葉嵐

西方國家公務(wù)員分類管理改革并非一蹴而就，不少國家經(jīng)歷了幾十年甚至上百年的探索。

公務(wù)員分類管理是現(xiàn)代公務(wù)員制度的重要組成部分，直接影響著公務(wù)員的任用、調(diào)任、薪俸、考績和辭退。當(dāng)代西方國家公務(wù)員分類管理包括兩大類別：一是以英國為代表的品位分類制，二是以美國為代表的職位分類制。

品位分類制

品位分類制建立在行政人員品級、官等、資歷和薪俸基礎(chǔ)之上，與工作的性質(zhì)和難易程度的關(guān)系不大。在品位分類中，文官既有官階，又有職位。官階標(biāo)志品位等級，代表地位高低、資格深淺和報酬多寡；職位標(biāo)志權(quán)力等級，代表職責(zé)輕重和任務(wù)繁簡。官與職相分離，因此有官無職、有職無官、官大職小、官小職大的現(xiàn)象都有可能出現(xiàn)。

英國公務(wù)員品位分類經(jīng)歷了由簡單到復(fù)雜的過程。行政人員內(nèi)部等級劃分由19世紀(jì)末的兩級增加到二戰(zhàn)后的四級，分別為行政級、執(zhí)行級、事務(wù)員級和助理事務(wù)員級。文官類型由戰(zhàn)后的一般行政人員和專業(yè)人員兩類擴(kuò)展到目前的綜合、科學(xué)、專業(yè)技術(shù)、培訓(xùn)、法律、秘書、社會保障、警察、資料處理和調(diào)查研究十類。不同類型的公務(wù)員有不同的級別數(shù)目，工資待遇獨(dú)立于職位級別。

職位分類制

職位分類制一般先根據(jù)職位性質(zhì)分類，然后在各類別下按職位職責(zé)大小、工作難易和資格要求劃分若干等級。換言之，文官自身的等級與行政部門中的職位等級合二為一，官與職融為一體，不存在獨(dú)立于職位的官階。

因此，一旦脫離職位，文官便無等級可言。同時文官的工資級別由職務(wù)決定，能夠體現(xiàn)按勞分配。

1883年的《彭德爾頓法》使美國成為世界上最早實(shí)行職位分類的國家。2008年，美國在《職位分類手冊》中將聯(lián)邦政府職位劃分為兩大類：白領(lǐng)職位和藍(lán)領(lǐng)職位。白領(lǐng)職位包括專業(yè)類、行政類、技術(shù)類、文員類和其他類；藍(lán)領(lǐng)職位則包含電器設(shè)備安裝及維修組、機(jī)械工具工作組和印刷組等36個職組。

分類管理改革并非一蹴而就

總體而言，兩大體系各有特色，目前職位分類制占據(jù)主流。品位分類以“人”為中心，結(jié)構(gòu)更具彈性，操作簡單易行。但由于職位變動不會影響官階和薪酬，致使品位“只升不降”，容易在公務(wù)員隊伍中出現(xiàn)高品低效和論資排輩現(xiàn)象。

職位分類借鑒現(xiàn)代管理學(xué)原理，以“事”為中心，以工作決定薪俸，能夠避免“同工不同酬”現(xiàn)象；由于職位數(shù)量有限且相對穩(wěn)定，職位分類能夠?qū)崿F(xiàn)全局規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)化操作。

職位分類更能體現(xiàn)公務(wù)員錄用和晉升的開放性、工資福利分配的公平性以及公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的專業(yè)化水平，并有助于增進(jìn)公務(wù)員對與職位相關(guān)的責(zé)、權(quán)、利的了解。但該體系過于龐大復(fù)雜，制定過程較為繁瑣，可能會加重管理負(fù)擔(dān)。

例如，美國的一般行政類序列包含23個職組，每個職組又包含數(shù)量不等的職系。其中人力資源管理職組包含7個職系，商務(wù)和產(chǎn)業(yè)職組包含24個職系，工程和建筑職組包含31個職系。

加拿大公務(wù)員管理也采用職位分類制，其職組劃分曾經(jīng)達(dá)到2600多個，涉及1300種薪酬表?？梢?，職位分類適用于專業(yè)性較強(qiáng)、容易規(guī)范說明的職位；而對于工作內(nèi)容變化較大且依賴公務(wù)員智慧和創(chuàng)造力的職位，適用性較弱。

除了技術(shù)難點(diǎn)外，職位分類在實(shí)施過程中還可能遭遇來自傳統(tǒng)人事制度的沖擊，日本的經(jīng)歷就是典型。

二戰(zhàn)后，日本曾在美國專家的影響下于20世紀(jì)50年代通過《關(guān)于國家公務(wù)員職階制的法律》，對職位分類的定義和框架做出具體規(guī)定，但這部法律最終未能實(shí)施。一方面，日本對職位分類體系設(shè)計缺乏經(jīng)驗(yàn)，操作過程中的技術(shù)性問題難以解決；另一方面，職位分類管理遭到了公務(wù)員工會的強(qiáng)烈抵制，許多人認(rèn)為這項(xiàng)分類改革可能會形成新的身份等級制。

直到2006年日本修訂《工資法》，才將普通公務(wù)員分為行政職、專門行政職、稅務(wù)職、公安職、海事職、教育職、研究職、醫(yī)療職和指定職等類別，替代了未能順利實(shí)施的職位分類制。2008年，日本國會通過了《公務(wù)員改革基本法案》，將公務(wù)員選拔考試重新設(shè)置為重視政策規(guī)劃能力的“綜合職考試”、重視行政事務(wù)能力的“一般職考試”和重視專業(yè)技術(shù)能力的“專門職考試”，從考錄環(huán)節(jié)開始進(jìn)行分類選拔和管理；同時，設(shè)立“研究生錄用考試”、“中層任職考試”和“女性挑戰(zhàn)者考試”，吸引特殊應(yīng)考者。

可見，西方國家公務(wù)員分類管理改革并非一蹴而就，不少國家經(jīng)歷了幾十年甚至上百年的探索。我國即將開啟公務(wù)員分類管理改革，西方經(jīng)驗(yàn)給我們提出三個值得思考的命題。

一是改革能在多大程度上增強(qiáng)公務(wù)員的公平感，提升個體的工作激勵和全系統(tǒng)的工作效能？二是如何確保改革后的職位分類管理制度能夠?qū)珓?wù)員“進(jìn)、管、出”發(fā)揮決定性作用？三是我國公務(wù)員主管部門如何具備職位分類宏觀頂層設(shè)計和微觀技術(shù)指導(dǎo)的雙重能力？這些命題將隨著改革的深入推進(jìn)而逐漸清晰。

（摘自《瞭望新聞周刊》）