林遠(yuǎn)+李唐寧

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中提出，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)（即“三權(quán)”）作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。至此，以往少數(shù)地方政府以“土地?fù)Q戶(hù)籍”的做法被叫停。

土地制度和戶(hù)籍制度并稱(chēng)為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。有專(zhuān)家認(rèn)為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會(huì)出現(xiàn)與戶(hù)籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而隨著戶(hù)改正式啟動(dòng)，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程。

指向《意見(jiàn)》明確完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》中明確，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶(hù)口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度將成為歷史。不過(guò)，專(zhuān)家認(rèn)為，對(duì)戶(hù)籍制度改革不能就戶(hù)籍改戶(hù)籍，而是需要將與戶(hù)籍制度相聯(lián)系的城鄉(xiāng)土地、保障、福利、公共服務(wù)、就業(yè)制度等聯(lián)動(dòng)配套地開(kāi)展改革。

針對(duì)土地制度的配套改革，《意見(jiàn)》有著明確的表述：完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶(hù)的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。

多位專(zhuān)家表示，實(shí)際上除了確權(quán)核實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，目前看來(lái)最佳途徑是發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，提供相關(guān)的產(chǎn)權(quán)、房產(chǎn)、土地等內(nèi)容的信息咨詢(xún)；鑒定合同的真實(shí)性和有效性；為雙方當(dāng)事人談判提供場(chǎng)所；協(xié)調(diào)處理糾紛等。

《意見(jiàn)》提出，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開(kāi)展試點(diǎn)?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。

“在推進(jìn)新型城市化過(guò)程中，政府應(yīng)該把征地、戶(hù)籍、財(cái)政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來(lái)通盤(pán)考慮，并通過(guò)制定配套性的改革方案來(lái)從整體上推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)土地—財(cái)政—戶(hù)籍改革的全面突破?！敝袊?guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然稱(chēng)，中國(guó)城鎮(zhèn)化需要戶(hù)籍土地改革聯(lián)動(dòng)，防止出現(xiàn)戶(hù)籍制度改革被土地制度鎖定的格局。

聯(lián)動(dòng) 專(zhuān)家建議戶(hù)改土改同步推進(jìn)

有專(zhuān)家曾表示，土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)富，是戶(hù)籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進(jìn)城之后，實(shí)際上多數(shù)時(shí)候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢(qián)生活，同時(shí)又不敢放棄農(nóng)村土地，但土地并不能給他們帶來(lái)太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。

今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中，為了解決資金問(wèn)題，許多地方政府對(duì)土地制度改革寄予厚望。有人認(rèn)為，農(nóng)民現(xiàn)在所擁有的重要資產(chǎn)就是土地，這包括幾十年不變的農(nóng)地承包權(quán)以及宅基地使用權(quán)。如果能在政策上允許農(nóng)村土地資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，無(wú)疑能夠激活沉睡的土地資產(chǎn)價(jià)值，在保證農(nóng)民利益的同時(shí)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)引入大量的市場(chǎng)資金。

然而，因?yàn)檗r(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障缺乏制度安排，農(nóng)民的土地權(quán)益在很大程度上是模糊的，農(nóng)民缺乏明確的制度預(yù)期，所以一些地方政府進(jìn)行了如“土地?fù)Q社保、土地?fù)Q戶(hù)籍”等不合理的嘗試。雖然在部分地區(qū)這種交換看似在平穩(wěn)開(kāi)展，而實(shí)際上，據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，高達(dá)九成受訪農(nóng)民不愿交地?fù)Q非農(nóng)戶(hù)口，這中間出現(xiàn)了很多諸如強(qiáng)迫交換、強(qiáng)行征地等侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為。

“現(xiàn)有的戶(hù)籍制度和土地制度看似一個(gè)管地，一個(gè)管人，似乎很不同，其實(shí)很有共性。”一位業(yè)內(nèi)專(zhuān)家告訴記者，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進(jìn)入權(quán)在這兩種制度下都沒(méi)有得到充分的保證，而如今戶(hù)籍改革已經(jīng)啟動(dòng)，相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會(huì)出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化整體進(jìn)程。

復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)也表示，從整體性改革而言，必須要看到戶(hù)籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動(dòng)性。農(nóng)村流出地的土地制度安排對(duì)于農(nóng)村人口遷移和城鎮(zhèn)化選擇具有影響。小城鎮(zhèn)和中等城市的移民更加愿意獲得流入地城鎮(zhèn)的戶(hù)籍，而來(lái)自農(nóng)村的移民對(duì)于獲得城鎮(zhèn)戶(hù)籍的期望則相對(duì)較弱，這是與擁有農(nóng)村土地的因素相聯(lián)系的。因此，合理處理農(nóng)村土地制度改革和戶(hù)籍制度改革的關(guān)聯(lián)性，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村人口離開(kāi)土地進(jìn)入城市，妥善協(xié)調(diào)人口遷移和城鎮(zhèn)化的關(guān)系尤其必要。

任遠(yuǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)逐步和戶(hù)籍身份脫鉤，要將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為農(nóng)村居民的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。通過(guò)積極發(fā)展基于農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)體制，可以幫助農(nóng)民根據(jù)自身的理性選擇，擺脫土地對(duì)遷移和進(jìn)入城鎮(zhèn)的束縛，從而自覺(jué)地選擇遷移流動(dòng)。

配套 確權(quán)、修法等基礎(chǔ)工作進(jìn)程加快

隨著戶(hù)改正式啟動(dòng)，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程。一位接近國(guó)土資源部的專(zhuān)家表示，就現(xiàn)階段而言，戶(hù)籍改革的推進(jìn)，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作的進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律的修訂也會(huì)再次提上日程。作為上述改革的基礎(chǔ)工作，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已納入國(guó)土部今年的重點(diǎn)工作中，農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)登記工作正在推進(jìn)。但從操作層面來(lái)看，最為現(xiàn)實(shí)的一點(diǎn)，在于保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益。

而據(jù)記者此前獲得的消息，目前全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率已超過(guò)九成，安徽和四川已經(jīng)確定將開(kāi)展整省農(nóng)村土地確權(quán)頒證的試點(diǎn)，另外要力爭(zhēng)用5年時(shí)間基本完成全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證。對(duì)此，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所所長(zhǎng)秦富表示，只有通過(guò)確權(quán)頒證，才能確定土地對(duì)應(yīng)的權(quán)屬關(guān)系，才能隨即展開(kāi)其他各項(xiàng)改革工作。

而據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副局長(zhǎng)趙陽(yáng)日前確認(rèn)，除了加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記辦證工作，依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)以外，同時(shí)也正在積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度的改革，探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。

對(duì)于進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，趙陽(yáng)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)很長(zhǎng)的歷史過(guò)程，在農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程中，不僅他們自身需要有一個(gè)逐步適應(yīng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中間；作為城市政府方面，要為他們提供均等化的公共服務(wù)，也有一個(gè)承受能力的問(wèn)題，還需要有一個(gè)逐步完善的過(guò)程。文件之所以提出來(lái)要保留進(jìn)城農(nóng)民的三項(xiàng)權(quán)利，就是要讓他們進(jìn)退有路，使城鎮(zhèn)化過(guò)程更加平順、更加和諧。

法律法規(guī)方面，按現(xiàn)在的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。這客觀上留下了農(nóng)民進(jìn)城必須放棄三權(quán)的法律依據(jù)。專(zhuān)家認(rèn)為，對(duì)此需要盡快予以修訂，另外《土地管理法》的修訂也應(yīng)盡快。

“土地是留是流，由農(nóng)民自己決策。”此外，專(zhuān)家還建議，在推進(jìn)戶(hù)籍制度改革中，要對(duì)土地問(wèn)題作出更為具體的說(shuō)明。endprint