何麗新，柳冰玲

(廈門大學法學院，福建廈門 361005)

論油污應屬巨災保險承保對象

何麗新，柳冰玲

(廈門大學法學院，福建廈門 361005)

油污符合巨災保險承保對象所具有的損失發(fā)生巨大性、風險發(fā)生概率低、風險預測難度大和風險難以分散的識別標準，應屬于巨災保險承保對象。油污巨災保險具有公共產品屬性、石油利益的獲得者具有廣泛性、侵權損害賠償責任呈現社會化分擔趨勢，故政府應當作為油污巨災保險的投保人。將油污納入巨災保險體系中，有助于豐富油污保險類型，構建油污巨災保險與普通油污保險二元并列的局面，以社會力量督促石油行業(yè)提高安全生產力度，并達到彌補普通油污保險、油污基金、政府救濟等其他油污災后救濟制度缺陷的目標。

油污;巨災保險;承保對象

隨著科技進步和時代發(fā)展，人類對自然的開發(fā)、利用步伐不斷加快，有“工業(yè)血脈”之稱的石油在為人類生活、社會穩(wěn)定創(chuàng)造福祉的同時，相伴產生的油污問題不容小覷。2010年4月20日夜間，墨西哥灣“深水地平線”石油鉆井平臺爆炸，截至2012年12月，大約還有339英里油污海岸線處于評估或清理狀態(tài)中。［1］有資料統(tǒng)計，相關的清污費用、生態(tài)恢復補償、民事賠償、刑事罰款等賠付總額預計630多億美元。［2］但該項目已投保損失合計大致在14億美元到35億美元之間，［3］保險賠付與實際損失相去甚遠。漁民、旅游行業(yè)經營者、航運業(yè)主等油污受害人的損失難以得到補償，受污染區(qū)域的生態(tài)、經濟、社會秩序也因救濟不到位、不及時而陷于癱瘓狀態(tài)。此前，恐怖主義尚未列入美國巨災保險計劃，2001年“9·11”事件發(fā)生后，保險公司最終賠付了約220億美元，［4］美國保險市場受到巨大沖擊。此后，美國政府立即出臺了航空戰(zhàn)爭風險保險計劃和恐怖主義風險保險法案，將上述人為巨災納入聯邦巨災保險項目，以解決普通保險受客觀投、承保能力限制的缺陷。巨災保險是針對巨災性風險設立的保險險種，可以有效分散自然、人為巨災風險，補償其所造成的災難性損失。那么，油污是否可以納入巨災保險承保對象之中，以發(fā)揮巨災保險在重大災害救濟中迅速、充分、有效的補償作用?

一、巨災保險承保對象的識別標準

巨災保險是指對發(fā)生概率低但導致損失嚴重的巨大風險性事件進行承保管理和后備補償的特別險種。其主要特征表現為:(1)非營利性。保險公司承保巨災保險不以營利為目的，而在于貫徹國家政策，以保險形式分散巨災風險;(2)巨災性。巨災保險僅承保巨災風險，一般性風險事件不屬于巨災保險的承保對象，但可由其他保險險種進行承保;(3)政府主導性。政府在其間發(fā)揮主導力量，包括作為巨災保險的直接投保人、提供財政補貼、提供再保險等;(4)基本保障性。巨災保險主要目的在于穩(wěn)定社會生產、生活秩序，其非營利性特點決定保險賠付難以達成圓滿狀態(tài)，因此保險合同約定的賠償額度一般限于恢復生產、生活的基本需要。

關于巨災保險承保對象的標準，保險實務界和理論界并未形成一致意見。綜合國內外權威觀點，關于巨災保險承保對象的識別標準大致形成一些認識，如表1所示。

表1 關于巨災保險承保對象識別標準的觀點

上述定義從定性或定量的角度對巨災保險承保對象識別標準進行了認定。理論上，由于保險承保的是風險，故巨災保險是指在預先設計的風險等級標準下，對超過一定金額、數量的人身、財產損失進行損失補償的社會機制，因此損失結果與保險承保與否并不能建立完全的一一對應關系。但實踐中巨災風險因歷史數據積累、保險精算技術等障礙，在界定其作為巨災保險的承保對象時往往只能從各地實際經濟能力出發(fā)，以損失水平替代風險劃分。故巨災保險承保對象標準在定量上具有時間、空間上的不確定性。因此，以宏觀、定性視角把握巨災保險承保對象識別標準更具普遍適用性價值。筆者認為，綜合上述巨災保險理論與實務觀點，從巨災保險基礎理論出發(fā)，損失發(fā)生巨大性、風險發(fā)生概率低、預測難度大以及風險難以分散是識別巨災保險承保對象的四大標準。

(一)損失發(fā)生巨大性

巨災保險的風險暴露單位相互間不獨立，呈現高度的正相關性，容易造成同一時間段大范圍、大量風險單位共發(fā)損失，形成次生災害或災害鏈。如洪水會引發(fā)泥水流，地震伴生海嘯、滑坡、石油泄露、核輻射泄露等。據瑞士再保險公司(Swiss Re)在2013年Sigma報告中的統(tǒng)計數據，2012年巨災造成全球14 000人死亡，經濟損失1 860億美元。［13］巨災最直接、有形的表現是使受災區(qū)遭受巨大的經濟損失，常常是數以億計美元的損失規(guī)模，［17］一旦發(fā)生，會造成大面積財物受損、人員傷亡，并對受災區(qū)及附近區(qū)域的人口、經濟、生態(tài)造成惡劣影響，甚至引發(fā)經濟倒退、社會危機，對災民造成長期心理傷害，引發(fā)系列社會問題。因此，巨災保險承保對象具有損失發(fā)生上的巨大性特征。

(二)風險發(fā)生概率低

因為巨災保險的承保對象為達到預定風險級別、造成最低程度損失之上的災害，非任何自然與人為災害都可納入其中。因此，達到相應標準的洪水、地震、颶風、干旱等巨災的發(fā)生概率很低，可能幾年一次甚至幾十年一次，特別是在具體到某個國家、地區(qū)的情況下。據統(tǒng)計，全球每年大概發(fā)生地震500萬次，其中絕大多數都是人體無感覺的輕微地震，7級以上地震每年僅10余次，而8級以上特大地震每年不到1次。［18］因此，與機動車第三者責任險等普通保險相比，巨災保險承保對象風險發(fā)生概率低。

(三)風險預測難度大

一般風險發(fā)生次數多，擁有廣泛的統(tǒng)計資料作為精算基礎，可預測性較強。如機動車責任保險和人壽保險分別以機動車輛具體資料、交通事故發(fā)生頻率和詳實強大的生命表作為基礎，而巨災保險由于發(fā)生概率低、損失波動大、缺乏規(guī)律性、歷史積累性差，缺少值得信賴的預測值，無論是基于自然原因亦或人為原因發(fā)生的巨災，其發(fā)生時間、頻率都存在極強的不穩(wěn)定性，在適用大數法則時具有一定困難。據最新資料，日本學者通過地下電流預測地震，準確率可達58%。雖然這一發(fā)現使地震災害的發(fā)生存在了可預測性，但宏觀來看，這個數字仍不能達到對地震災害的有效防御，且普及范圍窄，對科學技術的要求更是極高。［19］因此，巨災保險承保對象的另一識別標準是對其風險預測的難度比一般保險風險大得多。

(四)風險難以分散

巨災保險承保對象具有風險難以分散的特征。首先，被保險人容易存在短視心理，即遙遠的事件較即將來臨的事件更容易被忽視。例如，比起一個月之后的回報，人們更愿意為三天內的回報作出投資。而且巨災發(fā)生過后，隨時間推移人們對之的恐懼心理將逐漸淡化，購買巨災保險的意愿將進一步降低。其次，對保險人而言，一方面，巨災保險由于風險發(fā)生概率低、預測難度大、損失發(fā)生巨大，巨災風險事件發(fā)生后，申請賠付集中，保險公司償付壓力大，形成風險累積①風險累積是指隨著時間的推移，風險會因正反饋作用而不斷積累變大，當積累到爆發(fā)的臨界點后，風險將發(fā)生質的變化，并有可能導致嚴重損失。，對保險公司、甚至整個保險業(yè)都會造成重創(chuàng);另一方面，保險公司通常有“模糊厭惡”(ambiguity aversion)的核保心理，即厭惡承保對象的不精確性。由于巨災風險預測難度大，“模糊厭惡”心理容易造成保險人規(guī)避承保。再次，對巨災保險本身而言，巨災保險承保風險個體之間高度相關，容易形成“分散陷阱”(diversification traps)②分散陷阱是指在集合內所有或絕大部分風險單位都遭受損失，無法實現集合內風險單位之間的分散優(yōu)化和組合。，保險區(qū)域內所有風險單位都遭受損失，個體風險無法相互抵銷。即便存在大量保單，也難以消化、分散巨災風險。因此，基于上述因素，巨災保險的風險較難予以分散。

二、油污符合巨災保險承保對象的識別標準

油污是指石油、石油產品在冶煉、開采、加工和運輸過程因自然或人為原因產生大量污染物，對污染區(qū)域的經濟、生態(tài)、社會環(huán)境造成破壞的現象。因此，筆者所研究的油污僅包括達到預定災害風險級別和損失程度之上的石油污染現象，一般性溢油等油污事故并非筆者所研究的對象?，F代意義上的巨災保險承保對象范圍廣、影響深，但目前并未有國家將油污專門納入巨災保險體系中進行法律規(guī)制。那么，油污是否符合巨災保險承保對象的識別標準?

(一)油污發(fā)生原因復雜

以污染區(qū)域為標準，油污可能來源于陸地或者海洋;以發(fā)生過程為標準，油污包括冶煉、開采、加工以及運輸過程中產生的污染;以發(fā)生順序為標準，油污包括原發(fā)性油污和繼發(fā)性油污，前者可源于物理性爆炸、操作失誤等，后者多指伴隨其他巨災，如臺風、爆炸、地震等產生的石油污染;以發(fā)生時間為標準，油污可分為突發(fā)性油污和累積性油污。然而，更多情況下，油污的發(fā)生是上述多種原因共同作用的結果。以海上鉆井平臺作業(yè)中柴油運輸過程所發(fā)生的油污為例，其油污的發(fā)生可能是管線出廠本身首先存在輕微質量問題、操作人員操作不當將管線長時間固定懸掛造成管線部分區(qū)域迅速老化，且打油管線因海水腐蝕或風浪打擊而受損三個原因共同作用造成的。所以，油污的發(fā)生與結果并非簡單的線性關系，而具有原因復雜性的特點，損失概率難以確定，損失波動幅度較大，因此風險預測難度高。特別是海洋石油鉆探、石油運輸等海上作業(yè)開展后，海洋環(huán)境的神秘性、不確定性特征使得對油污發(fā)生原因的探索更為艱難。加上大量同質風險單位的缺乏，保費精算據此失去充足依據，油污的風險不確定性愈加明顯。從保險精算角度看，油污原因的多樣、復雜性使得油污的歸因、比例分擔難度很大，因此，油污風險的發(fā)生具有高度不確定性，預測難度高。

(二)油污的發(fā)生與自然巨災關系密切

石油作業(yè)受客觀地質、天文、水文等自然條件限制，該高度依存性決定石油作業(yè)過程同樣易受自然巨災的影響。洪水、地震、颶風、海嘯等自然巨災一旦發(fā)生，對陸地與海上的石油作業(yè)，如石油管道建設、海上鉆井平臺、船舶運輸等產生直接影響，導致石油管道破裂、鉆探設備受損、船舶沉沒、海洋污染等，引發(fā)巨大的油污災難。上述情況下，油污的發(fā)生與自然巨災爆發(fā)具有直接關聯性。另外，為盡可能避免風險發(fā)生，石油作業(yè)的開發(fā)技術要求和難度相對較高，對于符合準入標準的少數企業(yè)而言，由于油污事故直接決定企業(yè)生死存亡，因而石油行業(yè)同樣關注自身產業(yè)安全，盡量避免事故爆發(fā)，風險發(fā)生概率得到一定程度的人為控制。對此，美國保險業(yè)信息學會總裁羅伯特·哈特維格在2010年關于漏油責任的聽證會上指出:“除了颶風和其他氣候事故引起的風險之外，鉆井平臺的損害事故很少見，但是一旦發(fā)生，就有可能引起巨大的損失。”［3］由于石油作業(yè)受制于客觀自然條件，油污的發(fā)生與自然巨災關系密切，故在一定程度上具有與自然巨災相似的屬性，如風險發(fā)生概率低、預測難、損失后果嚴重、風險難以分散等。

(三)油污易發(fā)生連鎖反應

石油行業(yè)與人類生產、生活關系密切，對旅游、漁業(yè)、能源、運輸等行業(yè)的生存發(fā)展產生重大影響，其對石油行業(yè)的高度依賴性導致油污災害一旦發(fā)生，即可造成社會、經濟、人口、生態(tài)等各環(huán)節(jié)的惡性連鎖反應?！吧钏仄骄€”漏油事故影響到墨西哥灣周邊產值達2 340億美元經濟體系的運轉。事故發(fā)生后，逾8．8萬千米水域的漁業(yè)作業(yè)被迫停止;路易斯安那州、佛羅里達州、亞拉巴馬州等地區(qū)旅館業(yè)和游船租賃業(yè)基本停滯;一些貨船被迫改道，增加運輸成本，推高產品價格，使艱難復蘇的美國經濟承受一份額外的價格壓力;原油在水中的擴散易造成藻類、魚類、哺乳動物等發(fā)生基因突變。［20］而在國內，2013年11月22日，青島經濟技術開發(fā)區(qū)的中石化管道儲運分公司東黃輸油管道泄漏原油進入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失75 172萬元。［21］因此，由于石油涉及人類生產、生活各個方面，發(fā)生污染事件連鎖反應性強，與機動車交通事故、財產失竊事故等保險事故相比，油污的巨災性損失特征明顯。

由于油污的巨災性后果，投保人在投保油污責任險后，其賠付限額往往難以彌補災害損失，若要獲得更加全面的保障，油污保險的保費成本相較于恢復成本相差不大，削弱其投保意愿，故投保人分散風險能力受限;對于保險人而言，油污損失易造成保險人資金周轉困難，因此保險人的承保意愿也不強烈;另外，在現有油污保險制度中，賠付金額與實際損失相比判若云泥，造成無法彌補的損失真空地帶。因此，無論從投保人，保險人的投、承保意愿和實際賠付效果看，油污的巨災性損失后果造成油污風險難以得到全面分散。

綜上所述，油污發(fā)生原因的復雜性導致人們難以對油污風險實現較為精確的預測目標，其與自然巨災的緊密相關性也使得油污齊備了自然巨災所具有的風險發(fā)生概率低、難度難、損失大等特性，此外，由于油污易發(fā)生連鎖反應，事故損失巨大，風險難以得到分散。因此，從上述油污自身特點出發(fā)，油污完全符合巨災保險承保對象的所應滿足的四大識別標準，即損失發(fā)生巨大性、風險發(fā)生概率低、風險預測難度大、風險難以分散。因此，在符合風險等級及損失結果標準的前提下，油污應當屬于巨災保險承保對象，應納入巨災保險體系范疇。

三、政府作為油污巨災保險投保人的合理性

目前世界上尚未有國家將油污直接納入巨災保險法律體系中，但主要石油進、出口國都設立了相應的油污保險。美國是世界上巨災保險制度最健全的國家，約有全國洪水保險計劃、加州地震局地震保險等12項巨災保險項目，但并未將油污納入龐大的巨災保險體系中。美國2010年墨西哥灣“深水地平線”海上石油鉆探平臺發(fā)生爆炸并沉沒，此次油污事故的應對完全依賴于資不抵債的石油企業(yè)，賠償不到位、不及時進一步加劇了災情的嚴重程度，因此，油污未納入巨災保險體系中未必不是一種制度缺失。筆者認為，為有效發(fā)揮油污巨災保險的風險分散功能，應由政府作為投保人投保油污巨災險。但按照保險法一般理念，保險是通過集合大量同類風險，進行風險分散的一項制度安排，投保主體是受該風險威脅并有投保意愿的普通民眾，政府不被當然列入投保人范圍。事實上，政府投保油污巨災保險具有深厚的法理依據。

(一)油污巨災保險具有公共產品屬性

公共產品是相對于私人產品而言的，一般認為，公共產品是指具有消費的非競爭性和受益的非排他性雙重特征的產品。消費的非競爭性是指一個使用者對之進行消費并不減少該物品對其他使用者的供應;受益的非排他性是指使用者對公共產品的消費，不能排除其他人從該物品中獲得利益，無論這部分人群是否對公共產品進行了付費。即無論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個社區(qū)里。［22］由于油污巨災保險損失巨大的特征，根據保險經營中的大數法則理論，保險公司需要盡可能對符合要求的消費者提供承保服務，以降低未來損失的不確定性。保險公司不會因為向某些消費者提供了油污巨災保險，而影響到對其他投保人的消費需求。所以油污巨災險符合非競爭性特征。另外，由于油污影響人類社會生活、生產中的各個環(huán)節(jié)，發(fā)生原因復雜，災害涉及面廣，作為一種制度安排，油污巨災保險可以迅速有效地緩解災后建設資金不足問題，幫助受害地區(qū)盡快恢復生態(tài)環(huán)境、經濟態(tài)勢和社會局面。故保險賠付在直接滿足被保險人利益的同時，對油污受災區(qū)其他已投?；蛭赐侗Ｖ黧w而言，也是分散災害風險、造福社會的有效方式。因此，油污巨災保險具有公共產品屬性。

作為具有非競爭性、非排他性特點的保險類型，油污巨災險的運行必依賴于穩(wěn)定、大量保費的形成，從國內外油污事故損害賠償的案例來看，石油行業(yè)僅靠油污責任險、石油基金等保護方式，可在一般性油污事故中發(fā)揮良好的風險分散作用，但仍難以單槍匹馬應付油污巨災性后果，最終導致石油行業(yè)價格波動、受害人救濟不到位以及生態(tài)環(huán)境的恢復無能。而理論上，公共產品源于社會公共需要并服務于社會共同利益，產品公共性純度越高，其關系社會公共利益的程度越深。依社會契約論觀點，個人通過權利的讓渡組成了國家，政府作為國家的代理人，由其代表國家行使人民交予的權利，履行國家管理職責。其中，提供公共產品解決公共事務，滿足社會需要，以維護和發(fā)展公共利益是政府行政活動的重要內容。因此，在個人投保行為難以應對具有社會性影響的油污巨災的情況下，以國家財政為支持，將政府作為巨災保險投保人，是政府履行在公共產品運行中職責的方法之一。

(二)保險標的利益獲得者具有廣泛性

樸素正義觀要求行為人應當承擔與其獲得利益相應的風險。默克爾(Merkel)指出，每個人都應當承擔其獲取利益的成本，風險損害成為獲取利益所不得不支付的成本。根據“利用—風險理論”，損害發(fā)生時物為誰所用，利用者就應承擔相應的風險。［23］科斯認為:“正如我們可以將一塊土地用作防止他人穿越、停汽車、造房子一樣，我們也可將它用作破壞他人的視野、安逸或新鮮空氣。行使一種權利的成本，正是該權利的行使使別人所蒙受的損失——不能穿越、停車、蓋房、觀賞風景、享受安逸和呼吸新鮮空氣?！币虼?，石油行業(yè)在產生油污風險的同時也是創(chuàng)造社會價值的過程。

油污損失與經濟發(fā)展相生相隨，生態(tài)破壞、負面經濟影響是石油產業(yè)帶動社會進步、增進社會福利的消極后果。石油冶煉、開采、加工、運輸責任者是直接利益獲得者，理應由其承擔首要、主要的損失責任，但國家和社會也是石油作業(yè)的間接利益獲得者。故政府應以固定財政預算資金形式投入油污巨災保險事業(yè)，以履行國家、公民在石油資源上所獲利益必付成本的義務。而且，油污巨災保險僅用于對達成巨災級別的油污事故的損失分擔，易言之，油污巨災保險是政府在應對國家災難性事件的過程中所體現出的可持續(xù)的、全新視角的國家危機處理方式。因此，將油污納入巨災保險中，由政府作為投保人進行的油污風險的再度分攤，有助于平衡油污致害企業(yè)、受害者與社會之間的利益關系，達到對各方利益的恰當關照，體現利益享有者的風險擔負責任以及利益衡平的法律精神。

(三)侵權損害賠償責任的社會化分擔趨勢

一般而言，損失分散可能性越高，將損害劃由當事人承擔的合理性程度也越大。在現代高風險社會中，受賠償能力的限制，對于部分公共性物品所致損害，由于其低損失分散可能性，完全由侵權責任人承擔損失的難度很大，故由社會進行部分風險的分擔漸成發(fā)展趨勢。王澤鑒先生指出，對于損害，傳統(tǒng)侵權行為法系采取移轉方式，而現代侵權法系采分散方式，其所關心的基本問題，不是加害人之行為在道德上應否非難，而是加害人是否具有較佳之能力分散風險。［24］即由社會上不特定的多數人承擔和消化特定損害，從而使損害填補不再是單純的侵權人自我負擔，實現損害賠償責任的分散。新西蘭《意外事故補償法》的規(guī)定就是侵權責任社會化的經典范例，其規(guī)定因交通事故、缺陷產品、醫(yī)療事故或其他意外事故遭受損害，不論其發(fā)生地點、時間及原因為何，均可以從國家設立的意外事故補償委員會獲得一筆補償金，［25］以通過社會性保障的方法對受害人進行及時的補償，進而降低因侵權導致的社會問題。

以油污類型中的海洋石油污染為例，21世紀是個“海洋的世紀”，隨著人類海洋活動頻率加快、深度加深，海洋污染特有的來源廣、危害深、持續(xù)性強、擴散速度快、高度受制于自然條件的性質使得海洋油污災害呈現愈演愈烈的趨勢。一方面，海上自然災害對油污行為加害人而言具有不可預見、不可避免、不可抗拒的不可抗力性質;另一方面，由于自然高度“人化”的現代風險特征，即便是受到自然原因影響的石油泄露仍貫穿著人類普遍性活動對油污風險的直接影響，因而，要求加害人完全承擔由于人類活動、自然原因、人為原因共同作用發(fā)生的油污巨災損失責任有失公允也難以實現。所以，油污災難同樣面臨侵權加害人風險分散難的處境。

現代社會中，風險社會化的基本方式之一是保險，保險險種安排以及投保人范圍設定是保險發(fā)揮損失分散功能的兩大主線。政府作為石油資源的所有者，掌握著石油審批、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的強制性權力，基于責任政府的行政法思想，其在行使權力的同時也應承擔由此所致的相應責任。因此，由政府作為投保人投保油污巨災險，體現了政府在行使公共權力時對自身責任的風險投資與擔當精神，于此擴大風險分散者范圍，提高公眾對社會共同居住環(huán)境共同保護的責任感、使命感，減少油污災害的發(fā)生概率和損失程度，彌補了油污巨災中損失分散可能性低的問題，將風險社會化與政府職能發(fā)揮合二為一。

綜上，油污巨災險的公共產品屬性、保險標的利益獲得者的廣泛性以及侵權損害賠償責任的社會化分擔趨勢是構成政府投保油污巨災保險的合理性基礎，三者缺一不可。2013年12月30日，《深圳市巨災保險方案》經深圳市政府常務會議審議并原則通過，深圳市巨災保險制度是由政府巨災救助保險、巨災基金和個人巨災保險三部分組成。其中，政府巨災救助保險就是由深圳市政府出資向商業(yè)保險公司購買，用于巨災發(fā)生時對所有在深人員的人身傷亡救助和核應急救助。因此，實踐操作中，油污巨災保險可仿效已試行的深圳政府巨災救助保險，以政府作為投保人向商業(yè)保險公司購買油污巨災險，以履行政府減災救災的職責，保護民眾生命財產安全。

四、油污納入巨災保險對其他油污風險分散制度的影響

目前，石油業(yè)主分散油污風險的主要形式包括保險、基金、政府救濟、災民自救、社會捐助等，其中，以普通油污保險為主要形式。那么，將油污納入巨災保險體系中是否與普通油污保險形成沖突?對上述各項制度又該產生怎樣的影響?

(一)對普通油污保險的影響

保險是企業(yè)分散油污風險的主要形式。其中，責任保險類型包括船舶油污強制責任險、附加油污污染責任險、承租人責任險等，而非責任保險類型有移動式鉆井平臺保險、井噴控制費用保險、管道保險等，以及海洋石油開發(fā)工程建造安裝風險等綜合險。雖然油污保險種類繁多，保險公司的消極承保態(tài)度致使其災后補償效果并不理想。例如，2007年時，上海中燃船舶燃料有限公司希望通過增加保費支出，將每艘油輪的保額由300萬元上調至500萬元，卻沒想到找不到愿意承保的公司。［26］這是因為油污具有巨災性特征，一次事故可造成幾百萬、上千萬、幾個億的直接經濟損失，對生態(tài)、旅游、航運等相關領域也會產生毀滅性影響。但是，為達到更優(yōu)的保險狀態(tài)，過高的保險費用支出對石油經營者而言是不經濟的，油污保險因此陷入兩難境地。那么，將油污納入巨災保險體系之中能否解開上述癥結?

應當明確的是，油污巨災保險與普通油污保險并不相同，它是油污保險的新形式。

首先，二者投保目的不同。普通油污保險關注石油業(yè)主的責任問題，投保目的在于減輕石油企業(yè)的經營風險;而油污巨災保險具有社會保障性質，投保主要目的在于彌補企業(yè)應對巨災性油污事件的賠償不能現象，以盡快恢復受災區(qū)生產、生活、生態(tài)的穩(wěn)定秩序。

其次，二者保險責任范圍不同。普通油污保險具有保險責任范圍的針對性，依險種不同，其保險責任范圍不盡相同。例如，海洋石油開發(fā)工程建造安裝保險的保險責任范圍包括工程方面的物質損失與損壞，施救費用、清除殘骸費用、共同海損等費用，以及第三者責任。而油污巨災保險針對具有巨災性質的油污風險進行承保，政府作為投保人，是對整個石油行業(yè)巨災性風險的分攤，保險責任范圍更為廣泛，包括因油污產生的環(huán)境破壞、災民損失、生產停滯等，但僅限于基本保障程度。

最后，二者作用機制不同。只要符合保險合同約定，普通油污保險自動發(fā)生保險補償作用，以此分散被保險人損失。油污巨災保險僅在發(fā)生油污巨災的情況下才有適用可能，且由于其社會保障性、補充性性質，油污巨災保險是在普通商業(yè)保險賠償不到位的情況下，依據災害程度發(fā)揮災后基本保障功能。

因此，油污巨災險是在原有普通油污保險之外另辟的一條分散油污風險的蹊徑，自成一體，由政府通過財政預算方式向商業(yè)保險公司投保，以分散巨災性油污風險，行使國家宏觀調控政策，實現對油污巨災的社會保障目的。但殊途同歸，油污巨災險與普通油污險的最終目標都是通過保險形式分擔油污風險。至此，石油行業(yè)不再處于勢單力薄應對油污風險的地位，政府作為油污巨災保險投保人，可轉變保險公司畏懼油污巨災性損失而不敢承保、石油公司無力支付巨額保費的尷尬處境，極大增強了石油行業(yè)的自信心和創(chuàng)造力。

此外，正如前文所言，海上鉆井平臺等海上石油設施是發(fā)生油污巨災的重要源頭，但目前鮮有國際法與國內法將之納入規(guī)制范圍，非船舶油污的制度規(guī)范處于模糊或空白狀態(tài)。油污巨災保險是針對日益顯著的油污巨災風險特設的保險險種，突破了現有油污保險框架，調整作為投保人的政府和作為承保人的商業(yè)保險公司之間的新型法律關系，是油污保險領域“新瓶裝新酒”的命題體現。因此，作為創(chuàng)設性法律關系的產物，油污巨災保險有助于解決原有油污保險法律制度所忽視的非船舶油污風險的問題，將海上鉆井平臺等新型石油設備直接納入油污巨災保險中，實現油污領域一體管理、共同保障的制度目標。

那么，油污巨災險種的設置是否會降低石油企業(yè)的經營責任感?答案應當是否定的。石油業(yè)主所負之投保油污普通保險、油污事故責任等基本義務并未改變，保險公司也不會對一般性油污事故承擔巨災保險責任。油污巨災保險賠償僅在發(fā)生油污巨災的情形下方才啟用。作為責任政府，一旦發(fā)生巨災性油污事故，其不應任由事故損失擴大、受害人索賠無門、環(huán)境狀態(tài)惡化，因而，政府投保油污巨災保險是國家應對危機事件的事前處理機制，目的在于促使受災區(qū)的社會秩序得到盡快恢復。而且，每年大額保費負擔壓力有助于政府提高對石油行業(yè)的監(jiān)管力度，因油污巨災發(fā)生次數增加或災情加重，保險公司基于風險精算勢必要求提高保險費率，故政府勢必加大對石油企業(yè)的監(jiān)管力度，如配套標準嚴格的準入門檻、完善事故責任處罰機制等，石油行業(yè)的安全生產標準、規(guī)范將得到進一步提升。因此，以政府作為投保人，以國家財政支出作為保險費用來源的保險方式，可以使政府和公民對石油行業(yè)的安全生產監(jiān)管更為全面、有效，這種災前應對方式也更為良性、健康。

因此，將油污納入巨災保險體系中，以此形成油污巨災保險與普通油污保險的二元化機制，解決了油污險投、承保難，風險分散性差的難題，油污保險的廣度、深度得到擴展，油污保險體系也獲得進一步的豐富與完善。

(二)對油污基金的影響

油污基金是目前世界上油污風險分散的重要制度之一，其法律依據有《1992年設立國際油污損害賠償基金國際公約》的2003年議定書及補充基金、《1990年美國油污法》《1994年挪威海商法》《日本油污染損害賠償保障法》等，石油貨主作為基金繳納義務人，共同分攤油污風險。但是，無論從國際還是各國國內立法看，油污基金的規(guī)制范圍一般限于海上船舶，僅《1990年美國油污法》將其適用對象擴大到海上鉆井平臺產生的海上油污。而石油污染的渠道和方式多樣，海上船舶油污只是眾多污染來源之一，故目前的油污基金制度未能完整反映油污風險的分散需求。

船舶油污基金的設立依據在于，作為海上石油運輸受益人之一的進口石油商應基于利益平衡原則承擔相應義務，以石油稅等名目，通過進口數量、船舶或設備大小、貨物類型、燃料類型、燃料體積、進港次數、進港位置等標準進行差異化款項繳納，體現受益與風險相掛鉤的基本理念。但是，在油污風險日益多元化、風險程度不斷加深的今天，尤其是海上石油開發(fā)項目的規(guī)模化展開，油污基金相較受害人的補償需求是微不足道的。

油污巨災保險與油污基金最大區(qū)別是，前者的風險分散主體是整個社會，后者是石油貨主。因此，二者在資金來源主體上是包含關系。追根溯源，最早創(chuàng)立油污基金的緣由在于石油業(yè)主無力承擔油污產生的巨額損失，需由其他關聯環(huán)節(jié)的主體，即購買石油的商家共同加入風險分攤主體體系中。所以，事實上，對油污風險分攤主體范圍的探索是一個處于變化中的過程。在石油開發(fā)規(guī)模不斷加大、自然環(huán)境更為變幻莫測的現代社會，繼續(xù)完成油污風險分攤主體的探索無疑是應時且迫切的。因此，油污巨災保險制度的創(chuàng)立，有助于推動油污風險的社會化分攤趨勢，是油污基金創(chuàng)立初衷“向前再邁一步”的體現。且與油污基金相比，油污巨災保險以政府作為投保人，提供了穩(wěn)固的風險分散資金支持來源，以保險公司作為資金運作者，市場化要素的融入增加了資金的彈性空間，避免基金枯竭或補償困難的問題，對政府與保險公司也均形成激勵作用，從而形成油污巨災保險與油污基金雙管齊下、側重相異的油污風險救濟制度，彌補基金補償不到位、不全面的缺陷，促進石油行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

(三)對政府應災后救濟的影響

由于國家間政體、財政體系上的差異，其災后救濟制度差異明顯。例如，作為聯邦制國家，美國屬分權型財政制度，聯邦財政收支在全國財政收支中的比例較低，聯邦、州和地方編制、執(zhí)行獨立的稅收、財政體系。因此，聯邦政府財政權相較有限，在災后救援上難以發(fā)揮整體的宏觀調度。美國“深水地平線”鉆探平臺發(fā)生漏油事故后，對于630億的損失，英國石油公司承諾支出200億美元的賠償基金。［27］但即便基金全部到位，430億的災害損失缺口仍難以填補。事實上BP公司已因此次事件瀕臨破產，以出售資產、股權等方式籌集資金，且面臨被?？松梨诠镜绕渌臼召彽拿\。因此，美國受災民眾面臨救助無援的困境。

作為單一制國家，中國的財政體制沿襲了中央集權制的權力結構，中央掌控了大部分財稅資源的分配權，且壟斷了財稅規(guī)則制定權，可隨時全面調整中央和地方的財政分配。因此，中央政府具有較為強大的財政力量，對巨災有較主動的災后政府救濟行為，但突然、龐大的支出壓力容易造成政府財政運轉上的困難。油污巨災保險的建立，是對政府救濟新形式的有益探索，可以解決分權型財政制度導致的政府處于旁觀者角色、災民求救無援的問題，也避免了集權型財政制度下臨時大額救災支出對財政造成的龐大壓力，從而發(fā)揚保險制度可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)點，提高國家財政配置效能，有效履行了政府責任。

另外，油污風險的巨災性質定位以及政府以主動姿態(tài)加入投保中，對于喚醒民眾的災害風險防范意識以及社會各界對油污的援助重視都具有一定意義。因而，油污巨災險彌補并完善了現有油污救濟體制中呈現出的缺陷，使得油污災后救濟體系更為完備和健全。至此，分別以政府、石油業(yè)主、石油貨主作為風險分擔主體的油污巨災保險、普通油污保險、油污基金構筑了“三位一體”的油污風險分攤制度，能夠多層次、有序推動石油行業(yè)健康發(fā)展。

五、結語

油污具有風險發(fā)生概率低、風險預測難度大、損失巨大、風險難以分散的特點，因此屬于巨災保險承保對象。油污巨災保險制度的建立，有助于扭轉石油業(yè)主無力承擔高額保費，陷于賠償不能或經營困難的商業(yè)困境，從而促進石油行業(yè)匯聚充足的實力與信心實現產業(yè)更新換代;投保人力量的增強，改善了保險人無力承擔高額保費的尷尬局面，也是保險公司履行企業(yè)社會責任的體現。油污巨災保險制度的確立，實現了油污風險的社會化分攤，順應風險社會化趨勢，促進國家財政配置效能、政府形象、保險行業(yè)與石油行業(yè)之間形成良性互動關系。

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Oil pollution should belong to the underwriting objects of catastrophe insurance

HE Li－xin，LIU Bing－ling
(Law School，Xiamen University，Xiamen 361005，China)

Oil pollution conforms to the recognition standards of the underwriting objects of catastrophe insurance:huge loss，low probability of occurrence，difficult prediction and risk decentralization，therefore oil pollution should belong to the underwriting objects of catastrophe insurance．Considering that oil pollution insurance has the nature of public goods，the oil interests’gainers are widespread and socialization of tort liability，the government should be the applicant of oil pollution’s catastrophe insurance．The establishment of oil pollution’s catastrophe insurance is good to enrich the types of oil pollution insurance，establish the dualistic situation of oil pollution’s catastrophe insurance and general oil pollution insurance，it enables the social forces to supervise the petroleum industry，and achieve the goal of remedying the limitations of other post－disaster relief systems，such as common oil pollution insurance，compensation fund and government relief．

oil pollution;catastrophe insurance;underwriting object

DF961．9

A

1003－7659－(2014)01－0003－09

何麗新，柳冰玲．論油污應屬巨災保險承保對象［J］．中國海商法研究，2014，25(1):3－11

2014－02－20

國家社科基金項目“海上鉆井平臺油污損害賠償責任機制研究”(12BFX081)

何麗新(1966－)，女，福建閩清人，法學博士，廈門大學法學院教授、博士生導師，E－mail:helixin@vip．sina．com;柳冰玲(1990－)，女，福建惠安人，廈門大學法學院民商法專業(yè)碩士研究生，E－mail:bingling0426@gmail．com。