摘 要：近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)持續(xù)累積，所孕育的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)不斷放大。我國(guó)地方債務(wù)形成既有其深刻的內(nèi)在體制性原因，又有外在的媒介性平臺(tái)。因此，建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，抑制地方債務(wù)過(guò)度膨脹，是有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。

關(guān) 鍵 詞：地方債務(wù)；形成機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

中圖分類號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）08-0043-05

收稿日期：2014-07-01

作者簡(jiǎn)介：王雪雁（1967—），女，吉林長(zhǎng)春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任，教授，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，地方政府是區(qū)域投資的重要主體，但其過(guò)度投資行為加劇了地方債務(wù)的形成， 不僅加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且加大了金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，抑制地方債務(wù)過(guò)度膨脹，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展。

一、地方債務(wù)形成的內(nèi)在機(jī)理

我國(guó)地方政府債務(wù)擴(kuò)張，既是財(cái)政分權(quán)體制下地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配造成地方財(cái)力不足的結(jié)果，也是各級(jí)地方政府本身具有的擴(kuò)張財(cái)政支出沖動(dòng)的結(jié)果。我國(guó)地方債務(wù)形成的背后有其深刻的內(nèi)在體制性原因，即地方政府與上級(jí)政府及本地公眾的雙重委托-代理關(guān)系。地方債務(wù)形成的根源在于我國(guó)這種獨(dú)特的上下級(jí)委托-代理關(guān)系，其具體形成的機(jī)理是：

首先，在我國(guó)中央政府→地方政府→下屬官員的委托-代理鏈條中，有一種內(nèi)生的擴(kuò)大預(yù)算支出規(guī)模的放大機(jī)制。這種放大機(jī)制的產(chǎn)生機(jī)理是各級(jí)地方政府及官員均有擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模的內(nèi)在激勵(lì)，因?yàn)榈胤秸當(dāng)U大財(cái)政支出，不僅能夠?yàn)楸镜卣材軌驗(yàn)樯霞?jí)政府顯示政績(jī)提供有效途徑，因此，只要地方政府的財(cái)政預(yù)算能在本身合理的或者不超過(guò)一定的限度范圍內(nèi)，本級(jí)政府或者上一級(jí)政府一般不會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，反而會(huì)支持地方政府?dāng)U大投資，于是地方政府會(huì)進(jìn)一步加大支出和舉債規(guī)模。很多地方政府部門往往通過(guò)相關(guān)的國(guó)有企業(yè)大規(guī)模開(kāi)展市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)滿足自己的投資需求，在名義上投資主體是國(guó)有企業(yè)，但事實(shí)上卻是地方政府；國(guó)有企業(yè)在很多時(shí)候都是通過(guò)向銀行貸款來(lái)滿足投資要求，而在其背后，政府信用發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。這樣，在投資本性的驅(qū)使下，地方政府會(huì)產(chǎn)生投資短視或者投資沖動(dòng)的行為，財(cái)政預(yù)算由省級(jí)政府向市縣兩級(jí)政府傳遞，產(chǎn)生財(cái)政預(yù)算軟約束的擴(kuò)大效應(yīng)，地方政府的債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)出幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。

其次，在我國(guó)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民→地方政府的委托-代理關(guān)系中，有一種內(nèi)生的擴(kuò)大預(yù)算支出規(guī)模的強(qiáng)化機(jī)制。在這一層次的委托-代理關(guān)系中，地方政府提供公共產(chǎn)品的效益本應(yīng)由本地公共產(chǎn)品受益人或者納稅人進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，但在我國(guó)目前監(jiān)管體系不完善、監(jiān)管主體缺位的情況下卻無(wú)法對(duì)地方政府投資行為進(jìn)行有效監(jiān)管。除了上述原因之外，還有兩個(gè)方面也會(huì)產(chǎn)生此種結(jié)果：一是在我國(guó)行政管理體制當(dāng)中，上級(jí)政府的評(píng)價(jià)也成為地方政府政績(jī)顯示的主要渠道，而作為本地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要主體，公眾和企業(yè)的感受和訴求并沒(méi)有被當(dāng)成考核政府政績(jī)的重要因素。雖然地方企業(yè)能夠?yàn)楸镜靥峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)和稅收來(lái)源，但這些企業(yè)對(duì)政府政績(jī)的評(píng)價(jià)并沒(méi)有被真正重視過(guò)；雖然社會(huì)公眾是構(gòu)成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的主體，但是他們沒(méi)有相應(yīng)的渠道去評(píng)價(jià)政府的政績(jī)。我國(guó)官員的任期制度有時(shí)效性的特征，在這種時(shí)效性的影響和制約下，地方政府官員的政績(jī)顯示并沒(méi)有考慮到地方企業(yè)和公眾的愿望，這就不可避免地出現(xiàn)了對(duì)地方政府監(jiān)管缺位的情況。由此委托-代理關(guān)系成為異化的單邊行為，社會(huì)公眾對(duì)地方政府的委托-代理關(guān)系讓位于上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的委托-代理關(guān)系。委托-代理關(guān)系的扭曲使地方政府脫離了企業(yè)和社會(huì)公眾的監(jiān)督，成為上級(jí)政府監(jiān)督的附屬物。二是地方政府?dāng)U大預(yù)算支出的動(dòng)因在于政績(jī)顯示和利用手中權(quán)力的尋租行為。地方政府運(yùn)用政府掌控的投資權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目進(jìn)行投資從本質(zhì)上說(shuō)是一種理性經(jīng)濟(jì)人的主體行為，但這種行為一旦脫離監(jiān)管，政府投資行為就會(huì)成為獲取政績(jī)顯示和權(quán)力尋租的原動(dòng)力，地方政府投資的規(guī)模也會(huì)在這種沖動(dòng)下不斷擴(kuò)張，債務(wù)效應(yīng)不斷放大，成為一種周期性、剛性的不良循環(huán)。從上述分析中可以看出，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式成為委托-代理關(guān)系體系當(dāng)中的一種行為異化，異化單邊關(guān)系已成為委托-代理關(guān)系體系中的重大缺陷，也成為我國(guó)投融資管理體制當(dāng)中的弊端，更成為當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)不斷累積和隱形化的重要原因。

二、地方債務(wù)形成的外在媒介

我國(guó)地方政府缺乏正常的市場(chǎng)化融資手段和配套制度。在自身財(cái)政緊張的情況下，地方政府為了獲得投資能力，舉債發(fā)展成為其獲得資金來(lái)源的首要方式。為有效獲得大量的發(fā)展資金，地方政府往往會(huì)創(chuàng)新地方投融資模式，通過(guò)地方政府融資平臺(tái)體系來(lái)籌集建設(shè)資金。

地方政府投融資平臺(tái)是為地方政府投資項(xiàng)目進(jìn)行融資，具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括城市建設(shè)投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等。融資平臺(tái)的設(shè)立多由地方政府財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)。從融資方式看，主要是銀行貸款，也包括其他一些形式，如發(fā)行城投債、銀行理財(cái)、銀信合作以及證信合作等。從投資方向看，融入資金后重點(diǎn)投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。

早在上個(gè)世紀(jì)90年代，地方政府就開(kāi)始建立投融資平臺(tái)為基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)融資。1992年，上海最早建立投融資平臺(tái)，組建了城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司，在此之后，各地開(kāi)始紛紛效仿上海建立地方政府投融資平臺(tái)。

2009年，為了進(jìn)一步消除金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響，提高地方政府對(duì)中央政府投資項(xiàng)目資金的匹配能力，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。該《意見(jiàn)》提出，可以支持一些有條件的地方政府組建地區(qū)融資平臺(tái)，采取發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等融資方式籌集建設(shè)資金。但這種旨在提升地方政府投融資能力的地方融資平臺(tái)卻成為地方政府紛紛搶奪的目標(biāo)，僅2009年一年，我國(guó)從縣級(jí)政府到省級(jí)政府就建立了8000多家地方性政府融資平臺(tái)。國(guó)際金融危機(jī)后，地方政府的投融資平臺(tái)作用凸顯出來(lái)，成為最活躍、最受關(guān)注的融資主體，在地方投資中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。地方政府融資渠道發(fā)生了轉(zhuǎn)變，銀行成為融資平臺(tái)的主要成員，銀行的信貸項(xiàng)目也成為地方投資項(xiàng)目的首選。我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得信貸投放增長(zhǎng)異常迅猛。在信貸快速投放中，大量的銀行新增貸款流向了地方政府投融資平臺(tái)。在有些地方，40%左右的銀行新增貸款流向了地方政府投融資平臺(tái)。

政府融資平臺(tái)公司貸款的實(shí)質(zhì)是政府負(fù)債，償還由地方政府財(cái)政負(fù)責(zé)，一種做法是利用土地質(zhì)押的方式通過(guò)商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)融資；另一種融資途徑是政府將土地儲(chǔ)備中心作為融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，賦予其進(jìn)行土地質(zhì)押的權(quán)力。而作為政府主要融資來(lái)源的商業(yè)銀行則依據(jù)地方政府財(cái)政能力做出貸款判斷，不像對(duì)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估那樣進(jìn)行整體分析。由于政府作為凌駕于企業(yè)之上的一種組織形式，本身不具備經(jīng)營(yíng)能力，而銀行又無(wú)法做出有效的信用等級(jí)評(píng)估，不能真正掌握其債務(wù)規(guī)模和是否具備償還能力，導(dǎo)致商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)行為被強(qiáng)行綁定在政府融資平臺(tái)體系之中，成為利益共同體。

不可否認(rèn)，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)是投融資體制創(chuàng)新的一種嘗試，其產(chǎn)生和發(fā)展有一定的客觀必然性，而且從積極作用看，地方政府投融資平臺(tái)通過(guò)大規(guī)模融資推動(dòng)城市建設(shè)，為我國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要作用。但地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題也日益凸顯。一是自身負(fù)債率過(guò)高。目前，地方政府投融資平臺(tái)的總體負(fù)債水平相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過(guò)80%甚至更高。有一些地方雖然建立了多家融資平臺(tái)，但由于地方政府財(cái)政收入有限，有限的資金分散到各家融資平臺(tái)，資金不能形成合力，導(dǎo)致一些融資平臺(tái)缺乏抗風(fēng)險(xiǎn)能力。而有些地方融資平臺(tái)還存在著資本金不足的情況，為了獲得相應(yīng)的貸款，地方政府用虛假資金向融資平臺(tái)注資，也加劇了融資平臺(tái)的負(fù)債程度。二是治理機(jī)制不健全。目前，一些地方政府投融資公司的法人治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范，管理制度不嚴(yán)格。一些融資平臺(tái)的管理人員是由政府部門工作人員兼任或者專任，不具備企業(yè)管理人員應(yīng)有的管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，在進(jìn)行投融資活動(dòng)中易產(chǎn)生決策失誤問(wèn)題。

三、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積放大

當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模較大，增長(zhǎng)過(guò)快。據(jù)2013年12月審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截止2013年6月，地方總體債務(wù)余額達(dá)17.8萬(wàn)億。其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)達(dá)26655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)達(dá)43393.72 億元。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅在于地方債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，更在于地方債務(wù)增長(zhǎng)速度過(guò)快，其增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)有愈演愈烈的趨勢(shì)。2013年的審計(jì)與2010年相比，地方債務(wù)余額增長(zhǎng)7.1萬(wàn)億，年均增長(zhǎng)22%；而同期財(cái)政收入規(guī)模增長(zhǎng)4.5萬(wàn)億左右，年均增長(zhǎng)15.5%，而且地方政府債務(wù)擴(kuò)張速度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。2010-2012年，地方政府債務(wù)平均每年增長(zhǎng)21.9%，超過(guò)同期GDP名義增速8.3個(gè)百分點(diǎn)；2013年上半年，地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)12.6%，年增長(zhǎng)26.8%，超過(guò)GDP名義增長(zhǎng)17.9個(gè)百分點(diǎn)。

雖然我國(guó)地方債總體風(fēng)險(xiǎn)還在可控范圍內(nèi)，但快速累積的巨額債務(wù)余額仍面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。

首先，地方政府舉債違背《預(yù)算法》。在我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，對(duì)地方政府舉債或者赤字持嚴(yán)格禁止態(tài)度。按照我國(guó)《預(yù)算法》的要求，各級(jí)地方政府要實(shí)行平衡預(yù)算，以收定支，不允許列赤字。明確規(guī)定地方政府不能舉債，如有特別需要，只能由中央財(cái)政代為發(fā)行地方債。

其次，地方政府擔(dān)保舉債違背《擔(dān)保法》。在我國(guó)現(xiàn)行的《擔(dān)保法》中，不允許地方政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中向國(guó)內(nèi)任何單位和個(gè)人提供貸款擔(dān)保。但在實(shí)踐中，地方政府迫于籌集資金的需要或其他原因，存在著種種變通的安排。地方融資平臺(tái)在融資過(guò)程中以本地財(cái)政或者人大出具的擔(dān)保協(xié)議為主要方式獲得貸款擔(dān)保條件。但無(wú)論是地方政府還是同級(jí)人大，無(wú)論是提供擔(dān)保還是反擔(dān)保，從法律上講都是無(wú)效擔(dān)保。

由于地方政府舉債和擔(dān)保舉債都為我國(guó)現(xiàn)行法律和法規(guī)所不允許，它們對(duì)銀行或投資人的承諾都不具有法律效力。因此，如果出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府擔(dān)保的債權(quán)不受法律保護(hù)，債權(quán)人就難以依據(jù)法律保護(hù)自己的權(quán)益。

第三，地方政府償債基礎(chǔ)薄弱。地方政府把未來(lái)一定時(shí)期的地方財(cái)政收入作為擔(dān)保品，而按照現(xiàn)有的法規(guī)，這是一種違規(guī)行為。同時(shí)，地方政府隱性債務(wù)存在的弊端非常嚴(yán)重，一些不具備擔(dān)保能力的融資平臺(tái)會(huì)導(dǎo)致投資風(fēng)險(xiǎn)積聚，容易形成地方政府債務(wù)的集中爆發(fā)。此外，地方政府財(cái)政主要體現(xiàn)為“土地財(cái)政”，地方財(cái)政擔(dān)保也是建立在土地價(jià)格上漲預(yù)期的基礎(chǔ)之上。而這種擔(dān)保存在較大風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橐坏┩恋貎r(jià)格上漲可以為償還債務(wù)提供資金保障，政府即可以從土地價(jià)格上漲中獲得較高的土地收益。但如果出現(xiàn)土地出讓困難的狀況，地方政府融資平臺(tái)就會(huì)面臨償債的困難，對(duì)此，地方政府必須考慮采取其他方式償還債務(wù)，這樣，就會(huì)加大地方政府的還債壓力。

第四，地方政府償債主體缺位。由于地方政府融資平臺(tái)投資項(xiàng)目一般都會(huì)受到國(guó)家政策的限制，與民間投資相比效率較低。而平臺(tái)債務(wù)償還的主體在現(xiàn)實(shí)中并不明確，一屆政府任期5年，把債務(wù)扔給下一屆政府，而下一屆政府一般是“新官不理舊賬”，這樣，對(duì)舉債者（地方官員）來(lái)說(shuō)并不存在償還的硬約束責(zé)任，這就極易導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方融資平臺(tái)還存在投資項(xiàng)目過(guò)多的問(wèn)題，只能重復(fù)使用地方政府財(cái)政擔(dān)保，實(shí)際上并不具備更大的融資能力，一旦發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政危機(jī)。

另外，目前，我國(guó)各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的融資情況并不透明，幾乎所有地方政府舉債都是多頭進(jìn)行，多元化舉債規(guī)模失控，地方政府或有債務(wù)急遽膨脹，或?qū)鶆?wù)情況難于從整體上掌控，因而商業(yè)銀行也難以獲得地方政府債務(wù)承擔(dān)能力的準(zhǔn)確信息。在目前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)性較強(qiáng)，房地產(chǎn)調(diào)控不斷強(qiáng)化的背景下，依靠土地出讓金支撐的地方政府融資平臺(tái)面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化，必然導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中顯現(xiàn)。

四、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度回落而地方政府債務(wù)卻快速增長(zhǎng)，這既表明現(xiàn)有增長(zhǎng)模式不可持續(xù)，也表明現(xiàn)有的融資模式不可持續(xù)。筆者認(rèn)為，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是化解地方債務(wù)的根本之舉。具體應(yīng)從以下幾方面防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

首先，規(guī)范地方政府職能，限定地方政府投資領(lǐng)域。目前，規(guī)范地方政府職能和限定政府投資領(lǐng)域是抑制政府過(guò)度投資進(jìn)而引發(fā)過(guò)度負(fù)債的有效途徑之一。應(yīng)進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。推動(dòng)市場(chǎng)化改革，深化投融資體制改革，使企業(yè)真正成為投資主體，縮小政府參與經(jīng)濟(jì)的程度。地方政府應(yīng)從向一般性的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域投資逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚬卜?wù)領(lǐng)域投資，由重視經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資向重視社會(huì)領(lǐng)域投資轉(zhuǎn)變。除了關(guān)系到國(guó)家安全和一些必須由國(guó)家壟斷投資的領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域的投資應(yīng)逐漸向社會(huì)開(kāi)放。支持私人以各種方式如參股、合作、聯(lián)合、獨(dú)資等參與到一般性競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，逐漸減少國(guó)有經(jīng)濟(jì)在一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中的主導(dǎo)功能。

其次，完善地方政府政績(jī)考評(píng)體系和考評(píng)機(jī)制。科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有利于修正和約束政府投資行為。建立科學(xué)的政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，使政府摒棄傳統(tǒng)的以GDP為主要政績(jī)的考評(píng)觀。完善的政府政績(jī)考評(píng)機(jī)制，要按照中央組織部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》的要求，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)狀況的考核，把政府負(fù)債作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)任期內(nèi)舉債情況的考核，并將其納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)范圍，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究。

第三，建立公開(kāi)的地方政府舉債融資渠道。通過(guò)政府信息公開(kāi)的方式，積極推進(jìn)地方政府通過(guò)債券市場(chǎng)融資，將各種隱形化、非正規(guī)化的債務(wù)來(lái)源渠道顯性化，公開(kāi)地方政府債務(wù)來(lái)源渠道，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光、規(guī)范融資，接受公眾的監(jiān)督質(zhì)詢。同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的使用與管理，應(yīng)積極推行地方政府債務(wù)公開(kāi)化進(jìn)程，使不可控的地方政府隱形債務(wù)變?yōu)榭煽氐娘@性債務(wù)。積極推進(jìn)地方債務(wù)管理法制化，將地方政府債券市場(chǎng)融資納入法律規(guī)范中，將地方政府債務(wù)管理納入財(cái)政管理體系中，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成與放大。

第四，建立規(guī)范的地方政府債務(wù)管理機(jī)制。要解決地方債務(wù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，必須明確債務(wù)管理機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限。債務(wù)機(jī)關(guān)的管理權(quán)限主要包括細(xì)化政府部門債務(wù)審批規(guī)章制度，明晰各級(jí)政府的債務(wù)審批職能和權(quán)限。嚴(yán)格縣級(jí)以下部門的債務(wù)管理，規(guī)定縣級(jí)以下部門不允許舉債，對(duì)確需舉債的部門應(yīng)由省級(jí)部門審核，在審核時(shí)必須按照國(guó)家政策的相關(guān)規(guī)定，符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、具備償債能力或者有償債擔(dān)保。縣級(jí)以下政府部門舉債項(xiàng)目要納入年度規(guī)劃，統(tǒng)一審批，從根本上杜絕鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處等缺乏還債能力的部門舉債。

第五，建立有效的地方政府債務(wù)償還機(jī)制。財(cái)政部門是管理政府債務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，縣以上財(cái)政部門應(yīng)開(kāi)設(shè)用于償還債務(wù)的專門賬戶，專門用于償還本級(jí)地方政府債務(wù)。償債資金的來(lái)源主要通過(guò)預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，由財(cái)政部門按照償債計(jì)劃確定還債進(jìn)度，并且將償債資金直接打入償債專戶。如果是利用財(cái)政融資平臺(tái)的借款，比如各種國(guó)際金融組織貸款或者使用的國(guó)債資金，都應(yīng)由具體的使用部門將償債資金納入還債賬戶，杜絕賬外賬的現(xiàn)象，統(tǒng)一由財(cái)政部門進(jìn)行清算。同時(shí)，還應(yīng)在每年的財(cái)政結(jié)余當(dāng)中建立償債準(zhǔn)備金制度并將其納入財(cái)政預(yù)算管理體系當(dāng)中，實(shí)行專戶專存，提高償債能力。

第六，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管。加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理中。省級(jí)財(cái)政對(duì)地方政府債務(wù)有監(jiān)督管理職能，對(duì)市、縣兩級(jí)政府部門重大債務(wù)活動(dòng)應(yīng)實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)管，并委托地方人大專門委員會(huì)進(jìn)行定期監(jiān)督，對(duì)債務(wù)從申請(qǐng)到債務(wù)形成、發(fā)生、償還的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，并委托第三方獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度審計(jì)，將債務(wù)執(zhí)行情況納入省級(jí)財(cái)政監(jiān)管范圍。審計(jì)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化審計(jì)和監(jiān)督，通過(guò)審計(jì)，強(qiáng)化和規(guī)范債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于在債務(wù)形成過(guò)程中出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為應(yīng)及時(shí)交由有關(guān)部門予以查處，保障債務(wù)資金穩(wěn)定、有效運(yùn)行，通過(guò)完善債務(wù)相關(guān)制度，發(fā)揮債務(wù)在促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。

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