俞曉波

[摘 要]隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)各類社會矛盾凸顯，公眾訴求日趨多元，社會管理難度加大，創(chuàng)新基層社區(qū)治理尤為迫切。這既是構(gòu)建和諧社會的迫切要求，也是治理現(xiàn)代化的需要。因此，本文以上海市浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)為例，探討如何從管理主體和內(nèi)容、管理方法、管理手段以及管理機(jī)制等方面探索基層社區(qū)治理的新模式。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理；基層創(chuàng)新；網(wǎng)格化

[中圖分類號] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）09-0031-03

黨的十八屆三中全會《決定》提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，同時，還提出了“創(chuàng)新社會治理體制”。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，基層社會呈現(xiàn)出復(fù)雜、多變的特征，城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)各類社會矛盾凸顯，公眾訴求也日趨多元化，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社區(qū)治理日益迫切。北蔡鎮(zhèn)地處上海浦東新區(qū)的西南端，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，人口密度高，社會管理難度大，尤其是一些突出矛盾和疑難問題，很難在第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置。北蔡鎮(zhèn)為適應(yīng)社會發(fā)展新形勢，結(jié)合自身區(qū)域特點(diǎn)，在原有的工作基礎(chǔ)上，對管理和服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行全方位拓展，搭建起基層社區(qū)治理的總體框架，并按照流程制定了配套工作機(jī)制，在實(shí)踐探索中逐步完善，使之行之有效。如今，居住在浦東北蔡鎮(zhèn)的人，如果細(xì)心觀察，會發(fā)現(xiàn)最近不少違章搭建被拆除，占道經(jīng)營、亂設(shè)攤的現(xiàn)象少了，街面也更加有序，這些其實(shí)都得益于北蔡鎮(zhèn)基層社區(qū)治理的探索創(chuàng)新。

一、在管理主體和管理內(nèi)容上，實(shí)現(xiàn)從單一管理向綜合治理拓展

基層社區(qū)治理的重要方面就是要突出服務(wù)，寓管理于服務(wù)中。北蔡鎮(zhèn)在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，由于鎮(zhèn)域內(nèi)征地、撤隊、動遷任務(wù)十分繁重，面臨違法搭建、環(huán)境衛(wèi)生、外來人口管理、消防安全等多方面的疑難問題和突出矛盾。特別是違法用地、違法建筑等頑癥痼疾難以清除，新的問題增長點(diǎn)層出不窮，而這些問題和矛盾單靠某一部門或某一組織的力量很難處置。這就需要探索一種新的社區(qū)治理模式，在提高管理精細(xì)化水平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)管理主體多元化的轉(zhuǎn)變。不僅要整合社會各方的力量，共同構(gòu)成綜合管理服務(wù)主體，而且還要改變基層政府條塊部門“各自為政”的局面，不同的職能部門形成工作網(wǎng)絡(luò)，通過搭建信息互通的交流合作平臺，合理利用各類有效資源，形成工作上的合力，把問題有效地遏制在萌芽狀態(tài)。

因此，北蔡鎮(zhèn)在部分地區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，并注重與派出所警務(wù)區(qū)的對接，將全鎮(zhèn)區(qū)域范圍劃分為3個網(wǎng)格，進(jìn)行實(shí)體化運(yùn)作。不僅成立了社會網(wǎng)格化綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，還下設(shè)指揮中心，負(fù)責(zé)日常指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，逐步建立起“一個平臺、一支隊伍、四級管理”的綜合治理架構(gòu)，對轄區(qū)內(nèi)的各類問題進(jìn)行全面收集、分流、處置、監(jiān)督、評估、考核，確保群眾反映的問題得到及時解決。

一個平臺。社會網(wǎng)格化綜合管理指揮中心是一個信息收集、中轉(zhuǎn)、下派的平臺，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、督察、協(xié)調(diào)、考核網(wǎng)格工作，指揮重大事件的處置。

一支隊伍。北蔡鎮(zhèn)有一支聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法隊伍，這支隊伍由公安、城管、交警、工商、安監(jiān)、消防、食藥監(jiān)、房辦、規(guī)土等專業(yè)人員組成。通過整合區(qū)域內(nèi)各方力量，共同構(gòu)成綜合管理服務(wù)主體，通過日常值守、聯(lián)勤聯(lián)動的方式，及時發(fā)現(xiàn)問題、快速處置，承擔(dān)鎮(zhèn)域內(nèi)的社情民意研判、城市管理協(xié)調(diào)、市民熱線服務(wù)、應(yīng)急事務(wù)管理、日常運(yùn)行值守等五個方面的具體工作。

四級管理。由鎮(zhèn)級、中心級、網(wǎng)格級、單元級組成管理架構(gòu)。鎮(zhèn)（一級）層面設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)指揮中心工作，研處重大事件，保障網(wǎng)格管理的人財物等；中心（二級）即指揮中心，接受發(fā)現(xiàn)信息，指揮網(wǎng)格行動，調(diào)動綜合管理隊伍，協(xié)調(diào)聯(lián)合整治；網(wǎng)格（三級）即全鎮(zhèn)三個網(wǎng)格內(nèi)的綜合管理隊伍，對網(wǎng)格內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┕芾?，進(jìn)行實(shí)體化運(yùn)作，及時解決各種問題，將隱患消除在萌芽狀態(tài)；單元（四級）即網(wǎng)格內(nèi)的居村委、物業(yè)公司、企事業(yè)單位，掌握所轄區(qū)域內(nèi)的情況，積極發(fā)揮自治功能，需要網(wǎng)格力量時，將情況上報網(wǎng)格指揮中心。

北蔡鎮(zhèn)“一個平臺、一支隊伍、四級管理”的治理構(gòu)架，工作職責(zé)和工作內(nèi)容明確、人員配備到位，網(wǎng)格轄區(qū)內(nèi)的公安、城管等執(zhí)法力量下移，逐步減少了部門之間推諉的現(xiàn)象，居村委工作得到有力支撐。通過在網(wǎng)格內(nèi)實(shí)施邊巡邏、邊發(fā)現(xiàn)、邊整治的工作模式，實(shí)現(xiàn)信息收集、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動聯(lián)治的快速處置態(tài)勢，努力將事件、矛盾糾紛化解在網(wǎng)格單元內(nèi)，極大地提高了解決問題的及時性和有效性，為維護(hù)基層社會和諧穩(wěn)定提供了良好的組織保障。

從社區(qū)治理的內(nèi)容來看，北蔡鎮(zhèn)從注重“物”的管理向“人”的服務(wù)轉(zhuǎn)變，逐步把環(huán)境、治安與人口等管理內(nèi)容全面整合起來，實(shí)實(shí)在在地了解民生民情，化解落實(shí)群眾反映的各類“急難愁”實(shí)際問題，確保條塊職能的有機(jī)銜接和管理服務(wù)的全覆蓋。目前，北蔡鎮(zhèn)將網(wǎng)格功能不斷拓展，從城市管理向社區(qū)服務(wù)、政府咨詢等方面拓展。不僅將家政咨詢、心理咨詢等納入網(wǎng)格管理服務(wù)，還將重點(diǎn)推進(jìn)網(wǎng)上易生活導(dǎo)引系統(tǒng)、健康E北蔡便民項目的實(shí)施。

二、在管理方法上，實(shí)現(xiàn)從“事后介入”向“事前掌控”轉(zhuǎn)變

北蔡鎮(zhèn)通過探索創(chuàng)新社區(qū)治理的新模式，搭建“一個平臺、一支隊伍、四級管理”的組織架構(gòu)，鎮(zhèn)網(wǎng)格指揮中心是組織協(xié)調(diào)中心，3個單元網(wǎng)格作為工作支撐，掌握發(fā)現(xiàn)問題、處置問題的主動權(quán)，使政府的社會管理關(guān)口下移，各部門改變了過去“遇到問題被動介入”的現(xiàn)象。鎮(zhèn)域內(nèi)各單元網(wǎng)格從源頭抓起，通過日常聯(lián)系和走訪，主動發(fā)現(xiàn)、收集各類信息，了解群眾需求，將服務(wù)送上門，從“事后介入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑罢瓶亍保M可能地減少或防止社會矛盾重復(fù)和問題的發(fā)生。

日常網(wǎng)格巡邏隊伍以公安派出所和城管分隊為主，每天進(jìn)入網(wǎng)格內(nèi)開展定時、定點(diǎn)、定責(zé)的“三定巡邏”，并與居村委、企事業(yè)單位等網(wǎng)格單元配合，共同做好街面秩序、設(shè)施保護(hù)、交通安全等方面問題的發(fā)現(xiàn)、勸導(dǎo)和信息上報工作。其他聯(lián)動部門確定固定的聯(lián)絡(luò)員，需共同進(jìn)行現(xiàn)場處置的，無條件及時響應(yīng)，也可根據(jù)自己的職能或工作需要提出聯(lián)合巡查請求，各網(wǎng)格積極給予安排，確保工作開展。此外，還通過購買公共服務(wù)的方式建立特保機(jī)動大隊，平時在街面巡邏，發(fā)現(xiàn)問題及時處置并上報到網(wǎng)格，或根據(jù)中心任務(wù)，由指揮中心統(tǒng)一調(diào)度。

在網(wǎng)格成立前，社區(qū)管理處置案卷來源比較單一，以自主發(fā)現(xiàn)、上級交辦、群眾投訴為主，且發(fā)現(xiàn)問題存在被動性和滯后性；實(shí)施網(wǎng)格化模式后，網(wǎng)格平臺與鎮(zhèn)指揮中心平臺無縫對接，各類信息能夠在第一時間獲取。網(wǎng)格中城管、民警及各協(xié)管成員、轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)格單元（居村委）、物業(yè)以及居民、志愿者都是網(wǎng)格信息員，在日常巡邏、檢查、督查中組成一張環(huán)環(huán)相扣的信息網(wǎng)，確保問題第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處理，并接受社會群眾的監(jiān)督和評議，這也正是網(wǎng)格化模式所要實(shí)現(xiàn)的“聯(lián)勤聯(lián)動、及時發(fā)現(xiàn)、快速處置、長效管理”目標(biāo)。指揮中心信息員進(jìn)行動態(tài)掌握、案卷登記、問題處置、結(jié)案上報等各項事務(wù)。所有網(wǎng)格案卷由指揮中心信息員進(jìn)行分類登記，然后由網(wǎng)格長分片派單，片區(qū)責(zé)任隊員處理后再由指揮中心統(tǒng)一回復(fù)、結(jié)案、上報、歸檔，使網(wǎng)格案卷復(fù)查、核查、督查都能夠做到快速索引、及時調(diào)閱。居民發(fā)現(xiàn)問題也能第一時間反映給居委、網(wǎng)格，更多的居民參與到社區(qū)治理中來，形成了自上而下的良性循環(huán)，從根本上把政府的行政管理與居民自治共治有效地銜接起來。

三、在管理手段上，實(shí)現(xiàn)從“傳統(tǒng)化”向“網(wǎng)絡(luò)化”轉(zhuǎn)變

北蔡鎮(zhèn)在推進(jìn)社區(qū)治理過程中，依托數(shù)字化、信息化的平臺和手段，將轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格，使監(jiān)督和處置相分離，主動發(fā)現(xiàn)各種問題并及時進(jìn)行處置，已經(jīng)取得了較為明顯的成效。通過網(wǎng)絡(luò)手段有效統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)、網(wǎng)格之間的信息和管理服務(wù)資源，形成聯(lián)系和服務(wù)群眾的合力，改變了以往社區(qū)內(nèi)行政資源分散、力量薄弱、手段單一等問題。在實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)工作聯(lián)動的過程中，促進(jìn)了資源的有效整合與利用，進(jìn)一步提高了服務(wù)群眾的能力。如第一網(wǎng)格管理的鎮(zhèn)中心社區(qū)，曾經(jīng)出現(xiàn)少數(shù)民族攤主亂設(shè)攤的問題。處理此類問題，既要考慮社會影響和安全隱患問題，又要兼顧民族感情。另外，中心社區(qū)人流量大、居民維權(quán)意識強(qiáng)，地域性特色給處理此類問題也帶來了不小的難度。在不影響社會穩(wěn)定和減少矛盾的前提下解決占道設(shè)攤頑癥，第一網(wǎng)格經(jīng)過排摸、勸解、溝通后，做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，然后與第二網(wǎng)格以及相關(guān)部門橫向聯(lián)動，采取疏堵結(jié)合的辦法，安排車輛將攤點(diǎn)搬遷至非中心地區(qū)的設(shè)攤疏導(dǎo)點(diǎn)，既給居民提供了一個整潔的生活環(huán)境，也避免了新矛盾的發(fā)生。

網(wǎng)格運(yùn)作通過統(tǒng)一的系統(tǒng)信息平臺，及時有效地獲取社會管理等方面的問題，再由系統(tǒng)信息平臺下達(dá)指令派遣網(wǎng)格隊員趕赴現(xiàn)場處置并做出反饋，必要時給予回訪，在規(guī)定的處置時間段內(nèi)進(jìn)行有效處置?；仉娕_、執(zhí)勤對講機(jī)、職能網(wǎng)絡(luò)移動終端（PDA）等專用設(shè)備都被用于網(wǎng)格化聯(lián)動，使受理、處置過程更加規(guī)范、高效。實(shí)踐中，北蔡鎮(zhèn)還多次與電信等部門商量研討，從智慧管理與服務(wù)的角度，不斷優(yōu)化完善社會網(wǎng)格化綜合管理的技術(shù)與手段。

目前網(wǎng)格化模式已經(jīng)開始在北蔡鎮(zhèn)全面推進(jìn)，逐步被群眾接受，工作優(yōu)勢也逐漸顯現(xiàn)出來。信息化平臺構(gòu)建了上下級之間、職能部門之間的協(xié)同機(jī)制，改變了以往單一部門辦理、各方推諉扯皮的現(xiàn)象，提升了管理服務(wù)的效率和水平。比如，北蔡鎮(zhèn)有個老式小區(qū)，小區(qū)內(nèi)私家車不斷增加，居民停車位嚴(yán)重不足。為了搶車位，很多居民私自安裝各種形狀的地樁鎖，造成居民之間矛盾激化，甚至發(fā)生居民被地樁鎖絆倒導(dǎo)致骨折的事件，居委和物業(yè)多次調(diào)解但收效甚微。于是，小區(qū)所屬的網(wǎng)格隊伍積極協(xié)調(diào)，組織由房管牽頭，城管、公安、市政等單位參與的聯(lián)合執(zhí)法行動，成功拆除了所有私裝的地樁鎖，解決了長期困擾小區(qū)的難題。

四、在管理機(jī)制上，實(shí)現(xiàn)從“粗放式”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變

北蔡鎮(zhèn)網(wǎng)格指揮中心作為組織協(xié)調(diào)的核心，負(fù)責(zé)日常指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，針對區(qū)域內(nèi)群眾關(guān)心的問題，整合各類社會管理和服務(wù)資源，形成了發(fā)現(xiàn)、處置、聯(lián)動、督辦、反饋的一整套運(yùn)作機(jī)制。

發(fā)現(xiàn)：村居委、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)單元級發(fā)現(xiàn)；巡邏隊員負(fù)責(zé)網(wǎng)格級發(fā)現(xiàn)；指揮中心依托上級派單、上海市12345市民服務(wù)熱線、北蔡市民熱線以及北蔡門戶網(wǎng)站投訴等，負(fù)責(zé)中心級發(fā)現(xiàn)。

處置：單元級、網(wǎng)格級對發(fā)現(xiàn)的問題立即處理，對不能處理的逐級上報；指揮中心發(fā)現(xiàn)的問題一般派單給網(wǎng)格處理，對網(wǎng)格不能處理的，由中心協(xié)調(diào)相關(guān)條線和執(zhí)法隊伍共同處理。

聯(lián)動：在網(wǎng)格層面，各條線隊員遇到無法處理的問題時，進(jìn)行網(wǎng)格級聯(lián)動處理；當(dāng)網(wǎng)格力量不足時，指揮中心協(xié)調(diào)進(jìn)行鎮(zhèn)級聯(lián)動。

督辦：四級管理中，上級負(fù)責(zé)對下級定期檢查，對限期辦理的任務(wù)進(jìn)行督辦。網(wǎng)格內(nèi)各條線隊員對其他條線工作，具有監(jiān)督責(zé)任。

考核：按照考核辦法，對網(wǎng)格中各單位、任務(wù)責(zé)任人的履職情況，逐級進(jìn)行考核。

在這些機(jī)制中，處置和考核作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)尤為重要。為此，北蔡鎮(zhèn)在處置環(huán)節(jié)上予以分類細(xì)化，對于單元網(wǎng)格（居村）可以通過自治共治程序處置的事項，在黨支部、居（村）委的主持下自行處置，需要網(wǎng)格支撐的事項，由3個網(wǎng)格給予支持處理；網(wǎng)格作為處置主體的事項，由網(wǎng)格長、常務(wù)副網(wǎng)格長協(xié)調(diào)網(wǎng)格內(nèi)的各支隊伍，發(fā)揮聯(lián)勤聯(lián)動、綜合整治的作用；若網(wǎng)格力量不足或有重大的突發(fā)事件和聯(lián)合行動時，由網(wǎng)絡(luò)指揮中心發(fā)揮核心作用，協(xié)調(diào)3個網(wǎng)格和機(jī)動隊員迅速響應(yīng)聯(lián)動。在考核環(huán)節(jié)上，則力求客觀公正。網(wǎng)格中各單位、任務(wù)責(zé)任人的履職情況，是年度考核和作風(fēng)評議的重要依據(jù)。鎮(zhèn)指揮中心負(fù)責(zé)對各網(wǎng)格工作的考核，內(nèi)容覆蓋網(wǎng)格巡查管理所有內(nèi)容，并對各條線職能部門和執(zhí)法部門的派單完成情況及配合程度進(jìn)行考核；各網(wǎng)格長負(fù)責(zé)對網(wǎng)格內(nèi)的問題發(fā)現(xiàn)、快速處置、及時上報和有效反饋的考核，每月定期匯總問題、解決情況等內(nèi)容，形成案卷，既對相關(guān)責(zé)任人起到了監(jiān)督約束的作用，也使網(wǎng)格考核變得公開透明。此外，北蔡鎮(zhèn)還引入了第三方評議制度，請人大代表、市民巡訪團(tuán)共同參與考核。

在實(shí)際運(yùn)行中，各網(wǎng)格還根據(jù)需要，以解決問題為中心，不斷加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，把處置率、及時率、結(jié)案率和滿意率作為自身考核監(jiān)督的核心指標(biāo)。如，第三網(wǎng)格建立了“隊員出勤時間制度”、“網(wǎng)格隊員案例討論會議制度”、“居（村）委定期聯(lián)系制度”等。

創(chuàng)新基層社區(qū)治理是一項系統(tǒng)工程，它將不同的部門及人員進(jìn)行科學(xué)整合，及時有效地收集各類信息，獲取管理成效的最大化。網(wǎng)格化模式作為北蔡鎮(zhèn)基層社區(qū)治理管理創(chuàng)新的一種有效模式，其現(xiàn)實(shí)意義在實(shí)際工作成效中不斷得以體現(xiàn)。它以區(qū)域內(nèi)的問題為導(dǎo)向，打破了政府與社會以及政府部門間的壁壘，進(jìn)一步優(yōu)化了基層治理結(jié)構(gòu)，通過網(wǎng)格中反映出的問題，完善資源整合、協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)服務(wù)中心下移、條塊管理結(jié)合，從而推動基層政府職能轉(zhuǎn)變；同時，對網(wǎng)格中收集的各類信息，進(jìn)行歸類分析，能更好地掌握轄區(qū)內(nèi)群眾的需求和城市管理中的薄弱環(huán)節(jié)，為相關(guān)的政府部門加強(qiáng)這類問題的研究和做出科學(xué)決策提供基礎(chǔ)性依據(jù)。

作者單位：中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校

■責(zé)任編輯：趙 菲