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黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！痹诋斍叭嫔罨母锏倪M程中，如何加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、改變城鄉(xiāng)差距仍在擴大的現(xiàn)實狀況，需要我們從當前農(nóng)村土地管理制度改革中，真正做到還權于民，讓農(nóng)民以產(chǎn)權保生存、促發(fā)展，實現(xiàn)公正平等的發(fā)展。為此，必須從弄清農(nóng)村土地產(chǎn)權的現(xiàn)狀入手，正確把握農(nóng)村土地確權的法律依據(jù)和范圍。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，有效實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加，讓他們共享改革發(fā)展成果，為最終實現(xiàn)全面小康打下堅實的基礎。

弄清農(nóng)村土地產(chǎn)權的現(xiàn)狀

目前我國農(nóng)村集體土地主要有六大類：耕地、山林、四荒地、農(nóng)業(yè)建設用地、非農(nóng)建設用地和宅基地。而每種類型的集體土地與集體經(jīng)濟組織成員即農(nóng)戶所擁有的土地在產(chǎn)權關系上不盡相同。耕地、山林類土地資源基本上被農(nóng)戶按年限承包，在承包期限內(nèi)具有明顯的獨占性和排他性。農(nóng)業(yè)建設用地由于所處自然條件和地理環(huán)境不同，其產(chǎn)權可能只會讓某些成員農(nóng)戶受益，這類土地在不同成員類型之間的產(chǎn)權關系也不一樣。宅基地由于與農(nóng)戶房屋財產(chǎn)權緊密相連，其產(chǎn)權關系在集體經(jīng)濟組織內(nèi)更具有獨占性和排他性。非農(nóng)建設用地即農(nóng)村經(jīng)營性土地，其產(chǎn)權關系在所有成員中最呈均等化。除此之外，農(nóng)村土地產(chǎn)權中還出現(xiàn)了一種新情況，就是在城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)了縣改市、村改居后，原本屬于農(nóng)民集體所有的土地，發(fā)生了土地權屬的變化，即有的變?yōu)槌鞘型恋?。按照《憲法》和《土地管理法》?guī)定，城市的土地屬于國有，那么縣改市、村改居后，原來屬于農(nóng)民集體所有的土地權屬就出現(xiàn)了問題。這也是不少地方農(nóng)民維權上訪的一個重要原因。

把握農(nóng)村土地確權的法律依據(jù)和范圍

正確把握農(nóng)村土地確權的法律依據(jù)和范圍涉及到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”這一全國大局性問題和農(nóng)村土地改革的根本方向。習近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！稕Q定》明確：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場不應理解為：“不用規(guī)劃，只要有地，想干什么，就干什么。”對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地也要遵守用途管制和用地規(guī)劃?，F(xiàn)在一些地方出現(xiàn)的所謂小產(chǎn)權房之所以不合法，是因為違反了土地的用途管制，農(nóng)村集體土地在規(guī)劃上不得用來建商品住宅。對農(nóng)村集體土地經(jīng)營性用地實行同等入市、同權同價，是農(nóng)村土地改革中的一個重大舉措。同等入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以與國有建設用地平等地進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進行市場交易。同權同價意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地享有與國有建設用地相同的權能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉讓、抵押。

賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權

農(nóng)村土地改革的核心問題是要維護農(nóng)民的權利，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權，實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。俗話說：“土地是財富之母?！?現(xiàn)在農(nóng)民手中最大的土地資源是家庭承包責任地和農(nóng)戶宅基地?！稕Q定》規(guī)定：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！边@一規(guī)定意義重大，僅以對承包地承包經(jīng)營權抵押、擔保權能看，一些地方農(nóng)民已開始將承包的土地向專業(yè)大戶、合作農(nóng)場和農(nóng)業(yè)園區(qū)流轉，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。這將有利于農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、優(yōu)化升級和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，有利于提高農(nóng)產(chǎn)品的市場交易率，降低農(nóng)業(yè)市場成本。有的地方通過組織“土地經(jīng)營權流轉合作社”等形式，嘗試土地經(jīng)營權抵押貸款，解決了農(nóng)民土地經(jīng)營中貸款難的問題，從而有效喚醒沉睡的“土地資本”。《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行?！?按照《物權法》的規(guī)定，農(nóng)民宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉，尚不允許城市居民或村莊以外的其他居民購買村莊的農(nóng)民住房。也即是說，農(nóng)民的宅基地使用權還不能轉讓給城市居民。

維護農(nóng)民宅基地用益物權，推動農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保住有所居的前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。（執(zhí)筆：貴州省委原副秘書長潘健 責任編輯/胡亮）