摘 要：陜甘寧邊區(qū)參議會是邊區(qū)實行民主政治的主要組織形式。邊區(qū)參議會依法保障參議員行使職權，積極探索參議員履職途徑，提升了參議員工作實效，充分發(fā)揮了參議員的主體作用和民意代表作用。邊區(qū)參議員密切聯(lián)系群眾，依法履行職責，積極參與國事管理，使參議會在發(fā)展民主、團結民眾、鞏固政權方面發(fā)揮了重要作用。陜甘寧邊區(qū)參議員工作的寶貴經(jīng)驗，對當前各級人大的代表工作具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：陜甘寧邊區(qū)；邊區(qū)參議會；參議員工作；履職成效

中圖分類號：D693 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0110-03

作者簡介：潘國紅（1966-），男，江蘇啟東人，中共中央黨校經(jīng)濟學研究生，江蘇省啟東市人大常委會副主任，研究方向：選舉與人大制度理論。

陜甘寧邊區(qū)政權由參議會和政府兩部分組成，分邊區(qū)（相當于?。⒖h（市）、鄉(xiāng)（有的地方稱村）三級。邊區(qū)參議會是邊區(qū)權力機關和民意機構，是邊區(qū)人民參與國事管理、實現(xiàn)當家作主的主要組織形式。邊區(qū)參議會依法保障參議員行使職權，積極探索參議員履職途徑，提升了參議員工作實效，充分發(fā)揮了參議員的主體作用和民意代表作用。邊區(qū)參議員密切聯(lián)系群眾，依法履行職權，積極參與國事管理，使參議會在發(fā)展民主、團結民眾、鞏固政權方面發(fā)揮了十分重要的作用。邊區(qū)的民主政治建設成就為世人矚目，也為我國人民代表大會制度的最終確立提供了寶貴經(jīng)驗。當前學術界的研究主要側重于參議會的歷史地位和作用方面，本文擬對陜甘寧邊區(qū)參議員的工作進行歷史考察，以期對當前各級人大代表的工作提供借鑒。

一、參議員的產(chǎn)生經(jīng)由公正且具有競爭性的選舉，強化了參議員的民意代表性

1937年5月12日頒布的《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，提出了“采取普遍的直接的平等的無記名的選舉制，保證實現(xiàn)徹底的民主”的選舉原則。[1]“普遍”是指選民“無階級、職業(yè)、男女、宗教、民族、財產(chǎn)與文化之區(qū)別”，除了漢奸、判刑被剝奪公民權利和精神病患者外，都有選舉權和被選舉權?！爸苯印笔侵父骷墔⒆h員都由選民直接投票選出，無中間環(huán)節(jié)。“平等”是指選民在邊區(qū)政權選舉中享有平等權利，一人一票，效力相等。各級參議員每一名議員所代表的人口大致相等。無記名，亦稱“秘密”，是指選民在選票上只寫出被選人的姓名，而不寫自己的姓名。識字的選民采取劃票法，識字較少的采用畫圈法、畫杠法，完全不識字的則采用投豆法、燒洞法等。

參議員的產(chǎn)生經(jīng)由公正且具有競爭性的選舉。一方面選民可以根據(jù)自己的需求和意愿在競爭的候選人中進行選擇，另一方面競爭性的選舉對當選者形成了很大程度的監(jiān)督和制約，使其不得不謹慎行使選民賦予的權力，聽取并傳遞民意，而不敢濫用職權，損害選民權益。邊區(qū)參議員候選人的提名，采取各抗日黨派、團體聯(lián)合或單獨推薦、一定數(shù)量的選民聯(lián)署推薦三種方式。正式候選人的名額多于應選名額，邊區(qū)和縣參議員的候選人數(shù)比當選人數(shù)多兩倍，鄉(xiāng)村候選人數(shù)規(guī)定為當選人數(shù)的兩倍，進行差額選舉。候選人名單提出后，由選舉委員會張榜公布，讓全體選民討論批評，決定取舍。在選舉活動中，候選人提出自己的競選綱領，同臺闡述，并接受選民的咨詢、提問。臺下百姓盡可對候選人品頭論足。縣和邊區(qū)的參議員還可通過集會和媒體為自己拉票，進行競選。競爭性選舉保證了選民更直接地行使民主權利，保證了選民意思表達的自主性和真實性，也有利于候選人與選民的互動交流，有利于選民與參議員之間的相互負責與監(jiān)督。

競爭性選舉極大地提高了廣大選民的參政積極性，陜甘寧邊區(qū)1931年、1941年、1945年的三次普選中，參選率逐次提高：第一次達70%以上，第二次達80%以上，第三次達82.5%。1940年晉察冀邊區(qū)7個縣的選舉統(tǒng)計，參選率達81.4%。[2]

優(yōu)化參議員構成，擴大參議會的廣泛性和代表性。從黨派看，為改變在各級參議會和政府機關里共產(chǎn)黨員的“清一色”現(xiàn)象，1940年3月，中共中央發(fā)出了《關于抗日根據(jù)地的政權問題的指示》，提出在各抗日根據(jù)地政權中實行“三三制”原則，即“在人員分配上，應規(guī)定共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”。[3]從1941年開始，邊區(qū)各級參議會的選舉和邊區(qū)各級政府的行政工作人員都按照“三三制”原則進行了選舉和調整，吸收了各方面的先進分子參與到參議會和政府中來。從階級階層看，三次鄉(xiāng)、縣到全邊區(qū)三級的民主選舉運動中，當選的參議員不僅有工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級知識分子，而且還有商人、地主、名流學者和自由職業(yè)者、宗教界人士、外國友人等，自然科學院、東方民族代表會、學生聯(lián)合會、華僑聯(lián)合會等團體也有人當選參議員。[4]從男女性別看，邊區(qū)政權重視鼓勵婦女參政，規(guī)定婦女當選人數(shù)應占有一定比例。邊區(qū)政府發(fā)出通令，各級議會選舉，應盡可能達到婦女參議員占百分之二十五。從民族構成看，在陜甘寧邊區(qū)的選舉中，少數(shù)民族具有平等的選舉權，且在選舉區(qū)域和選舉參議員的人數(shù)比例上有特殊的傾斜。1939年通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》規(guī)定：“少數(shù)民族有法定人數(shù)五分之一以上者，單獨進行該民族居民之選舉，得選出正式議員一人?！盵5]參議員的結構優(yōu)化，保證了各個不同利益群體都有適當數(shù)量的參議員參與參議會，或者說選出的參議員能夠代表不同利益群體的利益要求，最大程度地增強了邊區(qū)民主政權的合法性、包容性和適應性。

二、積極立法，為參議員履職提供法律保障

陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會會議于1939年1月17日至2月4日召開，標志著邊區(qū)參議會制度正式確立。邊區(qū)參議會先后召開過三屆四次大會。參議會歷次會議通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》《陜甘寧邊區(qū)參議會會議規(guī)程》等法律文件，以及有關會議文獻和發(fā)布的指示決定等，就參議員和參議會的職權、議事程序作了規(guī)定，其立法宗旨是充分發(fā)揮參議員和參議會作用，保障參議員和參議會行使職權，保障人民實現(xiàn)管理國家的根本權利。endprint

參議員和參議會具有重大職權。1943年4月25日公布的《陜甘寧邊區(qū)政紀總則草案》規(guī)定：“各級參議會為各級政權的最高權力機關，各級政府服從各級參議會之決議?！盵5]邊區(qū)第二屆參議會修正通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》明確規(guī)定了邊區(qū)參議會的職權：“選舉或罷免邊區(qū)政府主席、副主席、政府委員及邊區(qū)高等法院院長，監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級政府、司法機關之公務人員，創(chuàng)制及復決邊區(qū)之單行法規(guī)，批準關于民政、財政、糧食、建設、教育及地方軍事計劃等各項計劃，督促及檢查邊區(qū)政府執(zhí)行參議會的決議，決定邊區(qū)應興應革之重要事項等?？h和鄉(xiāng)市參議會也擁有類似之職權?！盵5]

參議員的言論自由權得到保障。《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定，各級參議會議員在議會中之言論及決議，對外不負責任。第二屆參議會第一次大會修正的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定，各級參議員在任期內，除現(xiàn)行犯外，非經(jīng)各級參議會或常駐委員會之許可，不得逮捕或罷免。這次大會通過的《陜甘寧邊區(qū)參議會會議規(guī)程》也同樣作出規(guī)定，參議員在會議內自由發(fā)表言論，不受任何限制。

群眾議員和非黨參議員的發(fā)言權得到保障。在參議會中，官員參議員由于自身地位的優(yōu)勢往往掌握著話語權，而群眾議員的發(fā)言機會比較少，不利于各方意見的充分表達。為此，《解放日報》發(fā)表社論，要求在邊區(qū)第二屆第二次大會上“不讓小組會及大會上的發(fā)言人多數(shù)屬于官方的干部及少數(shù)名流人物，而要使得純百姓議員代表無話不說無意見不講，一變去年干部發(fā)言占多數(shù)的偏向”。[5]林伯渠在關于陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會的籌備講話中，要求參議會中的共產(chǎn)黨員“與非黨人士團結合作的方法要采取誠懇的態(tài)度，要和非黨參議員好好地商討，各種問題要避免那種擺老資格的態(tài)度”。對參議會上非黨參議員的批評，“應該采取歡迎的態(tài)度，不應掣肘他，而要啟發(fā)他，幫助他，在參議員分組討論的時候，要他們有話說，假使兩百人只有政府工作報告和黨員講話，非黨員就不講話，那像什么呢？”[5]群眾議員和非黨參議員充分發(fā)表自己的意見，有利于調動各方的積極性，可使政府得到更多真實情況的反映。

三、重視教育培訓，提升參議員的履職意識和能力

參議員履職能力和水平的提高，必須通過嚴謹而富有成效的教育培養(yǎng)才能實現(xiàn)。在陜甘寧邊區(qū)，“老百姓在官治下壓迫久了，雖然受了民治洗禮，但一般的文化尚未普遍提高，尚沒有養(yǎng)成反抗非民主的官僚主義的認識與能力?！盵5]所以，提高參議員的民主認識和參政能力，顯得尤為重要而迫切。

提高議員參政議政意識。邊區(qū)第二屆參議會第一次大會召開前，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)出《關于邊區(qū)參議會開會至各縣信》，強調每個議員要認清自己的責任，“邊區(qū)參議會是一件大事，到會的議員不是參加完會就完事，而是代表全邊區(qū)人民來決定邊區(qū)抗日救國的大計。因此，每個議員都必先有準備，‘心中有數(shù)。”[5]副議長謝覺哉會后發(fā)表文章要求參議員廣泛聯(lián)系群眾，收集群眾意見和建議，做人民利益的代言人。通過加強職責教育，提高了參議員的履職意識。邊區(qū)第二屆參議會第一次大會上參議員“以無拘束，無成見，無強制，無私情的精神，批評了政府的工作，指出了政府許多的缺點”。[5]

為參議員知情知政創(chuàng)造條件。知情方能出力，參政必先知政。由于時局影響，參議會很難做到按期開會，因此，充分發(fā)揮常駐會的作用就特別迫切和重要。1940年6月邊區(qū)參議會開始設立常駐會，并建立了常駐會向非常駐議員報告工作制度。常駐會每隔3個月或半年，要進行工作總結，報告給各非常駐議員，對于非常駐議員的來信，常駐會必須做出答復。加強常駐會與非常駐議員之間的信息溝通，非常駐議員要經(jīng)常給常駐會寫信，各級參議會或常駐會要經(jīng)常取得聯(lián)系，邊區(qū)常駐委員分工到各縣各區(qū)鄉(xiāng)出席各級參議會會議，“這樣，一方面常駐會經(jīng)常有新的人民意見反映；另一方面，各級參議會或常駐會互相了解工作，能取得幫助和改進的效果?！盵5]為加強參議員對民情信息的了解，加強對政府工作的監(jiān)督檢查，常駐會吸收一些參議員組成考察團，到各縣各鄉(xiāng)開展視察考察活動，了解人民實情，了解政府工作實施的效力。

指導、傳授議員參政技能。提出提案（即議案和建議）是參議員行使權力、履行職責的重要途徑。中共和邊區(qū)參議會對參議員如何提出高質量的提案進行了具體的指導。邊區(qū)第一屆參議會大會通過了12件重要提案，第二屆參議會第一次大會通過了400余件具體的提案，但是，由于缺乏指導，提案“未能集中在幾個中心問題上布置，展開討論，以致提案多而亂，浪費時間精力”。[5]為提高提案質量，在邊區(qū)第三屆參議會第一次大會召開之前，中共西北局給各級黨組織發(fā)出通知，提出“鑒于去年大會提案多而不精”的狀況，要求“各縣應好好準備提案，擇幾個中心的提案，收集充分材料（有實例說明），提出具體辦法（不只是原則的）”。提案“要能反映多數(shù)的下層意見，要在議員小組或常駐會上民主討論（不是黨包辦）”。[5]《解放日報》也發(fā)表社論，強調了提案提出的原則即重大性、普遍關注和可行性，社論指出“大會的提案，應該是大的，有原則性的”，“不要提得太零碎。要根據(jù)事實，切合老百姓需要的提案，通過了，便能按著行得通”。[5]由于對議員提出提案作了具體的指導，在邊區(qū)第三屆參議會第一次大會上，參議員們不僅對政府工作報告作了審慎周詳?shù)挠懻?，而且提出了許多具體切實可行的提案，有力地推進了參議會和政府的工作。

四、搭建履職平臺，提高閉會期間參議員履職成效

參議員履職包括參加參議會會議和閉會期間開展經(jīng)常性參議活動兩個途徑。由于大會會期較短和參議員的“兼職”特性，參議員履職大量的是在閉會期間進行的。閉會期間的參議員活動，是參議會不可分割的整體和延續(xù)，是參議員履職的重要部分。在參議會閉會期間，參議員的工作主要有以下幾項：一是傳達參議會通過的決議、綱領。各級參議會閉幕以后，參議員必須向自己的選民傳達大會精神。在邊區(qū)第一屆參議會閉幕會上，參議會要求參議員把參議會的各種決議，“用最通俗的、群眾最容易懂得的言語，傳達給全邊區(qū)的人民”，“必須向著自己的選民傳達大會的一切決議，要求大家起來研究與擁護，一次傳達不夠，來二次三次，有機會就說”。[5]二是檢查督促各級政府執(zhí)行參議會決議。參議會閉會期間，參議員要“幫助與檢查、督促各級政府的執(zhí)行及其執(zhí)行程度”，保證參議會的決定具體的實行。[5]三是聯(lián)系群眾，集中群眾意見。參議員要深入基層和群眾，廣泛收集群眾意見和建議，做群眾利益的代言人。第二屆參議會第一次大會閉會后，副議長謝覺哉發(fā)表文章指出，“邊區(qū)參議員代表民眾而來，又回到民眾中去。除盡個人應盡義務外，還應經(jīng)常把所看到的：如公務人員溺職或執(zhí)行不力，民眾中有何疾苦與隱情，民眾中有何新的意見，隨時告訴邊區(qū)參議會常駐會以便通過政府使之實現(xiàn)。”[5]endprint

為了更好地聯(lián)系群眾，許多地方成立了議員小組，將參議員與所屬轄區(qū)的選民聯(lián)系起來。“把每一個議員應該管轄的居民固定起來，使居民與議員發(fā)生密切的聯(lián)系，征求居民對各種問題的意見，充分發(fā)揮議員的作用”?！懊靠h的邊區(qū)參議員應組成小組，兩個月會商一次，匯集意見，送邊參常駐會審議，轉達政府。”“這不僅為著時局緊張，減少勞費，而是使得參議員經(jīng)常和人民聯(lián)系，使得常駐會經(jīng)常和各參議員聯(lián)系，使得召集的大會或代表會更有準備和更有效果?！盵5]各議員小組深入群眾，進行調查研究，聽取群眾的呼聲，了解那里的公務人員是否稱職，法令是否執(zhí)行，有無違反人民利益的壞例子及其能幫助人民的好例子，上級是否來檢查過或深入檢查過工作等情況，然后將各個方面的意見綜合起來，形成符合實際的提案提交各級參議會。

五、加強選民監(jiān)督，推動參議員認真履職

權力不加監(jiān)督和制衡，就會濫用和腐敗。同樣，選民對于其權力委托人和政治代表人——參議員也要實施監(jiān)督和制約。選民對各級參議會參議員的監(jiān)督制度原則體現(xiàn)在邊區(qū)歷屆參議會制定的憲法性法律文件中，具體監(jiān)督制度安排則集中在三個《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》中，監(jiān)督的主要形式是檢查參議員工作、候選人競選和選民行使罷免權等。

參議員向選民報告工作是選舉的一項必備程序，同時也是選民監(jiān)督參議員的重要途徑和方式?！蛾兏蕦庍厖^(qū)憲法原則》第三條明確規(guī)定，“各級代表對選舉人負責”。[6]“一般是在選舉會上先由上屆政府向選民作詳細的工作報告，說明政府法令的執(zhí)行及去年參議會的提案的執(zhí)行程度，哪些做了，哪些沒有做，什么原因等等。要報告參議員的工作，哪一個盡職，做得好，哪一個不盡職，做得不好等等，發(fā)動老百姓來熱烈地討論?！盵7]在選舉運動中發(fā)動選民檢查批評政府工作和參議員工作，“不僅發(fā)現(xiàn)了問題，而且知道了人民對什么滿意，對什么不滿意，今后應努力的方面是什么，為我們開展工作指明了方向，為認識好人、搞好自治打下了基礎?！盵8]這是選舉（法定改選）前的檢查，而選舉本身又是一種最直接最徹底的檢查監(jiān)督方式，稱職繼續(xù)當選，不稱職則肯定落選。通過候選人的競選活動，讓選民更好地了解候選人的能力和工作成績，在選好參議員的同時也監(jiān)督了參議員，促使參議員對選民負責，認真履行職權。

邊區(qū)選舉條例賦予選民對參議員的強力監(jiān)督權——罷免權?！叭魏斡蛇x舉產(chǎn)生的機關或代表會議，只有承認和實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關。這是真正民主制的基本原則，對于一切代表會議都是如此。”[9]第二屆參議會第一次大會和第二次會議通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》均規(guī)定：“各級參議員在任期內如遇有不稱職者，得由該級各參議員之法定人數(shù)十分之一以上之選民提議，經(jīng)由該選舉單位投票罷免之?！盵6]“邊區(qū)各級參議會與政府，是老百姓選舉的，但做得對不對，應該向老百姓報告，請老百姓檢查，看要你不要?！盵10]

結語

陜甘寧邊區(qū)參議員工作的寶貴經(jīng)驗，對當前各級人大的代表工作具有重要的借鑒意義。人大代表是人民代表大會的主體，是國家權力機關的組成人員，他們履行職務情況如何，直接關系到權力機關作用的發(fā)揮和人大制度優(yōu)越性的彰顯。我國憲法和全國人大組織法、地方組織法、選舉法、代表法等法律對人大代表的權力和義務作了明確規(guī)定。近年來，人大代表在參政履職、建言獻策等方面的能力不斷提高，代表作用的發(fā)揮也越來越好，但仍有一些代表不愿履職、不會履職、不敢履職，部分代表成為了“掛名代表”、“啞巴代表”，與憲法法律的要求和人民群眾的期望還有較大差距。黨的十八大提出了完善代表聯(lián)系群眾制度、增強代表依法履職能力的要求。十八屆三中全會也強調指出，要加強人大常委會同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用；通過建立健全代表聯(lián)絡機構、網(wǎng)絡平臺等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系。各級人大及其常委會要積極借鑒陜甘寧邊區(qū)參議員工作經(jīng)驗，進一步健全代表工作機制，密切代表與群眾的聯(lián)系，推進代表履職監(jiān)督，提升代表工作實效，充分發(fā)揮人民代表大會的職能作用和制度優(yōu)勢。

參考文獻：

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[9]列寧全集（第26卷）[M].人民出版社，1986∶314.

[10]韓延龍，常光儒.中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻選編（第1卷）[G].中國社會科學出版社，1981∶1.

【責任編輯：孫 巍】endprint