文◎韓東升 史芳菲

*北京市石景山區(qū)人民檢察院［100043］

對社區(qū)矯正漏管的檢察監(jiān)督

文◎韓東升*史芳菲*

*北京市石景山區(qū)人民檢察院［100043］

［案例一］2012年1月，北京市石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處收到上海市某監(jiān)獄寄來的罪犯秦某某假釋材料轉(zhuǎn)遞函、假釋證明書、假釋裁定書、假釋人員通知書、出監(jiān)鑒定表、刑事判決書、刑事裁定書（二審）等材料。監(jiān)所檢察處隨即向本區(qū)司法局核實(shí)罪犯秦某某的相關(guān)情況，發(fā)現(xiàn)區(qū)司法局未收到秦某某被假釋的相關(guān)法律文書，也未接到秦某某被假釋及出監(jiān)情況的通知。經(jīng)與本區(qū)公安分局聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)該分局某派出所在收到上海市某監(jiān)獄寄送的相關(guān)法律文書及接收秦某某后，未將該情況及時(shí)告知區(qū)司法局和檢察院監(jiān)所檢察處，致使假釋罪犯秦某某未被列入司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正對象，脫離司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)管100余天。

［案例二］2012年2月，石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處收到了廣東省某人民檢察院送交的關(guān)于徐某某暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書和監(jiān)外執(zhí)行罪犯出所告知表。經(jīng)認(rèn)真審查，監(jiān)所檢察處認(rèn)為，罪犯徐某某所患疾病屬于《罪犯保外就醫(yī)疾病傷殘范圍》第6條所述范圍，需要保外就醫(yī)，提請及批準(zhǔn)程序正確合法。但在向司法局核實(shí)徐某某的相關(guān)情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)本區(qū)司法局并不知曉徐某某被暫予監(jiān)外執(zhí)行的情況。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：原執(zhí)行機(jī)關(guān)廣東省某看守所僅將徐某某的判決書、裁定書、暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書、執(zhí)行通知書等法律文書送達(dá)徐某某居住地的派出所，沒有送達(dá)徐某某居住地的司法行政機(jī)關(guān)，也未同時(shí)抄送檢察院；派出所在收到看守所寄送的相關(guān)法律文書及接收徐某某后，也未將該情況及時(shí)告知區(qū)司法局和檢察院監(jiān)所檢察處，致使暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯徐某某脫離司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)管100余天。

上述兩個(gè)類案主要涉及兩個(gè)問題：（1）社區(qū)矯正罪犯被公安機(jī)關(guān)接收并登記在冊，但未被司法行政機(jī)關(guān)列入社區(qū)矯正對象，是否屬于漏管？（2）如果屬于漏管，檢察機(jī)關(guān)如何對這一行為開展法律監(jiān)督？即如何確定本案的責(zé)任主體？下文針對這兩個(gè)問題分別展開論述。

一、兩案是否屬于漏管的判定

針對兩案是否屬于漏管存在兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然社區(qū)矯正罪犯被公安機(jī)關(guān)接收并登記在冊，就說明罪犯已經(jīng)被列入公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管范圍，且在《刑法修正案（八）》和《刑事訴訟法》確立社區(qū)矯正制度之前，公安機(jī)關(guān)是法定的監(jiān)外執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此，本案情形不屬于漏管。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，北京市自2003年開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作后，對于監(jiān)外罪犯一直是公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)雙重監(jiān)管，且主要矯正工作也是由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。因此本案中僅由公安機(jī)關(guān)監(jiān)管，可以認(rèn)為是漏管。

我們同意第二種觀點(diǎn)。關(guān)于漏管的界定，在2007年開展的中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部核查糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管專項(xiàng)行動中，中央政法五部門有關(guān)職能部門研究確定：所謂漏管，是指監(jiān)外執(zhí)行罪犯因有關(guān)單位交付執(zhí)行環(huán)節(jié)脫節(jié)或相關(guān)法律文書送達(dá)不到位，導(dǎo)致居住地公安機(jī)關(guān)對該罪犯沒有列管。［1］這個(gè)界定意見，是在公安機(jī)關(guān)作為監(jiān)外執(zhí)行機(jī)關(guān)的前提下確定的，但對于北京地區(qū)來說，漏管的界定應(yīng)該更為嚴(yán)格。北京市作為全國首批試點(diǎn)省（市）之一，從2003年起就開展了社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作，對監(jiān)外執(zhí)行罪犯實(shí)行公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)雙重管理的工作模式也實(shí)踐了近十年，且主要矯正管理工作越來越多地由司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正部門負(fù)責(zé)。根據(jù)《北京市公安局執(zhí)法大綱》第12章第7部分第1節(jié)第2條的規(guī)定：“社區(qū)民警在接到外省市人民法院、外省市公安機(jī)關(guān)寄送的被判處管制、宣告緩刑、單處剝奪政治權(quán)利、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的法律文書和有關(guān)手續(xù)，或者外省市監(jiān)獄（未成年犯管教所）、看守所寄送的假釋和刑滿釋放后繼續(xù)剝奪政治權(quán)利罪犯的法律文書和有關(guān)手續(xù)后，應(yīng)及時(shí)將復(fù)印件移送罪犯居住地的司法所，并督促罪犯到司法所報(bào)到接受社區(qū)矯正?！币虼?，即使本案中《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》尚未實(shí)施，在北京，居住地司法所未對監(jiān)外執(zhí)行罪犯列管也應(yīng)該屬于漏管情況。此外，本案中兩名罪犯居住地社區(qū)矯正部門在《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》于2012年3月1日實(shí)施以后，仍然沒有接收到兩名罪犯的法律文書或相關(guān)情況說明，并未對其列管，也是漏管的確證。

二、相關(guān)單位的責(zé)任確定

（一）關(guān)于原執(zhí)行單位的責(zé)任問題

上述兩則案例中原執(zhí)行單位上海市某監(jiān)獄和廣東省某看守所均未將監(jiān)外執(zhí)行罪犯情況通知其居住地的縣級司法行政機(jī)關(guān)，也未向其寄送相關(guān)法律文書，該行為是否違法？

2012年1月10日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)實(shí)施的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第5條規(guī)定：“對于適用社區(qū)矯正的罪犯，人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)核實(shí)其居住地，在向其宣判時(shí)或者在其離開監(jiān)所之前，書面告知其到居住地縣級司法行政機(jī)關(guān)報(bào)到的時(shí)間期限以及逾期報(bào)到的后果，并通知居住地縣級司法行政機(jī)關(guān)；在判決、裁定生效起3個(gè)工作日內(nèi)，送達(dá)判決書、裁定書、決定書、執(zhí)行通知書、假釋證明書等法律文書，同時(shí)抄送其居住地縣級人民檢察院和公安機(jī)關(guān)?！比欢渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》自2012年3月1日起施行，生效時(shí)間發(fā)生在兩則案例之后，因而不能追溯適用。在《刑法修正案（八）》和《刑事訴訟法》確立社區(qū)矯正制度之前，監(jiān)外執(zhí)行主要由公安基層派出所負(fù)責(zé)，相關(guān)法律規(guī)定也僅要求法院、監(jiān)獄、看守所應(yīng)向執(zhí)行地公安機(jī)關(guān)送達(dá)監(jiān)外執(zhí)行罪犯有關(guān)法律文書或者送達(dá)的法律文書，并不要求向執(zhí)行地司法行政機(jī)關(guān)送達(dá)。所以，本文中原執(zhí)行單位上海市某監(jiān)獄和廣東省某看守所均未將監(jiān)外執(zhí)行罪犯相關(guān)法律文書送達(dá)其居住地的縣級司法行政機(jī)關(guān)的行為并不違法。

但是，廣東省某看守所同時(shí)還未將監(jiān)外執(zhí)行罪犯徐某某的相關(guān)法律文書抄送檢察院監(jiān)所檢察處。依據(jù)2009年中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》，監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)決定罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行的，交付執(zhí)行的監(jiān)獄、看守所應(yīng)當(dāng)將罪犯押送至居住地，與罪犯居住地縣級公安機(jī)關(guān)辦理移交手續(xù)，并將暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書等法律文書抄送罪犯居住地縣級公安機(jī)關(guān)主管部門、縣級人民檢察院監(jiān)所檢察部門。廣東省某看守所的上述行為違反了上述規(guī)定，屬于違法行為。

（二）關(guān)于公安機(jī)關(guān)的責(zé)任問題

監(jiān)外執(zhí)行的責(zé)任主體發(fā)生變更后，原責(zé)任主體（公安機(jī)關(guān)）是否應(yīng)當(dāng)將先前掌握的罪犯的法律文書和相關(guān)情況告知其后的責(zé)任主體（司法行政機(jī)關(guān)）？即該區(qū)公安分局的派出所在收到監(jiān)獄和看守所移送的社區(qū)矯正人員的相關(guān)法律文書和接收社區(qū)矯正人員后，未將收到的法律文書和已接收社區(qū)矯正人員的情況及時(shí)告知該區(qū)司法局和區(qū)人民檢察院監(jiān)所處的行為是否違法？

對此，我國《刑事訴訟法》等法律沒有明文規(guī)定?！度嗣駲z察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》也僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)交付執(zhí)行檢察的方法有 “向執(zhí)行地公安機(jī)關(guān)了解核查監(jiān)外執(zhí)行罪犯的有關(guān)法律文書送達(dá)以及監(jiān)外執(zhí)行罪犯報(bào)到等情況”，并未規(guī)定執(zhí)行地公安機(jī)關(guān)必須將監(jiān)外執(zhí)行罪犯的有關(guān)法律文書及其報(bào)到情況主動告知檢察院。因此，在兩案中檢察院監(jiān)所檢察處前往派出所調(diào)查情況時(shí)，其工作人員也均以公安機(jī)關(guān)沒有義務(wù)將監(jiān)外執(zhí)行罪犯情況主動告知司法局和檢察院監(jiān)所檢察處為理由推卸責(zé)任。但是，從法律變動導(dǎo)致責(zé)任變動的角度來說，公安機(jī)關(guān)對監(jiān)外執(zhí)行人員雖不再負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，但仍應(yīng)當(dāng)將先前掌握的兩名罪犯的法律文書和相關(guān)情況告知其后的責(zé)任主體——司法行政機(jī)關(guān)。更何況北京市從2003年起就開展了社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作，前一部門告知其后監(jiān)管部門罪犯基本情況至今已經(jīng)有近十年的工作實(shí)踐。幸好這一要求在 《北京市公安局執(zhí)法大綱》第12章第7部分第1節(jié)第2條得到了體現(xiàn)：“社區(qū)民警在接到外省市人民法院、外省市公安機(jī)關(guān)寄送的被判處管制、宣告緩刑、單處剝奪政治權(quán)利、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的法律文書和有關(guān)手續(xù)，或者外省市監(jiān)獄（未成年犯管教所）、看守所寄送的假釋和刑滿釋放后繼續(xù)剝奪政治權(quán)利罪犯的法律文書和有關(guān)手續(xù)后，應(yīng)及時(shí)將復(fù)印件移送罪犯居住地的司法所，并督促罪犯到司法所報(bào)到接受社區(qū)矯正。”本案中公安機(jī)關(guān)派出所違反了該條規(guī)定。

三、對兩案的檢察監(jiān)督

針對所發(fā)現(xiàn)的問題，石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處迅速時(shí)與上海市某監(jiān)獄、廣東省某人民檢察院及區(qū)司法局等有關(guān)部門取得聯(lián)系，了解詢問相關(guān)情況，就出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析研究，并在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，對有關(guān)單位不按照相關(guān)規(guī)定履行職責(zé)的行為及時(shí)提出了口頭糾正建議。同時(shí)監(jiān)所檢察處在第一時(shí)間查找落實(shí)矯正對象并進(jìn)行談話、完善有關(guān)法律手續(xù)，隨后向北京市人民檢察院監(jiān)所檢察處匯報(bào)情況和備案。經(jīng)主管部門同意后，依程序履行監(jiān)所檢察監(jiān)督職能,向上海市某監(jiān)獄及廣東省某人民檢察院發(fā)出了糾正違法通知書，向有關(guān)職能部門發(fā)出檢察建議。最后，石景山區(qū)人民檢察院聯(lián)合石景山區(qū)公檢法司等職能部門，共同召開聯(lián)席會,完善機(jī)制,防止類似問題的再次出現(xiàn)。通過幾項(xiàng)舉措并舉，很好地消除了因此可能造成的隱患。

四、經(jīng)驗(yàn)小結(jié)

石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處多年來不斷規(guī)范監(jiān)外社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作機(jī)制，在實(shí)踐中逐步確立了“文書統(tǒng)一收發(fā)——承辦人逐份審查文書并形成書面報(bào)告——處長和主管檢察長兩級審批”的監(jiān)外法律文書審查模式。該模式的優(yōu)勢在于：

一是把好“進(jìn)口關(guān)”。由處室內(nèi)勤統(tǒng)一收發(fā)外單位來信，并根據(jù)來信文件內(nèi)容分類登記，將其中的監(jiān)外檢察法律文書轉(zhuǎn)發(fā)給監(jiān)外檢察承辦人，并要求其在登記簿上簽署收件人和收件日期，一方面保證外單位寄送的法律文書集中統(tǒng)一地被監(jiān)所檢察處接收，避免遺漏丟失及責(zé)任推諉，另一方面也督促監(jiān)外檢察承辦人簽收即負(fù)責(zé)，在法律要求的時(shí)限內(nèi)完成審查。

二是把好“審查關(guān)”。為了讓監(jiān)外檢察落于實(shí)處，有底可查，石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處改變了以前對監(jiān)外法律文書的形式審查，要求監(jiān)外檢察承辦人對收到的每份監(jiān)外法律文書經(jīng)認(rèn)真審查后均形成書面審查報(bào)告，將審查經(jīng)過和結(jié)果落于紙面。該工作方法一方面讓監(jiān)外檢察工作量由抽象變具體，例如收到監(jiān)獄寄發(fā)的“假釋人員通知書”后，首先與區(qū)司法局聯(lián)系，了解該名假釋人員是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)前往區(qū)司法局報(bào)到，其次通過刑事判決書、假釋裁定書和罪犯出監(jiān)鑒定表等材料審查其是否符合假釋條件，此外還要審查監(jiān)獄寄送法律文書是否及時(shí)齊全、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是否及時(shí)接收假釋罪犯并安排矯正工作等，使每項(xiàng)審查都有據(jù)可查，將監(jiān)外檢察的過程詳細(xì)地體現(xiàn)出來；另一方面通過書面審查報(bào)告的形式也端正了監(jiān)外檢察承辦人的工作態(tài)度，摒棄以前簡單審查敷衍了事的態(tài)度，避免了由于對法律文書審查不認(rèn)真引起的疏漏。

三是把好“審批關(guān)”。承辦人完成了基礎(chǔ)的審查工作后，將審查過程及相關(guān)問題形成書面報(bào)告交由處長審批，處長再層報(bào)主管檢察長審批。兩級審批制度一方面保證主管領(lǐng)導(dǎo)能夠及時(shí)全面地了解到監(jiān)外審查各案具體情況，對于一些承辦人沒有深入審查的問題在有需要時(shí)指示承辦人補(bǔ)充審查，提高審查的監(jiān)督實(shí)效；另一方面對于承辦人在審查過程中遇到的難點(diǎn)問題，特別是需外單位協(xié)助調(diào)查的問題，能及時(shí)給予協(xié)調(diào)解決。

四是把好“責(zé)任關(guān)”。結(jié)合以往工作經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為:能否做到對本職工作高度負(fù)責(zé)，認(rèn)真履行好檢察監(jiān)督職責(zé),將直接影響到社區(qū)矯正工作質(zhì)量。若能以積極主動的工作態(tài)度，經(jīng)常深入社區(qū)開展監(jiān)督檢察，就能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并加以糾正。相反，若以消極被動的工作態(tài)度走走過場,讓檢察監(jiān)督局限于表面,就容易出現(xiàn)監(jiān)督上的形式主義。在此建議：針對監(jiān)獄或法院送達(dá)的法律文書和矯正材料出現(xiàn)有時(shí)找不到人的情況，建議監(jiān)獄或法院除標(biāo)明住址外，將其本人或親屬的聯(lián)系電話標(biāo)明，以便于查找；針對外省、市法院判決裁定后的京籍人員不能及時(shí)接收問題，建議公安機(jī)關(guān)收到服刑人員釋放的法律文書后，及時(shí)將法律文書復(fù)印后轉(zhuǎn)交司法所，并教育出監(jiān)的社區(qū)服刑人員及時(shí)到司法所報(bào)到接受矯正。針對當(dāng)前普遍存在的社區(qū)矯正工作人員對社區(qū)矯正工作重要性認(rèn)識不足的問題，加強(qiáng)對社區(qū)矯正工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高業(yè)務(wù)能力和水平，提升執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。針對公檢法司各職能部門信息溝通不順暢的問題,要加強(qiáng)相互間的配合,做到信息溝通及時(shí)到位。

社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程。推進(jìn)社區(qū)矯正工作的發(fā)展，需要各相關(guān)部門的合力。作為檢察機(jī)關(guān)要正視法律監(jiān)督者的角色，充分發(fā)揮監(jiān)督職能，在實(shí)踐中不斷探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使之更加完善。

注釋：

［1］白泉民主編：《監(jiān)所檢察“四個(gè)辦法”》，中國檢察出版社2008年版，第231頁。