羅琪，顏海

（武漢大學(xué)信息管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

隨著社會(huì)信息化水平的不斷發(fā)展和提高，廣大人民對政府的行政效率、工作質(zhì)量提出了更高的期望和要求，這就直接催生了電子政務(wù)的產(chǎn)生和發(fā)展。政府作為國民經(jīng)濟(jì)的綜合管理者，面對廣大人民日益增加的服務(wù)需求、日益復(fù)雜多變的商業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式等，必須提高自身的工作效率和決策能力，因此，借助電子政務(wù)這一強(qiáng)大的社會(huì)管理工具已成必然。我國煙草行業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，已取得了顯著成績，面對全球化、信息化的經(jīng)濟(jì)浪潮，煙草行業(yè)必須進(jìn)一步提高行業(yè)競爭力和企業(yè)活力，認(rèn)真扎實(shí)地建設(shè)好電子政務(wù)平臺。

在煙草行業(yè)的電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中，如何進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理尤為必要。做好風(fēng)險(xiǎn)管理工作是技術(shù)人員和管理組織者的首要任務(wù)和重大責(zé)任，本研究對煙草行業(yè)電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)及其管理進(jìn)行了探討。

1 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的基本理論

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是指可能導(dǎo)致項(xiàng)目損失的不確定性，是某一事件發(fā)生給項(xiàng)目目標(biāo)帶來不利影響的可能性。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理是指對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)從識別到分析以及采取應(yīng)對措施等的一系列過程，它包括將積極因素所產(chǎn)生的影響最大化和使消極因素產(chǎn)生的影響最小化2方面內(nèi)容［1］。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是使?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)最小化而獲得最大化的潛在機(jī)會(huì)和回報(bào)。風(fēng)險(xiǎn)管理所面臨的主要過程有:風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)量化、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對計(jì)劃和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控［2］，其每個(gè)過程所采納的分析方法詳見表1。

表1 風(fēng)險(xiǎn)管理過程的工具和方法

2 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理在電子政務(wù)建設(shè)中的運(yùn)用

電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)管理，重要的是要量化風(fēng)險(xiǎn)的不確定程度和每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)?shù)膿p失程度，為此就必須重點(diǎn)考慮以下4個(gè)問題［3］:（1）要考慮風(fēng)險(xiǎn)的類型；（2）要考慮風(fēng)險(xiǎn)的變化；（3）要考慮解決風(fēng)險(xiǎn)的選擇問題；（4）要考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的未來。這些潛在的問題可能會(huì)對電子政務(wù)項(xiàng)目的計(jì)劃、成本、技術(shù)、產(chǎn)品的質(zhì)量及團(tuán)隊(duì)的士氣都有負(fù)面的影響，風(fēng)險(xiǎn)管理就是在這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題對項(xiàng)目造成破壞之前識別、處理和排除。

電子政務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)周期一般包括項(xiàng)目建議書階段、可行性研究階段、方案設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段、研制開發(fā)階段、試運(yùn)行階段、系統(tǒng)測試階段、驗(yàn)收階段、使用維護(hù)階段和后評估階段，各階段又包括不同的主要風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。

做好電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)管理，首先要樹立正確的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)意識，制定具體的指導(dǎo)原則，確立具體的目標(biāo)，規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任范圍。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿于電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的全過程，尤其在電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的可行性分析與計(jì)劃階段，風(fēng)險(xiǎn)管理的應(yīng)用尤為重要。

我國電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)主要存在于觀念、管理、技術(shù)和法律等方面，要有效解決電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)問題，必須建立電子政務(wù)信息安全管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對從業(yè)人員的信息安全意識教育培訓(xùn)，完善信息安全基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)電子政務(wù)在中國持續(xù)健康的發(fā)展［2］。同時(shí)借助項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中的先進(jìn)理論和實(shí)踐方法，能夠較好地解決電子政務(wù)項(xiàng)目中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問題，讓電子政務(wù)系統(tǒng)發(fā)揮出更好的功效，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和工作效率的提升，也為廣大民眾提供更好的服務(wù)。

3 煙草行業(yè)電子政務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析與評估

3.1 煙草行業(yè)電子政務(wù)結(jié)構(gòu)體系

煙草行業(yè)電子政務(wù)平臺主要體現(xiàn)在:（1）深化辦公自動(dòng)化建設(shè)；（2）實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批、在線業(yè)務(wù)辦理；（3）加大政務(wù)信息資源開發(fā)利用和資源共享，實(shí)現(xiàn)辦事公開、民主管理；（4）拓展電子政務(wù)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)信息公開、按需服務(wù)。其服務(wù)體系的業(yè)務(wù)架構(gòu)包括:煙草服務(wù)中心、電子服務(wù)渠道、現(xiàn)場服務(wù)窗口以及相關(guān)流程組成［4］。服務(wù)對象通過多渠道系統(tǒng)接入煙草服務(wù)中心的電子服務(wù)管理平臺，電子政務(wù)服務(wù)管理平臺與電子服務(wù)體系后臺進(jìn)行聯(lián)系，電子政務(wù)服務(wù)體系后臺由職能管理部門進(jìn)行組織管理，負(fù)責(zé)整個(gè)煙草行業(yè)的戰(zhàn)略監(jiān)管、生產(chǎn)經(jīng)營管理、運(yùn)營和服務(wù)管理等。

煙草行業(yè)電子政務(wù)的技術(shù)構(gòu)架包括服務(wù)管理、企業(yè)服務(wù)總線以及數(shù)據(jù)庫和中間軟件平臺等。推進(jìn)跨部門信息共享、應(yīng)用集成與業(yè)務(wù)協(xié)同是煙草行業(yè)電子政務(wù)建設(shè)能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。

3.2 煙草行業(yè)電子政務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析與探討

評估電子政務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)就是評估整個(gè)系統(tǒng)目前與未來可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，評估其可能帶來的威脅和影響，為確定電子政務(wù)項(xiàng)目系統(tǒng)的安全運(yùn)行、建立安全的信息系統(tǒng)提供依據(jù)［5］。

（1）風(fēng)險(xiǎn)評估的模型標(biāo)準(zhǔn) 風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)是其標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)評估的標(biāo)準(zhǔn)也是有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的依據(jù)，現(xiàn) 有 的 標(biāo) 準(zhǔn)［5－6］有 BS7799、CC、SSE－CMM 等； 在 APPDRR、OCTAVE、ISO13335、NIST SP800－30等模型中均把風(fēng)險(xiǎn)評估作為安全管理的一個(gè)主要分支來進(jìn)行研討 （表2）。

表2 風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)與模型

（2）電子政務(wù)的信息安全關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) 電子政務(wù)系統(tǒng)中由于有許多與國家利益和國家安全相關(guān)的重要信息，必然會(huì)遭受到各種不良勢力的攻擊破壞，電子政務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可歸納為:無意錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)、有意破壞風(fēng)險(xiǎn)、物理風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)等。電子政務(wù)的信息安全可以從多層面來理解:（1）從管理層次看，包括規(guī)章制度完善、人員忠誠可靠等。（2）從信息的層次看，包括信息的保密性 （保證信息不會(huì)被非法泄露擴(kuò)散）、完整性 （保證信息的來源、去向和內(nèi)容真實(shí)無誤）、不可否認(rèn)性 （保證信息的發(fā)送和接收者無法否認(rèn)自己所做過的操作行為）等。（3）從設(shè)備層次看，包括設(shè)備備份、質(zhì)量保證和物理安全等。（4）從網(wǎng)絡(luò)層次看，包括可控性、可靠性、可計(jì)算性、互操作性等。

阻礙電子政務(wù)信息安全的風(fēng)險(xiǎn)因素包括:組織內(nèi)缺少連續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)管理過程；缺少對全體員工安全教育及安全意識的培訓(xùn)；沒有反面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)為一切完美；系統(tǒng)安全有時(shí)候也會(huì)對系統(tǒng)的可用性造成干擾；資金保障的缺乏；反對在組織內(nèi)建立統(tǒng)一的用戶界面；安全意識的缺失；用戶訪問資源有限。電子政務(wù)信息安全的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素有:高層管理者的支持；安全意識的改變；充足的資金保障；電子文件的完整性；信息資產(chǎn)的保護(hù)；員工的安全意識及安全教育；完善的法制法規(guī)等。

3.3 煙草行業(yè)電子政務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評估

目前，我國電子政務(wù)建設(shè)雖然已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但在信息安全風(fēng)險(xiǎn)管理等方面還存在一些不足，急需提高和加強(qiáng)［6］。

（1）觀念方面 現(xiàn)階段，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的開放程度還不夠高，內(nèi)容還不夠豐富，功能還不夠健全，一些機(jī)密信息目前還沒有上網(wǎng)，這都使得公務(wù)人員和大眾對信息的安全問題關(guān)注不夠，信息安全意識也就相對淡薄。

（2）技術(shù)方面 電子政務(wù)平臺在技術(shù)方面的風(fēng)險(xiǎn)包括:網(wǎng)絡(luò)本身存在缺陷；計(jì)算機(jī)系統(tǒng)本身的脆弱性，使得它無法抵御自然災(zāi)害的破壞，也難以避免偶然無意造成的危害；我國具有自主知識產(chǎn)權(quán)的信息技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品較少，類似于骨干路由器、微機(jī)主板和計(jì)算機(jī)芯片等基本上從國外進(jìn)口，且對引進(jìn)技術(shù)和設(shè)備缺乏必要的技術(shù)改造，尤其是在安全協(xié)議和系統(tǒng)安全的研究和應(yīng)用方面。而歐美等發(fā)達(dá)國家對我國限制和封鎖信息安全高密度產(chǎn)品，出口到我國的信息產(chǎn)品中本身就留有一些安全隱患。

（3）管理方面 電子政務(wù)信息安全絕不僅僅是單純的技術(shù)問題，如果缺乏行之有效的安全檢查保護(hù)措施，沒有從技術(shù)、人員和管理制度上建立相應(yīng)的計(jì)算機(jī)安全防范機(jī)制，再好的設(shè)備和技術(shù)都難以確保其信息安全。

（4）法律方面 病毒入侵和黑客攻擊等網(wǎng)絡(luò)犯罪的日益增多與網(wǎng)絡(luò)信息安全法制不健全和對網(wǎng)絡(luò)犯罪的懲治不力也密不可分。

由此看來，電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)安全是多層面的，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，必須全方位綜合考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素，并采取相應(yīng)的應(yīng)對策略。

4 煙草行業(yè)電子政務(wù)建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理措施與應(yīng)對策略

4.1 煙草行業(yè)電子政務(wù)建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理措施

電子政務(wù)項(xiàng)目屬于周期長、投入多、涉及面廣、風(fēng)險(xiǎn)大、安全要求高的建設(shè)項(xiàng)目，要做好電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理工作，首先要建立強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識，同時(shí)需要多層次全方位地建設(shè)規(guī)劃，深入落實(shí)好每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理細(xì)節(jié)工作，才能達(dá)到滿意的效果。面對煙草行業(yè)電子政務(wù)如此高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，一般認(rèn)為可以從以下幾個(gè)主要方面入手解決［7－8］。（1）做好項(xiàng)目前期的咨詢工作。電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)是新興的事物，IT企業(yè)通常不懂煙草行業(yè)的運(yùn)作，而煙草行業(yè)的決策層又往往不懂技術(shù)，如果只是依靠雙方的認(rèn)識與意愿，常常很難得出一個(gè)完美的方案，因此，必須在項(xiàng)目建設(shè)前期引進(jìn)相關(guān)專業(yè)的咨詢?nèi)藛T。（2）項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)清晰明確。確定一個(gè)項(xiàng)目的成功，首先必須要有一個(gè)清晰的目標(biāo)，否則難以對項(xiàng)目結(jié)果進(jìn)行評估。（3）堅(jiān)持 “效益優(yōu)先，應(yīng)用為主”的原則。電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)是一個(gè)很復(fù)雜的體系，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，應(yīng)該根據(jù)自身的部門業(yè)務(wù)和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，選擇好突破點(diǎn)，遵循 “效益優(yōu)先，應(yīng)用主導(dǎo)”的原則。（4）做好后續(xù)的運(yùn)營和維護(hù)工作，防止項(xiàng)目建設(shè)與功能使用脫節(jié)。（5）處理好技術(shù)和系統(tǒng)之間的關(guān)系，保證系統(tǒng)可升級。（6）選擇優(yōu)秀的服務(wù)供應(yīng)商。

4.2 煙草行業(yè)電子政務(wù)建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略

電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略主要有4種:轉(zhuǎn)移、規(guī)避、接受和弱化。針對電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中各階段容易出現(xiàn)的問題，這里歸納出一些具體的應(yīng)對措施，以避免項(xiàng)目建設(shè)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)［9］。

（1）啟動(dòng)階段應(yīng)做好項(xiàng)目規(guī)劃，建立電子政務(wù)項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制。保障電子政務(wù)避免建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)，必須在項(xiàng)目實(shí)施之前建立總負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，安排專人負(fù)責(zé)和管理，這樣有助于制定行之有效的電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃。其主要職責(zé)是整合電子政務(wù)管理過程的信息技術(shù)，需既是IT技術(shù)的技術(shù)專家，又熟悉具體的業(yè)務(wù)，還懂得管理的管理專家。

（2）設(shè)計(jì)招標(biāo)階段應(yīng)選擇合適的建設(shè)方案，尋找合適的承建方，引進(jìn)監(jiān)理機(jī)構(gòu)。該階段主要關(guān)注建設(shè)方案和承建單位的選擇，從技術(shù)水平、建設(shè)能力、實(shí)施成本和可能性方面來選擇合適的方案與承建商，規(guī)避電子政務(wù)建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)。合適的承建商應(yīng)具備的素質(zhì)包括:熟悉項(xiàng)目的建設(shè)要求，有同類項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；工作態(tài)度認(rèn)真積極；工程經(jīng)驗(yàn)豐富；技術(shù)背景專業(yè)；項(xiàng)目經(jīng)理優(yōu)秀；項(xiàng)目開發(fā)管理水平較強(qiáng)等等。電子政務(wù)建設(shè)過程中，需要進(jìn)行工程監(jiān)理。監(jiān)理單位主要職責(zé)是 “質(zhì)量控制、投資控制、進(jìn)度控制、信息安全管理、合同管理、溝通協(xié)調(diào)”等，負(fù)責(zé)對整個(gè)電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)工程進(jìn)行監(jiān)督和管理。

（3）項(xiàng)目實(shí)施階段應(yīng)做好有效項(xiàng)目管理制度的引進(jìn)，合適項(xiàng)目范圍的確定，有效評估體系的建立。電子政務(wù)建設(shè)過程中風(fēng)險(xiǎn)最大的階段是項(xiàng)目實(shí)施階段，該階段首先需要確定合適的項(xiàng)目范圍，其次需要建立運(yùn)用項(xiàng)目管理制度；最后是建立有效的評估體系。

（4）項(xiàng)目移交階段是項(xiàng)目建設(shè)的收尾，這個(gè)階段也存在由于移交工作不規(guī)范，而導(dǎo)致系統(tǒng)無法正常運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避移交階段的風(fēng)險(xiǎn)需要建立移交制度。一般地，電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中包含的技術(shù)文檔有源程序、執(zhí)行程序和文檔資料等。按照合同，各種技術(shù)資料在移交前，需要確定建設(shè)方 （用戶）的接受能力是否合適，是否經(jīng)過了系統(tǒng)的培訓(xùn)，是否對移交的物品進(jìn)行了評測，是否符合合同的要求等，在移交階段，可以通過第三方評測來完成系統(tǒng)的移交。

（5）項(xiàng)目運(yùn)行階段也存在人為風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)、建設(shè)周期長、涉及面廣、不確定因素多，風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜且眾多，但相對而言，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)是電子政務(wù)系統(tǒng)中最主要的風(fēng)險(xiǎn)因素，如果能夠高度重視并采取合適的應(yīng)對措施，就可以極大地降低電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)性，保障電子政務(wù)系統(tǒng)的功能順暢有效地發(fā)揮。規(guī)避人為風(fēng)險(xiǎn)需要從管理角度出發(fā)，采取一系列規(guī)范管理制度對人的行為進(jìn)行約束。規(guī)避技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，需要建立技術(shù)管理制度，并在項(xiàng)目的運(yùn)行階段進(jìn)行技術(shù)評估、監(jiān)督，保證技術(shù)執(zhí)行的規(guī)范性、科學(xué)性。

總之，電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)因素眾多，但只要認(rèn)真識別、評估和分析各風(fēng)險(xiǎn)因素的成因并采取科學(xué)合理的應(yīng)對措施，完全可以將這些風(fēng)險(xiǎn)因素控制在可以接受的范圍內(nèi)，從而保障電子政務(wù)系統(tǒng)能夠持續(xù)高效地運(yùn)行，并發(fā)揮出巨大的功效。

5 小結(jié)

隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展和人類社會(huì)的不斷進(jìn)步，電子政務(wù)在社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮著越來越重要的作用，它對提高政府工作效率、為民眾提供更好的服務(wù)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、推動(dòng)信息技術(shù)的普及應(yīng)用等都具有十分重要的意義。

煙草行業(yè)的電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)是以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，如何解決電子政務(wù)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)安全問題是一項(xiàng)極其重要的課題。本研究從項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的角度出發(fā)，對煙草行業(yè)電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理的模型與方法以及電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素等方面進(jìn)行了研究與分析，闡述了風(fēng)險(xiǎn)管理方面一些實(shí)用有效的方法。這些方法與措施可以確保煙草行業(yè)電子政務(wù)系統(tǒng)高效安全地運(yùn)行，同時(shí)使煙草行業(yè)的電子政務(wù)系統(tǒng)發(fā)揮出顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

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