國家行政學(xué)院法學(xué)部 婁杰海

電力突發(fā)事件，又稱電力突發(fā)公共事件、電力系統(tǒng)突發(fā)災(zāi)害。電力突發(fā)事件是指突然發(fā)生造成或者可能造成人員傷亡、電力設(shè)備損壞、電網(wǎng)大面積停電和環(huán)境破壞等危及電力企業(yè)與社會公共安全穩(wěn)定，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的緊急事件。電力突發(fā)事件一般由自然災(zāi)害、電力設(shè)施破壞、故障和設(shè)備缺陷及操作人員失誤等原因引起。大面積停電事件等電力突發(fā)事件一旦發(fā)生，不僅會造成重大經(jīng)濟(jì)損失、人員傷亡和環(huán)境惡化，也極易引起社會混亂和局勢動蕩，社會影響大，涉及面廣，后果十分嚴(yán)重。電力突發(fā)事件具備一般突發(fā)公共事件的基本特征，且屬于重大典型的突發(fā)公共事件。與此同時，由于電力系統(tǒng)本身的特殊性，電力突發(fā)事件還具有原因多樣性、復(fù)雜性、衍生性和后果嚴(yán)重性等不同于一般突發(fā)公共事件的特點。

當(dāng)前，隨著電力技術(shù)的快速發(fā)展，電力建設(shè)投資力度的加大，我國電力發(fā)展進(jìn)入大電網(wǎng)、大機(jī)組、高電壓和高自動化階段，電力系統(tǒng)的復(fù)雜性明顯增加，因而發(fā)生大面積停電等電力突發(fā)事件的可能性也不斷加大。電網(wǎng)企業(yè)作為我國最重要的公用事業(yè)單位之一，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中擔(dān)負(fù)著重要的政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任，在電力應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要作用。本文立足于我國電力系統(tǒng)的現(xiàn)實情況，研究電網(wǎng)企業(yè)開展電力應(yīng)急管理時面臨的困難和問題，并提出應(yīng)對的建議，對于完善我國電力應(yīng)急管理的體制、機(jī)制，提高電力應(yīng)急管理水平具有重要的積極意義。

電網(wǎng)企業(yè)的特殊屬性及其在電力應(yīng)急管理中的作用

傳統(tǒng)上，我國電力行業(yè)是政企合一的壟斷性行業(yè)，電力的發(fā)、輸、配、售及電力行業(yè)管理均由國有壟斷電力企業(yè)承擔(dān)。90年代以來，我國進(jìn)行了電力市場化改革，推動電力的政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開、主多分開等管理體制，但目前這種改革還沒有完全到位，政企分開還不徹底。由此，造成我國的電網(wǎng)企業(yè)在屬性上具有一定的特殊性——既不同于政企合一模式下具有廣泛行政管理職能的電力企業(yè)，又不是完全的市場化主體。與市場化程度較高的發(fā)達(dá)國家相比，我國電網(wǎng)企業(yè)除具有經(jīng)濟(jì)性、專業(yè)性、公益性等共性外，還具有以下顯著特點。

政企分開不徹底

我國已經(jīng)開展的電力管理體制改革，雖然形式上實現(xiàn)了政企分開，把一些本應(yīng)由政府部門行使的公共電力行業(yè)管理職能從電力企業(yè)中剝離出來，移交給相關(guān)政府部門，使原來享有廣泛電力行業(yè)管理職能的電力企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橹回?fù)責(zé)提供輸電和供電服務(wù)的國有壟斷電網(wǎng)企業(yè)。但受傳統(tǒng)慣性的影響，這種政企分開改革并不徹底。一方面電網(wǎng)企業(yè)仍然保留了部分本應(yīng)屬于政府電力行業(yè)管理的職能，如電力技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定、電力建設(shè)項目的規(guī)劃設(shè)計、工程質(zhì)量管理和用電檢查等。另一方面，一些地方政府部門將部分已經(jīng)移交的電力行業(yè)管理職能委托當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)繼續(xù)行使。政企分開的不徹底，導(dǎo)致實踐中不僅存在電網(wǎng)企業(yè)濫用行業(yè)管理職能，侵害相關(guān)市場主體合法權(quán)益的風(fēng)險，也使社會大眾難以分清電網(wǎng)企業(yè)的企業(yè)行為和行業(yè)管理行為，仍把電網(wǎng)企業(yè)視為政府電力管理部門之一。

國有壟斷經(jīng)營

與其他工業(yè)產(chǎn)品相比，電力產(chǎn)品最顯著的特點是不能儲存，其生產(chǎn)、運輸、分配和使用必須同時完成，并且電力的生產(chǎn)、銷售必須通過統(tǒng)一的輸供電線路網(wǎng)絡(luò)才能完成。這些特征決定了提供輸供電服務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)具有自然壟斷的屬性。但我國電網(wǎng)企業(yè)的壟斷并不完全是自然壟斷，更大程度上是因電力體制改革不到位、政企分開不徹底而形成的行政壟斷。目前我國只是在發(fā)電領(lǐng)域打破了一家壟斷，形成了多個競爭主體，初步建立了競爭格局。但輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結(jié)構(gòu)，由國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司兩家國有電網(wǎng)企業(yè)壟斷經(jīng)營，它們既承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的輸電業(yè)務(wù)，又承擔(dān)配電、售電業(yè)務(wù)。

電力調(diào)度機(jī)構(gòu)不獨立

各級電力調(diào)度機(jī)構(gòu)是電網(wǎng)事故處理的指揮中心，對于電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行具有重要意義。在電力市場化程度較高的發(fā)達(dá)國家，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般有兩種模式。一種是調(diào)度機(jī)構(gòu)與國有輸電公司為同一個機(jī)構(gòu)，但輸、配、售電業(yè)務(wù)已經(jīng)分開，國有輸電公司不參與購、售電交易，如英國的國家電網(wǎng)公司；另一種是調(diào)度機(jī)構(gòu)完全獨立，不屬于電力系統(tǒng)內(nèi)的任何環(huán)節(jié)，而是單獨設(shè)立的市場管理機(jī)構(gòu)，如澳大利亞的國家電力市場管理有限公司（NEMMCO）和美國的獨立系統(tǒng)運行機(jī)構(gòu)（ISO）及區(qū)域輸電組織（RTO）。而我國電力調(diào)度機(jī)構(gòu)設(shè)置目前實行的是“統(tǒng)一調(diào)度、分級管理”的模式，全國電力調(diào)度系統(tǒng)由國調(diào)、網(wǎng)調(diào)、省調(diào)、地調(diào)、縣調(diào)五級調(diào)度系統(tǒng)組成，各級調(diào)度機(jī)構(gòu)均設(shè)在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部，統(tǒng)一履行全國電網(wǎng)調(diào)度職能?？梢姡覈碾娏φ{(diào)度機(jī)構(gòu)依附于集輸、配、售為一體的壟斷的電網(wǎng)企業(yè)，屬于電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)設(shè)部門，不具有獨立性。

承擔(dān)廣泛的社會責(zé)任

在電力市場化程度較高的國家，電網(wǎng)企業(yè)一般是完全的市場主體，以營利為目的，參與市場競爭。電網(wǎng)企業(yè)雖然也參與公共的電力應(yīng)急管理，但參與的方式一般是被動的，即主要是通過嚴(yán)格落實和執(zhí)行國家制定的有關(guān)電力安全方面的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的形式防范電力突發(fā)事件的發(fā)生，在發(fā)生大面積停電事件時，按照電力調(diào)度機(jī)構(gòu)的命令履行相應(yīng)的應(yīng)急職責(zé)。而我國電網(wǎng)企業(yè)由于政企分開不徹底、壟斷經(jīng)營等特點，不但具有一般企業(yè)共有的經(jīng)濟(jì)屬性和特點，即追求利潤最大化，獨立對外承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任等，而且還必須履行廣泛的社會責(zé)任。如推進(jìn)電力普遍服務(wù)，確保電網(wǎng)安全經(jīng)濟(jì)運行，加強(qiáng)電力應(yīng)急管理，確保社會安全用電等。

我國電力管理體制中存在的這些特殊性，以及電力應(yīng)急管理工作的高度專業(yè)性，決定了電網(wǎng)企業(yè)在電力應(yīng)急管理中處于重要地位，是政府電力應(yīng)急管理的主要依靠力量，發(fā)揮著不可替代的重要作用。電力應(yīng)急管理的全過程，從技術(shù)上預(yù)防電力突發(fā)事件的發(fā)生，為突發(fā)事件的發(fā)生做好技術(shù)、裝備上的準(zhǔn)備。在發(fā)生電力突發(fā)事件后迅速修復(fù)受損的供電設(shè)施、保障重要用戶和應(yīng)急處置必需的電力供應(yīng)等都主要依靠電網(wǎng)企業(yè)來完成，其它單位或個人很難參與其中。許多情況下，電網(wǎng)企業(yè)甚至代替政府行使電力應(yīng)急管理職能。比如，在突發(fā)事件情況下電力調(diào)度機(jī)構(gòu)發(fā)布電力調(diào)度命令，開啟或者關(guān)停發(fā)電機(jī)組、調(diào)整電網(wǎng)運行方式、調(diào)整供電調(diào)度計劃，采取拉限負(fù)荷、解列電網(wǎng)、解列發(fā)電機(jī)組等必要措施的行為，都具有典型的政府行政行為性質(zhì)。

電網(wǎng)企業(yè)在電力應(yīng)急管理中面臨的角色沖突

在電力應(yīng)急管理中，我國電網(wǎng)企業(yè)作為經(jīng)營型企業(yè)的角色與其作為政府電力突發(fā)事件應(yīng)急管理主要依靠力量的角色經(jīng)常發(fā)生沖突和矛盾，從而影響了電力應(yīng)急管理的實際效果。

電網(wǎng)企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益和履行社會責(zé)任之間的矛盾難以平衡

我國電網(wǎng)企業(yè)既有追求經(jīng)濟(jì)利潤的經(jīng)濟(jì)性特征，又有一定的公益屬性，這種經(jīng)營目標(biāo)的雙重性導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)很難平衡和協(xié)調(diào)兩者之間的矛盾和沖突。一方面作為經(jīng)營者必須追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，考慮經(jīng)營活動的成本和收益，追求國有資產(chǎn)的保值和增值。另一方面公益性特征又要求其承擔(dān)大量的社會責(zé)任，擔(dān)負(fù)國家能源安全、社會穩(wěn)定等更為廣泛的職責(zé)，如抗冰抗震救災(zāi)、奧運保電等等。社會責(zé)任和經(jīng)濟(jì)效益之間的矛盾使電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)常面臨兩難的選擇。在電力應(yīng)急管理工作中電網(wǎng)企業(yè)調(diào)和這種矛盾的現(xiàn)實做法是，日常管理更加注重企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，對電力突發(fā)事件一定程度上存在“僥幸心理”和“出了問題再解決”的思想。而一旦發(fā)生了突發(fā)事件，則積極響應(yīng)國家號召，主動參與突發(fā)事件的應(yīng)急處置，不計成本和代價地組織搶修受損的電力設(shè)備和設(shè)施，保障電力供應(yīng)。這種忽視預(yù)防和準(zhǔn)備，只重視突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置的做法，使得電網(wǎng)企業(yè)的應(yīng)急管理更多的體現(xiàn)臨時性，而缺少系統(tǒng)性、延續(xù)性和規(guī)范性，不利于建立應(yīng)對電力突發(fā)事件和提高應(yīng)急電力保障能力的長效機(jī)制，有時還會造成更大的損失。

電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的應(yīng)急管理職責(zé)與其可調(diào)用的應(yīng)急資源及享有的應(yīng)急處置權(quán)利不對等

如前所述，我國電網(wǎng)企業(yè)在電力應(yīng)急管理中承擔(dān)著重要的職責(zé)，發(fā)揮著重要作用。但電網(wǎng)企業(yè)可調(diào)用的資源、享有的應(yīng)急處置職權(quán)與承擔(dān)的公共電力應(yīng)急管理職能極不對稱。一方面電網(wǎng)企業(yè)作為企業(yè)在開展電力應(yīng)急管理工作時，只能調(diào)動本企業(yè)和下屬企業(yè)的應(yīng)急資源，而難以有效調(diào)動相關(guān)政府部門、非政府組織和社會公眾的應(yīng)急力量，也不能有效協(xié)調(diào)它們的應(yīng)急處置行為，因而無法形成應(yīng)對電力突發(fā)事件的強(qiáng)大合力，電力應(yīng)急管理的效果大打折扣。另一方面突發(fā)事件應(yīng)對工作的緊急性要求從事應(yīng)急管理的部門享有一定的應(yīng)急處置職權(quán)。目前，我國的法律法規(guī)也賦予了電力、能源、運輸、電信等公用企事業(yè)單位在緊急情況下的一些應(yīng)急處置職權(quán)。如在發(fā)生電力安全事故的情況下，發(fā)電廠、變電站運行值班人員可以按照有關(guān)規(guī)定，立即采取停運發(fā)電機(jī)組和輸變電設(shè)備等緊急處置措施，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)享有一定的自由裁量權(quán)，可以采取應(yīng)急調(diào)度措施等。但這些電力應(yīng)急處置職權(quán)，要么是賦予電力調(diào)度機(jī)構(gòu)的（但由于電力調(diào)度機(jī)構(gòu)隸屬于電力企業(yè)內(nèi)部，才使人們誤以為是電網(wǎng)企業(yè)的職權(quán)），要么是由于政府應(yīng)急管理職能履行不到位而形成的權(quán)宜之計。

電力調(diào)度機(jī)構(gòu)所處地位與其公共屬性之間存在矛盾和沖突

電力調(diào)度機(jī)構(gòu)負(fù)有安排和調(diào)整電力系統(tǒng)運行方式，指揮和指導(dǎo)發(fā)、供電企業(yè)生產(chǎn)活動，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定和可靠供電的重要職責(zé)，具有明顯的公共屬性。從應(yīng)急管理角度看，統(tǒng)一調(diào)度模式在電力應(yīng)急預(yù)警與預(yù)防、應(yīng)急處理、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急資源管理等方面，都更有利于在更大的調(diào)整范圍內(nèi)實現(xiàn)應(yīng)急的損失最小化和應(yīng)急時間、應(yīng)急投入的最小化。但統(tǒng)一調(diào)度并不等同于電網(wǎng)企業(yè)的統(tǒng)一調(diào)度。事實上，目前我國調(diào)度機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)于電網(wǎng)企業(yè)的模式，將對電力應(yīng)急管理產(chǎn)生不利影響。由于電力調(diào)度機(jī)構(gòu)不獨立，賦予調(diào)度機(jī)構(gòu)的職權(quán)就等于變相賦予電網(wǎng)企業(yè)，不僅為電網(wǎng)企業(yè)濫用這些公共權(quán)力創(chuàng)造了條件，有違政企分開的原則，也使電力調(diào)度機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理職權(quán)的進(jìn)一步完善受到制約。同時，在所有權(quán)歸屬和行政隸屬關(guān)系下，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)很難獨立履行電力應(yīng)急管理職能，開展具體應(yīng)急管理工作時也很難做到既忠于本網(wǎng)、本公司的利益，又能公平公正的履行其公共職能，從而可能導(dǎo)致調(diào)度行為偏離“電力應(yīng)急管理最大限度避免或減少電力突發(fā)事件發(fā)生”的目標(biāo)，對整個電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運行造成威脅。

電網(wǎng)企業(yè)與政府部門及相關(guān)社會主體的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢

電力突發(fā)事件的應(yīng)急管理是全方位的過程管理，是一個完整的系統(tǒng)工程，既需要政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，也需要全社會的積極參與和支持配合，需要建立政府、社會組織、企業(yè)和公民之間有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。但由于受傳統(tǒng)思維和行為習(xí)慣及企業(yè)屬性的影響，電網(wǎng)企業(yè)在建立與氣象、地震、消防、公共衛(wèi)生等政府部門及相關(guān)社會主體的常態(tài)聯(lián)絡(luò)機(jī)制方面，在建立企業(yè)應(yīng)急預(yù)案與政府、電力用戶應(yīng)急預(yù)案的銜接機(jī)制方面，在聯(lián)合開展應(yīng)急演練方面，還存在著一些困難和障礙，導(dǎo)致無法形成制度化的應(yīng)急聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，不能充分利用政府和社會的聯(lián)動資源，提高系統(tǒng)預(yù)防和處置電力突發(fā)事件的能力。

解決電網(wǎng)企業(yè)電力應(yīng)急管理角色沖突的建議

針對電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)急管理職能履行現(xiàn)狀和存在的問題，提出以下完善的建議。

積極推動電力體制市場化改革

我國電網(wǎng)企業(yè)在電力應(yīng)急管理工作中出現(xiàn)角色沖突的根本原因是：電力體制市場化改革不到位，政企分開不徹底，造成電網(wǎng)企業(yè)難以平衡追求經(jīng)濟(jì)利益和開展公共電力應(yīng)急管理之間的沖突。因此消除電網(wǎng)企業(yè)在電力應(yīng)急管理中的角色沖突，其根本出路是加快推進(jìn)電力管理體制的市場化改革，徹底實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)的政企分開，把應(yīng)當(dāng)由政府部門履行的職責(zé)完全還給政府。同時，實現(xiàn)電力的輸配業(yè)務(wù)與電力銷售業(yè)務(wù)的分開，逐步建立“管住中間，放開兩頭”的電力體制，使電網(wǎng)企業(yè)真正成為專門從事輸配電業(yè)務(wù)，不具體參與電力銷售的超脫主體，使其可以站在中立的地位公平公正地開展電力應(yīng)急工作。

逐步實現(xiàn)調(diào)度機(jī)構(gòu)獨立

在保持統(tǒng)一調(diào)度原則的前提下，積極推動電力調(diào)度機(jī)構(gòu)的獨立，不僅有利于克服由于調(diào)度不獨立對電力應(yīng)急管理造成的消極影響，也有利于打破當(dāng)前電網(wǎng)企業(yè)的壟斷地位，進(jìn)一步深化電力體制市場化改革，加快電力市場建設(shè)，保障電力市場交易的公平公正。但我國電力調(diào)度機(jī)構(gòu)的獨立不宜采取一步到位。電力調(diào)度機(jī)構(gòu)徹底從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來的模式，應(yīng)采取逐步獨立的模式，即首先將電網(wǎng)企業(yè)的輸配電業(yè)務(wù)和售電業(yè)務(wù)分開，而電力調(diào)度機(jī)構(gòu)仍然保留在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部，這樣既可避免因利益調(diào)整過大而使改革難以推進(jìn)的風(fēng)險，又切斷了電網(wǎng)企業(yè)利用調(diào)度職能鞏固其壟斷地位和謀取額外利益的紐帶，等于實現(xiàn)了調(diào)度機(jī)構(gòu)的相對獨立。待各方面條件都成熟時，再將電力調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中完全分離出來，實現(xiàn)調(diào)度機(jī)構(gòu)的徹底獨立。

完善相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

完善的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系是電網(wǎng)企業(yè)參與突發(fā)事件應(yīng)急管理，有效履行應(yīng)急管理職責(zé)的前提和保障。在健全完善電網(wǎng)企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，需進(jìn)一步完善和解決以下問題。首先，法律法規(guī)應(yīng)進(jìn)一步明確政府和電網(wǎng)企業(yè)在電力突發(fā)事件應(yīng)急管理中的職能分工。政府工作的重心，應(yīng)放在構(gòu)建電力突發(fā)事件的應(yīng)急管理法制、體制和機(jī)制上，應(yīng)致力于形成上下互動、左右暢通的應(yīng)急管理體系，致力于發(fā)揮政府的社會動員優(yōu)勢，組織社會力量積極參與涉電突發(fā)事件的應(yīng)急管理，實現(xiàn)政府功能和社會功能優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動。而電網(wǎng)企業(yè)的工作重心應(yīng)放在從技術(shù)和設(shè)備設(shè)施角度預(yù)防電力突發(fā)事件，做好應(yīng)對突發(fā)事件的準(zhǔn)備，加強(qiáng)對電網(wǎng)系統(tǒng)的運行和維護(hù)，提高系統(tǒng)運行穩(wěn)定性，確保供電可靠性和穩(wěn)定供電上。其次，健全、完善突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。與發(fā)達(dá)國家相比，目前我國多數(shù)突發(fā)事件的應(yīng)對還只是依靠經(jīng)驗或遵循一些簡單總結(jié)的規(guī)則，沒有系統(tǒng)的應(yīng)對突發(fā)事件所要遵循的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。因此，在電力突發(fā)事件應(yīng)急管理方面，政府應(yīng)當(dāng)積極健全、完善電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)急管理的有關(guān)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)。如電網(wǎng)設(shè)計、建設(shè)安全標(biāo)準(zhǔn)、安全操作規(guī)程等，以使電網(wǎng)企業(yè)的突發(fā)事件應(yīng)對工作更加規(guī)范統(tǒng)一，提高電力突發(fā)事件的應(yīng)對效率。最后，法律法規(guī)還應(yīng)在保障應(yīng)對突發(fā)事件條件下，進(jìn)一步完善政府征用電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)相應(yīng)的補(bǔ)償制度，以維護(hù)電網(wǎng)企業(yè)的合法權(quán)益。