廣西經(jīng)濟管理干部學院 藍文永 曾富全

國有企業(yè)財務預算信息公開披露：現(xiàn)狀分析與制度設計*

廣西經(jīng)濟管理干部學院 藍文永 曾富全

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出:“建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究，探索推進國有企業(yè)財務預算等重大信息公開”。國有企業(yè)財務預算是企業(yè)為規(guī)劃未來一年內(nèi)資金的籌集和分配而編制的一系列專門反映企業(yè)預計財務狀況、經(jīng)營成果及現(xiàn)金收支等價值指標的各種預算的總稱，具體包括現(xiàn)金預算、預計利潤表和預計資產(chǎn)負債表，它們采用與傳統(tǒng)財務報告相同的報表形式，反映了企業(yè)在未來一年的現(xiàn)金收支情況、經(jīng)營成果和財務狀況。財務預算是企業(yè)管理的一種重要工具，對提升企業(yè)財務管理水平，完善企業(yè)內(nèi)部控制機制，加強企業(yè)成本費用管理，做好財務監(jiān)督、業(yè)績考核等出資人監(jiān)管工作具有重要意義。

一、國有企業(yè)財務預算信息公開的決定因素

1.制度因素。所謂制度是指各種約束行為的規(guī)則的有機組合。社會學家馬克思·韋伯認為，法學意義上的制度就是任何一定圈子里的行為準則。新制度經(jīng)濟學家諾斯認為，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。他們都將制度定義為是一種行為規(guī)則或規(guī)范，這是制度最基本、最普遍的定義。根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過多種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務”。人民有效行使經(jīng)濟管理權的核心，就是全面而真實地掌握國有經(jīng)濟運行的所有信息?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，“國務院和地方人民政府應當依法向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會公眾的監(jiān)督”。根據(jù)《中華人民共和國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構應當向本級政府報告企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作、國有資產(chǎn)保值增值狀況和其他重大事項”。我國實際在法律上早已為國有企業(yè)監(jiān)管部門及政府設定了針對國有企業(yè)的財務信息報告與公開義務。

2.權力因素。黨的十七大報告中就有對建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制的描述和規(guī)定，并提出了加強對權力的監(jiān)督及權為民所用的民主要求。因此增強企業(yè)財務信息公開化也是權力運行特點的必然要求。在企業(yè)財務信息公開的過程中必然離不開權力的驅(qū)動。所謂權力是指個人、集團或國家不管他人同意與否，以貫徹自己的意志或政策，控制、操縱或影響他人行為的能力。從政府層面來講，一般來講權力都是由占統(tǒng)治地位的階級來掌握和操控，例如強制權、立法權、司法權、處罰權等。企業(yè)財務信息公開基于公民的知情權，財務信息公開披露是指企業(yè)按照特定的規(guī)范和程序，采用規(guī)定的方式將一定時期內(nèi)的財務信息和重大事項信息提供給信息使用者的一種管理制度。因此，財務信息公開可以說是現(xiàn)代政府或企業(yè)的一項基本義務，同時也是現(xiàn)代社會公民的一項基本權利，是公民知情權的基本內(nèi)容和重要體現(xiàn)，現(xiàn)代憲法所確認的知情權是財務信息公開的憲法基礎和最根本的法律依據(jù)。

3.社會激勵。在契約理論中，企業(yè)被看做是一系列契約的聯(lián)結。企業(yè)財務預算信息披露行為是管理當局降低代理成本、減少代理沖突的一種手段。公司披露的信息被視為評估企業(yè)價值的一個重要信息來源。在當前的證券市場中，投資者決策時要求企業(yè)必須提供大量具有可靠性、相關性的信息。對于決策者來說，企業(yè)提供的信息越多，決策的準確性可能越高。實踐研究表明，企業(yè)的內(nèi)部人比外部投資者更為直接地了解企業(yè)未來的現(xiàn)金流量、投資機會和盈利能力等信息，但他們只有通過適當?shù)臋C制向市場傳遞這些信號，向外部投資者表明企業(yè)真實價值，才能獲得良好的發(fā)展機會，使資本市場資源配置達到高效率；另一方面，投資者為彌補與信息優(yōu)勢方交易所可能帶來的損失，往往會要求更高的資本報酬以實現(xiàn)“價格保護”，從而導致公司資本成本的上升。高質(zhì)量的或有好消息的公司可以通過信息披露向市場傳遞其業(yè)績優(yōu)良的“信號”，使其與那些較次的公司區(qū)別開來，吸引投資者進行買賣交易，促進資本市場的流動。

4.價值提升需求。國有企業(yè)信息公開披露制度是一種具有現(xiàn)實意義的制度創(chuàng)新，對國有企業(yè)良性發(fā)展有重要作用。信息公開后，國有企業(yè)的經(jīng)營管理處于廣大投資者、債權人、政府監(jiān)管部門及相關利益者的共同監(jiān)督之下，能夠產(chǎn)生巨大的社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的效果，使經(jīng)營者加強自律，提高管理水平，不再只重視短期經(jīng)營而忽視企業(yè)長期發(fā)展，有利于實現(xiàn)國有資本的保值增值。國有企業(yè)透明度的提高，有助于企業(yè)樹立良好的外部形象，充分調(diào)動企業(yè)經(jīng)營層和職工的工作積極性、主動性，對于吸引合作伙伴、獲得消費者認可，以及優(yōu)化資金、人才等資源的合理配置等方面都具有顯著作用，從而有利于國有企業(yè)價值的提升。作為以全體國民為終極所有者的國有企業(yè)，理應受到來自于國民的關注與監(jiān)督，只有有了這種“關注”和“監(jiān)督”，國有企業(yè)的治理機制才可能是健全的，信息公開披露則是這種關注與監(jiān)督的前提。

二、國有企業(yè)財務預算信息公開的現(xiàn)狀及原因分析

1.國有企業(yè)財務預算信息公開的對象單一，不利于公眾監(jiān)督、社會監(jiān)督。根據(jù)我國《公司法》、《證券法》、《上市公司信息披露管理辦法》等法律規(guī)范，上市國有企業(yè)的財務預算信息已經(jīng)是公開可查的社會性信息。但我國尚未真正建立對國有企業(yè)信息公開披露的相關制度，故非上市國有企業(yè)的信息報告仍然停留在非公開的報送制，其報送對象限定在財政、國資委等政府部門或政府特設機構。2003年“國資委”成立以來，陸續(xù)頒布一系列規(guī)范國有企業(yè)信息披露的法令，如《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等。上述法規(guī)規(guī)范了國有企業(yè)信息披露的一般原則，缺乏操作層面的具體規(guī)定。對信息披露的監(jiān)管僅為行政監(jiān)管而缺少社會監(jiān)督。除了履行出資人職責的國資委能獲取較為全面的信息外，作為國有企業(yè)所有者的公眾則無法通過公開、方便的渠道獲取企業(yè)信息，無法對非上市國有企業(yè)進行透明化、公開化的社會監(jiān)督。

2.國有企業(yè)財務預算信息公開的質(zhì)量不高，難以滿足公眾獲知企業(yè)運營真實情況的需求。2009年我國學者郭嬡嬡根據(jù)對135家中央企業(yè)信息披露情況的統(tǒng)計結果進行研究發(fā)現(xiàn)：當前中央企業(yè)對于一般性的公司治理信息披露較多，占到所披露的各類信息的首位，在135家中央企業(yè)中有129家披露了公司治理信息；而對財務信息披露非常缺乏，占各類披露信息的最后一位，在135家中央企業(yè)中僅有8家披露了財務信息。此外，對于董事會及高級管理人員薪酬的披露非常罕見，135家中央企業(yè)沒有一家披露高管的薪酬狀況。這說明我國國有企業(yè)的財務預算信息一直處于一種保密狀態(tài)，身處外界的社會公眾很難獲得企業(yè)個體的財務和經(jīng)營信息。國有企業(yè)的這種“神秘感”嚴重影響了社會公眾對其的監(jiān)督，這種做法事實上也有有意規(guī)避社會公眾監(jiān)督之嫌(綦好東等，2009)。

3.國有企業(yè)財務預算信息公開披露問責機制缺失，難以保障所披露信息的真實、準確和客觀。公司信息公開披露的監(jiān)管要形成一套比較完整的內(nèi)外部監(jiān)管系統(tǒng)。信息披露監(jiān)管是信息披露制度中信息控制的重要環(huán)節(jié)，對于消除信息傳遞過程中的“噪聲”干擾，保障信息披露的真實、有效和客觀有著重要作用。但由于我國對企業(yè)信息披露沒有建立問責機制，因此難以充分保證披露信息的質(zhì)量，規(guī)范披露行為，確保披露信息客觀、及時。各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構派往國家出資企業(yè)的監(jiān)事會，要積極配合國家審計機關，共同完成對國家出資企業(yè)財務信息披露的監(jiān)管任務。對沒有按規(guī)定公開披露財務信息、提供虛假財務信息，或者隱瞞重要財務信息的，直接負責的主管人員和其他相關人員應承擔相應的法律責任。應當賦予信息披露監(jiān)督部門對披露虛假信息者的問責手段，建立規(guī)范有效的財務信息披露問責機制。

三、國有企業(yè)財務預算信息公開披露制度的框架設計

解決國有企業(yè)財務預算信息透明和公開披露的問題，首先國有資產(chǎn)監(jiān)管機構應建立信息披露制度，制定國有企業(yè)信息披露指引和實施細則，分步實施，逐步推廣；國有企業(yè)要強化自律意識，最終形成自律誠信與政府監(jiān)管相銜接的信息披露機制；同時建立國有和國有控股企業(yè)財務和經(jīng)營信息報告匯總系統(tǒng)，建立一個統(tǒng)一的國有和國有控股企業(yè)信息披露平臺，企業(yè)定期通過該系統(tǒng)平臺披露其經(jīng)營情況和其他情況。

1.建立信息公開披露制度。首先，在修訂目前的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》中對國資監(jiān)管部分，可以增加國有企業(yè)信息公開披露的要求，規(guī)定信息公開披露的原則:為保護國有企業(yè)利益相關者尤其是公眾的合法權益，維護社會的公平性，促進國有企業(yè)的健康發(fā)展，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門及國有企業(yè)應當及時、真實、完整地向社會公眾披露信息，但涉及國家秘密和商業(yè)秘密的信息除外(綦好東，2013)。其次，由國務院制定《國有企業(yè)信息公開披露條例》，明確國有企業(yè)信息披露的具體要求。再次，國有企業(yè)是國有資產(chǎn)的實際運營主體和信息生產(chǎn)者，在信息披露制度中應主動對外披露企業(yè)個體信息，但應充分考慮國有企業(yè)的類型。國有企業(yè)可分為一般競爭性、非競爭性，不涉及國家安全和涉及國家安全等類型，應實行分類監(jiān)管。

2.企業(yè)自律誠信與政府監(jiān)管相銜接的信息披露機制。加強對國有企業(yè)經(jīng)營者的教育，使其意識到信息公開披露是他們應當主動承擔的一項責任。除了主動披露之外，信息的誠信披露也至關重要，誠信是企業(yè)重要的文化，如果國企經(jīng)營者為了自身利益與企業(yè)形象，粉飾企業(yè)的財務信息，這樣不僅起不到治理的目的，反而還會影響國有企業(yè)的健康發(fā)展，因此對國有企業(yè)誠信披露意識的培養(yǎng)是十分重要的(翟姍，2012)。對國有企業(yè)信息披露的政府監(jiān)管，通過國資委及政府部門對國有企業(yè)進行監(jiān)督，一是在國資委內(nèi)部設立監(jiān)事會工作處，向國有企業(yè)外派監(jiān)事，由外派監(jiān)事與國有企業(yè)切實地接觸達到監(jiān)督的目的；二是通過對國有企業(yè)定期進行審計，由國資委公開招標事務所對國有企業(yè)的財務報告定期進行審計，事務所直接對國資委負責，這樣就保證了審計的獨立性。

[1]Brian J.B.，John E.C.，Wayne R.G.，Sophia J.W.H. The Role of the Business Press as an Information Intermediary[J]. Journal of Accounting Research，2010，48(1)：1-21.

[2]夏冬林：《充分披露、完全信息與國有企業(yè)會計監(jiān)督》，載于《會計研究》2002年第11期，第23～27頁。

[3]綦好東、黃躍群：《我國非上市國有企業(yè)信息公開披露：現(xiàn)狀分析與制度設計》，載于《管理世界》2009年第2期，第174～175頁。

本文是廣西教育科學“十二五”規(guī)劃2013年度廣西教育財務管理專項課題成果：基于新規(guī)則的高校財務精細化管理研究(2013ZCW059)的階段性研究成果。