□文/徐月丹 唐慶鵬

（南京師范大學(xué)泰州學(xué)院 江蘇·泰州）

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提高，除了緊抓大中城市建設(shè)外，國家也十分注重小城鎮(zhèn)的發(fā)展?fàn)顩r。2010年4月，中央編辦、國家發(fā)改委等部門聯(lián)合下發(fā)有關(guān)通知，明確在13 個省的25 個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行“依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限”改革試點(diǎn)，江蘇省有4 個鎮(zhèn)入選。同年，江蘇省進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，又選擇了16 個經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展行政管理體制改革省級試點(diǎn)工作。在上述兩個層面改革試點(diǎn)鎮(zhèn)的遴選中，泰州市共有兩個鎮(zhèn)入選，包括一個國家級經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的戴南鎮(zhèn)，一個省級經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的黃橋鎮(zhèn)。這兩個鎮(zhèn)被選為改革試點(diǎn)鎮(zhèn)之后，改革進(jìn)程中取得了一定的可喜成績，但仍有許多問題出現(xiàn)。筆者收集和閱讀了大量的相關(guān)資料，對其進(jìn)行了一些探討。

一、試點(diǎn)鎮(zhèn)改革的實(shí)踐現(xiàn)狀及初步成效

（一）泰州市黃橋鎮(zhèn)的改革探索。黃橋鎮(zhèn)是省級改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)是蘇中地區(qū)規(guī)模最大的集鎮(zhèn)。從試點(diǎn)的情況看，該鎮(zhèn)主要從以下幾個方面進(jìn)行改革：

1、下放經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。目前，黃橋鎮(zhèn)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全省20 個改革試點(diǎn)鎮(zhèn)中處于中下位置。為了促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，泰興市政府將173 項(xiàng)縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放給黃橋，所涉及到的25 個市級機(jī)關(guān)部門全部下移職能、充分授權(quán)，在黃橋鎮(zhèn)便民服務(wù)中心設(shè)立窗口，實(shí)行“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)。

2、政府經(jīng)濟(jì)管理職能中心由引領(lǐng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向促進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變。作為省級試點(diǎn)鎮(zhèn)的黃橋鎮(zhèn)，在工業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上，近年來發(fā)展迅速，成效顯著。然而，重新審視自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)瓶頸，黃橋鎮(zhèn)的改革者意識到，低附加值、高消耗、粗放式的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)難以支撐城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的需要。因而，必須轉(zhuǎn)變思維理念，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。所以，通過本次試點(diǎn)改革，改革者在未來發(fā)展規(guī)劃中，堅(jiān)持兩手抓，一邊抓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的提檔升級；另一邊抓工業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，咬定“工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)”不放松，最終實(shí)現(xiàn)“三化”融合發(fā)展、互動并進(jìn)。

3、建立執(zhí)法協(xié)作和爭議協(xié)調(diào)機(jī)制。該鎮(zhèn)成立了多個執(zhí)法單位綜合執(zhí)法平臺，通過協(xié)作執(zhí)法和爭議協(xié)調(diào)機(jī)制，解決執(zhí)法過程中遇到的一些矛盾和問題，同時也是為了積極推進(jìn)執(zhí)法工作，建立一個穩(wěn)定、有序、文明的試點(diǎn)鎮(zhèn)。遵循合法、公正、公開、便民的原則，堅(jiān)持行政執(zhí)法和管理服務(wù)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合，推行行政指導(dǎo)，引導(dǎo)公眾參與并自覺接受社會監(jiān)督，同時切實(shí)強(qiáng)化對外宣傳，注重引導(dǎo)輿論氛圍，樹立公正、文明執(zhí)法的良好形象。

（二）泰州市戴南鎮(zhèn)的改革探索。戴南鎮(zhèn)是國家級改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，從改革的實(shí)踐情況看，該鎮(zhèn)主要從以下幾個方面進(jìn)行了改革：

1、機(jī)構(gòu)設(shè)置改革。戴南鎮(zhèn)對自身的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和下屬事業(yè)單位的職能進(jìn)行了大刀闊斧的改革，在重新界定職能的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一綜合設(shè)置為“一辦七局一中心”，重置的機(jī)構(gòu)均按副科級管理。同時，根據(jù)工作需要，還下設(shè)股級科室。目前來看，該鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革充分體現(xiàn)了精簡高效的原則和基層“大部制”改革的要求。

2、干部人事制度改革。為了能夠打造一個強(qiáng)鎮(zhèn)，就要有一個強(qiáng)又優(yōu)的領(lǐng)導(dǎo)班子。因而，該鎮(zhèn)對現(xiàn)有的干部人事制度進(jìn)行改革，德才具備的人留下或者引進(jìn)，不符合要求的調(diào)入其他部門或解聘，形成一種競爭機(jī)制，讓工作人員感到危機(jī)感。同時，創(chuàng)新人員配置方式，打破人員身份限制，行政、事業(yè)人員在身份不變的前提下，可實(shí)行雙向選擇、競爭上崗；對技術(shù)性較強(qiáng)的崗位可面向社會公開招聘人員，實(shí)行聘用制，從而在一定程度上優(yōu)化了基層干部隊(duì)伍。

3、下放經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。轉(zhuǎn)變職能，吸取傳統(tǒng)精華的同時也要進(jìn)行創(chuàng)新。對于下放經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，上級政府重視統(tǒng)籌兼顧，并按照權(quán)責(zé)一致、能放即放的原則，依法賦予戴南鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)等方面權(quán)限。此外，對于下放的權(quán)限，還遵循分期分批下放，穩(wěn)定有序的方法順利推進(jìn)事權(quán)下放。

4、組建綜合執(zhí)法局。未來的發(fā)展中，戴南鎮(zhèn)將從“管制”型政府轉(zhuǎn)向“服務(wù)”型政府和“法制”型政府。為了方便于民，將執(zhí)法類的權(quán)限全部進(jìn)入綜合執(zhí)法局。戴南鎮(zhèn)通過探索和創(chuàng)新綜合性行政管理執(zhí)法模式，從而不斷提高執(zhí)法效率。

二、改革進(jìn)程中存在的主要難題

這兩個試點(diǎn)鎮(zhèn)在改革進(jìn)程中，雖取得了許多可喜的成績，獲得了領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和百姓的支持，但改革中也遇到了不少難題。

（一）行政管理體制上的難題。所有試點(diǎn)鎮(zhèn)的工作都需要相關(guān)的行政管理機(jī)構(gòu)來配套服務(wù)。然而，在行政管理體制改革上，泰州兩個試點(diǎn)鎮(zhèn)卻遇到了一些難題。既有的改革，并未能完全明確地理清縱向與橫向之間權(quán)責(zé)關(guān)系。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)既有的行政體制本質(zhì)上與一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制沒有太大的區(qū)別，但其本身卻要承擔(dān)眾多壓力，如人口快速膨脹的壓力、城市管理和建設(shè)的壓力等。因而，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革客觀上表現(xiàn)出更大的艱巨性和更多的復(fù)雜性。

（二）財(cái)政上的管理體制難題。從現(xiàn)實(shí)情況來看，現(xiàn)有財(cái)政制度已經(jīng)越來越難以適應(yīng)黃橋鎮(zhèn)和戴南鎮(zhèn)的發(fā)展需要。鎮(zhèn)政府財(cái)政收入與支出若不對等，導(dǎo)致這兩個鎮(zhèn)在民生和城市建設(shè)等方面難以順利進(jìn)行。此外，由于相關(guān)改革主體一定程度上受自身利益驅(qū)動，使得改革遇到了諸多阻力，這也導(dǎo)致在財(cái)政管理體制上改革幅度不大。

（三）權(quán)力下放承接問題和人員設(shè)置難題。由于縣級與鎮(zhèn)級之間存在利益博弈和本本主義，權(quán)利下放承接就會出現(xiàn)問題。一方面縣級政府有著本本主義的思想，害怕權(quán)限下放后，對他們的利益造成損害，所以明放暗不放；另一方面鎮(zhèn)級對于下放的權(quán)力項(xiàng)目，面臨著權(quán)限如何接、何時接，試點(diǎn)鎮(zhèn)能否承接以及相關(guān)法律障礙等問題都需要妥善解決，而且害怕縣級的權(quán)利下放只是一個形式場面，會造成權(quán)責(zé)不對等。此外，人員設(shè)置的問題也是層出不窮。鎮(zhèn)級的業(yè)務(wù)量增多了，但是相應(yīng)的人員設(shè)置上卻沒有多大的變化，有的部門更需要專業(yè)人才，但是鎮(zhèn)級別的工作人員知識水平是有限的，這就造成了人員編制與承擔(dān)的工作職能任務(wù)之間的矛盾非常突出。

三、對策建議

通過剖析泰州市兩個改革試點(diǎn)鎮(zhèn)改革現(xiàn)狀，由點(diǎn)及面，我們認(rèn)為今后我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾個方面：

（一）分類推進(jìn)行政管理體制改革。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要分類推進(jìn)行政管理體制的改革。行政管理體制涉及的方面比較多，不能一窩蜂的都采取行動，而是規(guī)劃好一個整體框架，再結(jié)合漸進(jìn)式的方式加以推進(jìn)。此外，應(yīng)加強(qiáng)事后追蹤再調(diào)查，及時采取民眾的意見，根據(jù)改革實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題進(jìn)行及時的調(diào)整。

（二）事權(quán)和財(cái)權(quán)要對等。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建設(shè)，若要把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展好，必須把財(cái)政作為基礎(chǔ)，否則鎮(zhèn)政府是寸步難行。過去，鎮(zhèn)政府上交財(cái)政收入后，所留無幾，再加上返還的不多，不足以支撐日常的開支，導(dǎo)致鎮(zhèn)政府是“拆東墻補(bǔ)西墻”，經(jīng)濟(jì)一直搞不上來。因此，要建立完善的財(cái)政體系，如財(cái)政補(bǔ)貼、相關(guān)財(cái)稅返還機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付資金等。當(dāng)然，財(cái)政體系有了保障，事權(quán)也要與之對等，若事權(quán)與財(cái)權(quán)不配套，必定矛盾頻出。因而，在抓財(cái)權(quán)改革的同時也要緊抓事權(quán)改革。

（三）科學(xué)規(guī)范、循序漸進(jìn)地推進(jìn)具體權(quán)項(xiàng)的下放工作，提高人員素質(zhì)?？h級政府和鎮(zhèn)政府要雙向交流，科學(xué)規(guī)范、循序漸進(jìn)地將權(quán)項(xiàng)下放到位。不論是縣級政府還是鎮(zhèn)政府要淡化本本主義和利益博弈的思想，從大局出發(fā)，互相協(xié)助做好相關(guān)下放的工作，從而實(shí)現(xiàn)行政管理效率的提高。此外，改革中還要注重加強(qiáng)人員的培訓(xùn)，不斷提高工作人員的知識水平和素質(zhì)，從而滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理實(shí)際需要。

［1］葉中華，王楠，常征.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思考［J］.中國行政管理，2011.1.

［2］劉方.構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制——江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)踐與思考［J］.中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2013.2.

［3］唐慶鵬.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政體制改革:進(jìn)路與反思——以江蘇省為考察對象［J］.理論導(dǎo)刊，2014.4.