fā)展可再生能源的現(xiàn)狀看，可再生能源在能源消費結(jié)構(gòu)中所占比例由1999年的5%上升到金融危機后的9%，增長了快1倍。日本福島核電站事故后，為擺脫對核電的依賴，發(fā)展可再生能源的要求更為迫切，通過了《再生能源特別措施法》。可以說，為應對金融危機和謀求綠色經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)達國家通過立法、市場手段和國際合作爭相實施“綠色新政”來發(fā)展可再生能源，來尋找新的經(jīng)濟增長點。

四、我國應對大氣污染的能源消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對策

我國大氣污染的一些問題的出現(xiàn)，表面上是能源消費結(jié)構(gòu)及汽車尾氣等問題，但從根源上說是我國能源發(fā)展方式存在著問題。長期積累的結(jié)果，就集中暴露出深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾。要改善大氣環(huán)境和解決霧霾問題，就需選擇適合國情的可替代能源，來調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加快制定相關政策法規(guī)，推動形成全社會齊心協(xié)力防治大氣污染的治理格局。

(一)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，降低煤炭石油的消費比例，提高天然氣的比重。

圖1 美國能源結(jié)構(gòu)

我國是全球煤炭最大的消費國，煤炭在我國能源消費結(jié)構(gòu)中長期以來占據(jù)主導地位，這造成七成二氧化硫排放和一半以上的煙塵都是與燃煤相關的。這與以油氣為主的其他國家能源格局差異較大。因此，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的用煤技術造成的排放是當前大氣污染治理的重點。如果在化石能源中要降低煤炭能源的消耗比例，就需要尋找替代物，那就是天然氣。天然氣是我國優(yōu)化調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推進能源多元化，應對大氣污染的重要手段。與等熱值燃料相比，天然氣產(chǎn)生的碳排放量比煤炭少40%之多，比燃料油少30%之多，相對來說是清潔的能源。從圖表中我們可以看出，雖然近年來我國天然氣消費比例一直持續(xù)增長，但在一次能源中的占比仍然偏低。遠遠低于發(fā)達國家的平均水平，發(fā)達國家天然氣比重一般為30%左右，這需理順天然氣價格，提高天然氣在能源生產(chǎn)和消費中的戰(zhàn)略地位，積極推動煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)天然氣的勘探開發(fā)和利用。①周大地:《霧霾背后:中國能源及整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整》，［DB/OL］，http://news.xinhuanet.com，2013年 12月29日。大規(guī)模進行煤炭替代，技術上問題能夠解決，但是卻面臨成本問題。煤炭價格畢竟還是比較低廉，還有成本上的競爭力。成品油升級可以通過購車人解決成本轉(zhuǎn)移問題，但是炭排放則缺乏支付意愿。所以，一方面需要從全局上把握天然氣項目建設規(guī)模與布局，使天然氣開采和發(fā)電更加科學、有序，并相應調(diào)整天然氣發(fā)電電價政策和建立分布式天然氣發(fā)電并網(wǎng)規(guī)模的約束性管理指標;另一方面需要通過高效率和更加清潔地利用煤炭方面下功夫。這需要推動電源結(jié)構(gòu)調(diào)整。由于電力行業(yè)消耗我國煤炭消費總量的50%左右，需要強化在電力行業(yè)煤炭的使用效率和清潔使用，推廣潔凈煤，加大煤炭就地轉(zhuǎn)化為電力的力度，來實施跨區(qū)送電，合理控制煤炭消費總量，讓電源布局優(yōu)化，大幅度減少東中部地區(qū)燃煤消耗，促進全國環(huán)境資源統(tǒng)籌優(yōu)化。

(二)協(xié)調(diào)發(fā)展風電和分布式光伏發(fā)電，促進可再生能源大發(fā)展。

在國家的可再生能源“十二五”規(guī)劃中，提出2015年和2020年非化石能源分別占一次能源消費比重11.4%、15%。要改變能源結(jié)構(gòu)中煤炭等比例過高的問題，可再生能源作為重要替代，通過市場與政府力量的有效結(jié)合，可以加速調(diào)整全社會的能源結(jié)構(gòu)，甚至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這需要解決如下幾個方面的問題:第一，通過技術進步解決可再生能源的供給成本問題。比如太陽能發(fā)電，可能因為不同地區(qū)光照氣象條件，收回的成本有所不同，東部地區(qū)比西部地區(qū)在建立大規(guī)模太陽能光伏發(fā)電站方面就有一定的劣勢，同樣如果是分散的家用光伏發(fā)電，則回收的成本可能會超過20年。這主要受東部地區(qū)的霧霾天氣多的影響。對于風電行業(yè)而言，也存在成本高企的問題。雖然風電成本在不斷下降，但是還不是很“經(jīng)濟”，主要由于并網(wǎng)、融資、規(guī)劃等問題導致。所以發(fā)展可再生能源，解決技術壁壘讓太陽能、風能等成為大眾消費品，是離不開政府扶持的。通過減免稅、補貼、獎勵、項目對接資助和政府采購等手段來幫助太陽能、風能企業(yè)攻克技術難關。第二，解決可再生能源并網(wǎng)瓶頸。隨著可再生能源的空前發(fā)展，并網(wǎng)難的問題成為可再生能源發(fā)電最大的障礙。這也是產(chǎn)生棄風棄光限電問題的重要根源。這一方面需要電力電網(wǎng)系統(tǒng)盡快調(diào)整改善，以適應可再生能源發(fā)展需求;另一方面通過建立公共平臺加強并網(wǎng)研究交流，促進解決風電、太陽能發(fā)電并網(wǎng)難題。第三，把發(fā)展可再生能源與政府績效聯(lián)系在一起，采取一定補貼形式，規(guī)定可再生能源發(fā)電可以抵減本地區(qū)能源總消耗和排放量，讓地方政府重視發(fā)展可再生能源。

(三)通過成品油升級及價格補貼推動大氣污染治理。

成品油升級是解決汽車尾氣造成的大氣污染最有效的解決辦法。按照國務院印發(fā)的《關于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知》相關規(guī)定，除了一些特大城市，第五階段車用汽油和柴油標準過渡期均至2017年年底。在有效推動成品油升級方面，補貼是一個有效的價格杠桿。本著優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、誰污染誰付費的原則，確定油品價格。這樣就需要煉油企業(yè)進行全面成本核算，測算油品升級所需要的增量成本。包括煉油企業(yè)承擔和由消費者負擔的各自比例，從而形成了油品質(zhì)量升級加價新標準。在國家層面形成標準后，地方因地制宜實施自己的相關價格調(diào)整政策，建立健全公路客運、出租車運價與成品油價格聯(lián)動機制，并可按聯(lián)動機制及時疏導汽、柴油加價對相關行業(yè)的影響。價格政策出臺后，各地區(qū)、各有關部門將分工協(xié)作，加強油品生產(chǎn)、批發(fā)、零售環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)管力度，嚴格市場準入管理和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查，嚴厲打擊質(zhì)量違法行為，進行嚴格的市場準入和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督。①陳洲:《成品油優(yōu)質(zhì)優(yōu)價助力大氣污染治理》，載于《中國改革報》2013年9月25日。

(四)放開競爭性業(yè)務，鼓勵各類投資主體有序進入能源開發(fā)領域。

能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，離不開能源體制改革。包括積極推進清費立稅，深化煤炭資源稅改革。煤炭在完全市場化之后，需要完善煤炭流通格局，減少在貿(mào)易環(huán)節(jié)的行政干預和政府管制。油氣領域的價格改革則需要與行業(yè)改革同步，促進天然氣管網(wǎng)公平接入和開放，推動完善油氣價格機制，理順天然氣與可替代能源的比價關系;推動油氣勘探、開發(fā)、進口等環(huán)節(jié)的市場化改革。這需要把一些競爭性業(yè)務領域放開搞活，如煤炭深加工、新能源、生物液體燃料等。完善新能源汽車的購買補貼規(guī)則，支持節(jié)能環(huán)保核心技術攻關和相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。民營企業(yè)可以通過混合所有制形式進入壟斷行業(yè)，如配電網(wǎng)、購售電、油氣勘探開采及進出口、天然氣管網(wǎng)等領域，打破民營資本在進入能源領域的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”的現(xiàn)象，加快壟斷行業(yè)的改革步伐。讓民營投資主體有序地進入這些能源開發(fā)領域，推動公平競爭機制的形成。同時，隨著能源合作主體多元化、合作領域不斷拓展、合作對象日益豐富、合作內(nèi)容不斷深入的大發(fā)展趨勢下，促進頁巖氣、頁巖油、煤層氣等非常規(guī)油氣資源開發(fā)，需要進一步加強國際合作。國際合作離不開能源口岸建設，加快能源通道過境口岸建設和推進能源貿(mào)易雙方本幣結(jié)算等具體措施，使之逐步形成一個多元化供給、價格合理、保障充分的石油天然氣集散地。

(五)控制兩高行業(yè)和化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾，切實推進結(jié)構(gòu)性節(jié)能減排。

在控制兩高行業(yè)方面，加強項目管理，嚴禁核準產(chǎn)能過剩兩高行業(yè)新增產(chǎn)能項目，堅決停建兩高行業(yè)違規(guī)在建項目。并實行嚴格節(jié)能評估審查和環(huán)境影響評價，提高兩高項目準入門檻，新上兩高項目的能效、環(huán)保指標要達到國內(nèi)同行業(yè)、同規(guī)模領先水平。通過完善加工貿(mào)易禁止類和限制類目錄，禁止高耗能、高排放和資源類產(chǎn)品加工貿(mào)易，來嚴格控制兩高產(chǎn)品出口。在化解產(chǎn)能過剩方面，還需要完善火電、水泥、鍋爐、有色等行業(yè)大氣污染物排放標準，提高標準的限定值及準入值，如對火電廠煙塵、SO2等規(guī)定更嚴格的排放濃度限值。加快研究制定差異化的節(jié)能減排政策，形成完善工業(yè)節(jié)能減排標準體系和信息化管理體系。最后，開展建筑節(jié)能，促進城鎮(zhèn)污染減排。加快淘汰老舊低效鍋爐，提升燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保水平。并且對重點區(qū)域大氣污染防治實行“以獎代補”，給予節(jié)能減排中的達標企業(yè)進行激勵。