李振堂，付增貴

摘 要：無地農(nóng)民是我國現(xiàn)行土地承包經(jīng)營政策的產(chǎn)物，他們失去了通過承包經(jīng)營土地獲得收益和享受國家給予農(nóng)業(yè)補貼的權(quán)利，不僅喪失了基本的生存保障，后續(xù)發(fā)展更是困難重重。無地農(nóng)民問題不能靠重新調(diào)整土地和簡單地給予無地農(nóng)民一定補貼來解決，而應(yīng)本著發(fā)展的理念，給予無地農(nóng)民發(fā)展基本保障，大力開展職業(yè)教育，促進無地農(nóng)民發(fā)展資本的形成，提升無地農(nóng)民發(fā)展的競爭能力，通過其自身勞動力和家庭剩余的資本化實現(xiàn)自身的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：無地農(nóng)民；農(nóng)民剩余；資本化；發(fā)展

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）05-0038-04

一、我國無地農(nóng)民產(chǎn)生的原因

“無地農(nóng)民”是指具有農(nóng)村戶籍，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，但不在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村人口。

新中國成立后，我國進行了“土地改革”，廣大農(nóng)民平等地獲得了土地，實現(xiàn)了“耕者有其田”的目標(biāo)，解決了解放前農(nóng)民無地和土地過渡集中的問題。

在人民公社時期，由于農(nóng)村生產(chǎn)資料集體所有，農(nóng)民集體勞動，產(chǎn)品分配事實上是“平均主義”，農(nóng)民個人或家庭雖不擁有土地所有權(quán)和獨立支配的經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)民可以在一定范圍內(nèi)人人平等地分享土地帶來的利益，可以說，這一時期不存在現(xiàn)在意義上的無地農(nóng)民問題。

改革開放后，農(nóng)村土地開始實施集體所有下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。雖然土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，但誰擁有了土地承包經(jīng)營權(quán)，也就獲得了土地收益的支配權(quán)或所有權(quán)。在1997年之前的第一輪承包期內(nèi)，由于實行承包經(jīng)營權(quán)“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的政策，新增人口雖短期沒有土地承包權(quán)，但基本上不存在無地農(nóng)民問題。

1998年農(nóng)村開始執(zhí)行中央政府提出的土地承包期再延長30年不變的政策以后，由于30年承包期內(nèi)不再進行承包權(quán)的調(diào)整，隨著時間的推移，無地農(nóng)民便越積越多，產(chǎn)生一系列備受社會關(guān)注的社會問題。

許多學(xué)者根據(jù)各自的研究，對無地農(nóng)民數(shù)量進行了估算。張潤清等調(diào)查表明，無地農(nóng)民的比例是17.83%，扣除婚姻加入人員，無地農(nóng)民的比例是11.76%[1]。孫耀武認為，至2004年底，全國無地農(nóng)民約1.45億左右[2]。楊曉仙等認為到2009年底，全國無地農(nóng)民應(yīng)超過1.19億人[3]。喬立娟等預(yù)計到2027年30年承包期滿時，我國無地農(nóng)民人口將達到2.6億左右[4]。

二、無地農(nóng)民生存、發(fā)展權(quán)益受損的表現(xiàn)

在我國現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元體制下，如此龐大的農(nóng)民群體不能獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，就意味著這些農(nóng)民失去了最基本的生存和生活的保障，長期下去必然產(chǎn)生一系列經(jīng)濟和社會問題，甚至?xí)?dǎo)致社會的動蕩。無地農(nóng)民生存、發(fā)展權(quán)益受損主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1. 失去了承包經(jīng)營土地獲得收益的權(quán)利。傳統(tǒng)意義的農(nóng)民獲得收入，只有通過耕種土地。能否獲得和獲得多少土地承包經(jīng)營權(quán)，直接關(guān)系到家庭收入的多少和發(fā)展機會的大小。無地農(nóng)民失去了土地承包經(jīng)營權(quán)利，就無法通過承包土地獲得收益。

2. 喪失了獲得基本生存、生活保障的權(quán)利。我國現(xiàn)有的體制下，國家沒有建立完備的農(nóng)村社會保障體系。對于農(nóng)民來說，承包經(jīng)營土地是獲得最基本生存和生活的保障。失去了獲得土地承包經(jīng)營的權(quán)利，就意味著失去了最基本的生存和生活保障。

3. 失去了獲得國家提供的農(nóng)業(yè)補貼的權(quán)利。我國經(jīng)濟已經(jīng)進入了“以工輔農(nóng)”時期，國家給予農(nóng)業(yè)的各種補貼，實際上是對農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼，應(yīng)該是每個集體經(jīng)濟組織成員均有權(quán)獲得國家給予的補貼，而現(xiàn)行的做法往往是按承包土地面積的多少來分配，無地農(nóng)民即便是租種他人土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也沒有獲得國家農(nóng)業(yè)補貼的權(quán)利。

三、現(xiàn)有解決無地農(nóng)民問題的研究綜述

國內(nèi)學(xué)者對無地農(nóng)民問題十分關(guān)注，解決無地農(nóng)民問題的研究，歸納起來有以下五方面：

1. 讓無地農(nóng)民獲得土地承包權(quán)。讓無地農(nóng)民獲得土地的方法大致有兩種。一是收回已經(jīng)遷出人員的土地進行重新調(diào)整或分配。張潤清等認為，“對有重新分配土地要求強烈的地方，應(yīng)該根據(jù)實際情況，由縣以上政府主管部門深入村中進行進一步調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對土地分配存在嚴重問題的可以考慮重新分配土地，對問題不太大的地方根據(jù)國家法律和政策進行微調(diào)”[5]。曲永謙“建議立法機關(guān)出臺法律補充規(guī)定，規(guī)定死亡人口與新生人口的承包地可以調(diào)整，五年為一個調(diào)整周期，或者可以實行在家庭內(nèi)部死亡人口和新生人口土地相抵頂?shù)淖龇ā盵6]。二是開發(fā)荒地，分給無地農(nóng)民。“對于無地而又希望種地的農(nóng)民而言，鼓勵他們開墾荒地，并把開墾成果收歸集體所有，無償分配給無地農(nóng)民進行耕種，既可以保證農(nóng)村耕地的增加，又為農(nóng)民提供了耕種的土地”[1]。

2. 使無地農(nóng)民有償獲得土地經(jīng)營權(quán)。在無地農(nóng)民無法獲得土地承包經(jīng)營權(quán)時，對于確實希望從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無地農(nóng)民，“通過進行土地流轉(zhuǎn)，使無地農(nóng)民在有償?shù)那疤嵯掠械乜煞N”[6]，“通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)戶間通過經(jīng)濟手段解決無地或者少地問題”[7]，“在土地流轉(zhuǎn)中，要賦予無地農(nóng)民特定的集體組織成員優(yōu)先權(quán)”[8]。

3. 加強職業(yè)教育，增加無地農(nóng)民就業(yè)機會。大部分學(xué)者的研究中提到了加強對無地農(nóng)民的職業(yè)教育、增加無地農(nóng)民就業(yè)機會的對策。楊曉仙等更是提出“各級人民政府要將無地農(nóng)民作為就業(yè)援助優(yōu)先扶持和重點幫助對象”，“將無地農(nóng)民納入享受職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、社會保險補貼、小額擔(dān)保貸款貼息等就業(yè)扶持和就業(yè)服務(wù)范圍的政策措施”[3]。

4. 建立無地農(nóng)民特有的社會保障。陳發(fā)桂提出兩種模式，一是“針對農(nóng)村無地農(nóng)民制定專門的社會保障法，即制定《農(nóng)村社會保障法》。建立農(nóng)村最低生活保障制度，使無地農(nóng)民的基本生存能夠得到有效保障”。二是“在社會保障上給城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，逐漸創(chuàng)造條件將農(nóng)村無地農(nóng)民納人城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題”[8]。張潤清等提出直接給予無地農(nóng)民最低生活補貼，他認為“如果無地農(nóng)民可以獲得政府的最低生活補貼等基本保障，在一定時間內(nèi)即使沒有土地使用權(quán)和就業(yè)機會，也不會使其生活受到太大影響”[1]。

5. 構(gòu)建無地農(nóng)民市民化的政策體系。備受關(guān)注的“無地農(nóng)民工”問題，實際是無地農(nóng)民進入非農(nóng)領(lǐng)域從事勞動形成的（有別于城市化進程中由于國家征地而失去土地的農(nóng)民——失地農(nóng)民）。隨著時間的推移，這一群體規(guī)模會越來越大。許多學(xué)者提出加快構(gòu)建“無地農(nóng)民工”市民化的政策體系。劉兆軍提出“無地農(nóng)民工自愿放棄農(nóng)業(yè)人口戶籍進城時，允許其轉(zhuǎn)為區(qū)域內(nèi)的城市人口并納入城市公共管理體系之中，從而為他們在城市穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造條件”[9]。

四、對現(xiàn)有解決無地農(nóng)民問題對策的分析

上述五個方面的對策均是針對無地農(nóng)民問題提出的，前兩方面的措施，在現(xiàn)有的政策體制下并不能解決無地農(nóng)民的問題。后三個方面的措施在現(xiàn)有體制下，對解決無地農(nóng)民問題有一定積極意義的，但只重視了無地農(nóng)民的眼前問題，沒有從無地農(nóng)民的長遠發(fā)展和消滅無地農(nóng)民提出相應(yīng)的對策。

第一，讓無地農(nóng)民獲得土地承包權(quán)的對策并不可行。現(xiàn)階段實施《土地承包法》的目的，就是在穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)前提下，提高土地的生產(chǎn)力，推進土地的規(guī)模經(jīng)營。無論是采取“小調(diào)整”或“重新分配”土地，都與現(xiàn)行法律相違背，也不適應(yīng)飛速發(fā)展的農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對土地規(guī)模經(jīng)營的要求。如此做法，只能使我國農(nóng)業(yè)停留在“小農(nóng)經(jīng)濟”時代。

第二，使無地農(nóng)民有償獲得土地經(jīng)營權(quán)的辦法，根本不可能讓無地農(nóng)民擁有“從承包土地獲得收益的權(quán)利”和“獲得國家提供的農(nóng)業(yè)補貼的權(quán)利”。只能是解決部分無地農(nóng)民臨時的生存或生活問題的應(yīng)急之策。從法律角度看，在我國現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)民有平等獲得集體土地承包經(jīng)營的權(quán)利，由于政策原因沒有獲得，應(yīng)該考慮建立政策補償機制，而不是讓無地農(nóng)民自己來承擔(dān)這一損失，這對于無地農(nóng)民來說“不公平”，也“不合理”。

第三，無地農(nóng)民的產(chǎn)生是我國社會經(jīng)濟發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，解決無地農(nóng)民問題的研究中沒有將無地農(nóng)民作為一個特定的群體來看待，也沒有對其階段性特征進行研究。因此，應(yīng)根據(jù)其階段性的特征從制度層面上解決其生存、發(fā)展問題。

第四，解決無地農(nóng)民問題僅局限于增加無地農(nóng)民的現(xiàn)實收益、促進非農(nóng)就業(yè)方面，沒有關(guān)注無地農(nóng)民的長遠發(fā)展和我國未來農(nóng)村的發(fā)展趨勢。

總之，解決無地農(nóng)民問題，不能只關(guān)注給予無地農(nóng)民一點眼前的利益，而應(yīng)從無地農(nóng)民發(fā)展和最終消滅無地農(nóng)民的高度來解決無地農(nóng)民的問題。

五、解決無地農(nóng)民問題的對策

從上述分析可以看出，無地農(nóng)民問題的集中表現(xiàn)是無地農(nóng)民在現(xiàn)有政策體制下失去了基本生存保障和發(fā)展支持的問題。因此，解決無地農(nóng)民問題的核心是解決無地農(nóng)民的發(fā)展問題。筆者認為，國家給予無地農(nóng)民基本保障是無地農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)，推進職業(yè)教育是無地農(nóng)民發(fā)展資本形成手段，剩余資本化是無地農(nóng)民發(fā)展的道路選擇。

（一）給予無地農(nóng)民保障，夯實無地農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)

給予無地農(nóng)民一定的保障有以下三種辦法，不同地區(qū)可以根據(jù)情況選擇使用。

1. 在不重新分配土地的前提下，直接由國家給予無地農(nóng)民應(yīng)有補償。從法理的角度看，無地農(nóng)民與有地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民具有平等的公民權(quán)利。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)民從集體獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，就是獲得基本生存生活保障權(quán)。既然是國家政策性的剝奪了無地農(nóng)民這一權(quán)利，從“公平”的角度講，國家就應(yīng)該給于無地農(nóng)民應(yīng)有的補償。一是分地區(qū)核定農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)，由國家財政直接補貼。二是國家把1998年以后出生的無地農(nóng)民，直接納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

2. 農(nóng)村土地實行以村為單位虛擬股份制，由村集體給予無地農(nóng)民經(jīng)濟補償。在不進行農(nóng)村土地重新分配和尊重現(xiàn)有戶籍制度的前提下，重新核定每一個行政村農(nóng)村戶籍人口，以人口的多少確定集體土地的股份數(shù)額，成立虛擬的土地股份制。同時要求不愿種地的家庭只能把土地交給村集體，種糧大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)只能從村集體獲得土地。由村民代表大會或由村委會，每年對當(dāng)年全村由家庭承包經(jīng)營的土地收益進行評估（不包括企業(yè)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，因為他們的土地產(chǎn)出率較高），在扣除生產(chǎn)資料、人工投入后，計算出凈增值額（類似于馬克思的絕對地租），計算出每一份的價值。承包土地份額超過人口數(shù)的家庭和種糧大戶（或農(nóng)業(yè)企業(yè)組織）均按此標(biāo)準(zhǔn)向集體上交凈增值額，由村集體向承包土地份額少于人口數(shù)的家庭支付缺額。如果多承包土地的家庭認為不劃算，可在自愿的基礎(chǔ)上把多承包的土地交給集體，由集體流轉(zhuǎn)給種糧大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)。這一方法，不僅可以保證國家土地承包30年不變政策的執(zhí)行，也保障了無地農(nóng)民的基本權(quán)利，更為重要的是能夠推進土地的流轉(zhuǎn)，增加土地的收益，為農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化提供條件。

3. 建立階段性無地農(nóng)民生活保障。這一思路可分兩步走。第一步是自現(xiàn)在起，建立無地農(nóng)民的生活保障制度，國家按不同地區(qū)農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)，給予1998年以后出生的農(nóng)村居民發(fā)放生活補貼，享受補貼時間截止到年滿18歲（16歲是國家法定勞動年齡，考慮到初中畢業(yè)后要接受2年的職業(yè)教育）。第二步是農(nóng)村居民年滿18歲后，對于不能通過升學(xué)、入伍或從事其他職業(yè)在城市獲得工作并定居城市的農(nóng)民進行區(qū)別對待。對于愿意進城務(wù)工和愿意留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，建立有國家、集體、農(nóng)民工個人三方出資的農(nóng)民工基本養(yǎng)老和社會保障。對于現(xiàn)有承包土地的農(nóng)民，以每人三畝地作為標(biāo)準(zhǔn)，作為基本的社會保障，超出部分每年向村集體繳納一定的租金，或把多余部分交給集體，由集體把土地轉(zhuǎn)租給種糧大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)組織。隨著時間的推移，多年后我國現(xiàn)有意義上的農(nóng)民可能會徹底消失。

給予無地農(nóng)民一定的保障，不僅是保障無地農(nóng)民生存、生活的權(quán)利，也是為他們的發(fā)展提供基本的前提。要實現(xiàn)無地農(nóng)民的發(fā)展，必須使無地農(nóng)民將其剩余轉(zhuǎn)化為資本，資本的盈利性才能實現(xiàn)無地農(nóng)民的發(fā)展。

（二）無地農(nóng)民剩余的資本化是無地農(nóng)民發(fā)展的必然選擇

“農(nóng)民剩余”是指農(nóng)戶家庭收入用于基本生活消費后的余額和多余的勞動力[10]，對于無地農(nóng)民來說，在國家給予基本保障的基礎(chǔ)上，只有通過普通教育和職業(yè)教育將勞動力變?yōu)槿肆Y本，將家庭剩余資本化才能實現(xiàn)農(nóng)民的發(fā)展。

1. 大力推進無地農(nóng)民的職業(yè)教育，促進其人力資本的形成。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)民將逐漸減少，這是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。隨著時間的推移，無地農(nóng)民中一部分將會通過升學(xué)、入伍等渠道逐步融入城市，成為真正意義的市民。對于沒有走出去的無地農(nóng)民，只有加強職業(yè)教育，促進其人力資本的形成，實現(xiàn)其發(fā)展。一是推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使他們成為農(nóng)業(yè)工人；二是加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和城市服務(wù)業(yè)所需的專業(yè)技能的培訓(xùn)，使他們走向城鄉(xiāng)服務(wù)業(yè)；三是在推行職業(yè)教育的前提下，設(shè)立無地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金，支持無地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。

2. 樹立發(fā)展型消費觀念，促進無地農(nóng)民剩余的資本化。在社會比較浮躁的今天，人們往往存在許多短期行為，在農(nóng)村尤其如此。例如農(nóng)村普遍存在的不重視教育、婚喪嫁娶的奢靡浪費、修房蓋屋的無謂攀比、封建迷信活動等。因此，必須倡導(dǎo)農(nóng)民樹立發(fā)展型消費和自我發(fā)展觀念，強化農(nóng)民剩余資本化的意識。把家庭的剩余轉(zhuǎn)化為發(fā)展的資本，必須做好以下幾方面的工作：一是正確引導(dǎo)農(nóng)民的消費行為，使消費行為合理化；二是倡導(dǎo)健康、科學(xué)、文明、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型消費方式；三是引導(dǎo)農(nóng)民正確認識消費短期效益與長遠利益，提高消費的效益和消費的有效性。只有如此，才能促進無地農(nóng)民發(fā)展型消費和自我發(fā)展理念的形成，農(nóng)民才不至于再把來之不易的收入浪費掉，才不致甘于低層次的就業(yè)或半失業(yè)現(xiàn)狀，才能自覺將剩余資本化，提高自身剩余資本化的比率，拓展自我發(fā)展的空間，實現(xiàn)自我發(fā)展。

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責(zé)任編輯：張 然

The problem and Countermeasure of Landless Peasants in the Process of Urbanization

Li Zhentang1，F(xiàn)u Zenggui2

（1.Social Management Institute， Huanghuai University， Zhumadian 463000， China；

2.Hebei Geological Prospecting Institute， Shijiazhuang 050000， China）

Abstract： Landless peasants are the product of contracted Chinese land management policies. They have lost the benefits from the contracted land and the rights of agricultural subsidies previously granted by the government. They have lost their basic survival safeguards， and their continuance to develop which has become more difficult for this demographic. The problems of landless peasants can not be solved by land restructuring and subsidies given by the government. The answer to this dilemma should be in line with the development of innovative ideas. This begins by awarding basic security to landless farmers for their development， and supporting vocational education seamlessly and vigorously， promoting the capital formation of landless peasants and enhancing their ability for competition. They can realize development by their own labor and family capitalization.

Key words： Landless peasants； Farmer remaining； Capitalization； Development