黃佳豪 孟 肪

(安徽建筑大學(xué)城市管理研究中心，安徽 合肥 230601)

老年服務(wù)具有公共物品的屬性，不宜全面引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，但同時(shí)也存在“政府失靈”的問題，這就要求引入非營利組織參與管理服務(wù)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為一種介于政府、市場(chǎng)與家庭之間的“第四域”，能夠有效彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的不足之處。鑒于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所擁有的物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本狀況對(duì)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展具有直接影響，本研究擬從“資本”的角度探究民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存現(xiàn)狀，同時(shí)力求在類型特征分析的基礎(chǔ)上有針對(duì)地提出推動(dòng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策體系。

1 對(duì)象與方法

1.1對(duì)象 隨機(jī)抽取合肥14家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的14名院長和24名工作人員進(jìn)行深度訪談，訪談內(nèi)容主要圍繞民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的3個(gè)資本要素展開。同時(shí)也對(duì)部分身體健康、易于溝通的入住民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的20名老人進(jìn)行訪談，從側(cè)面了解了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況。

1.2資本指標(biāo)的評(píng)定 將資產(chǎn)總量作為衡量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)物質(zhì)資本的主要指標(biāo)，床位數(shù)、占地面積、活動(dòng)場(chǎng)所等作為輔助指標(biāo)；把民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均每月用于人力資本的所有支出金額作為反映其人力資本存量的主要指標(biāo)，同時(shí)把機(jī)構(gòu)人員總數(shù)、專業(yè)人員人數(shù)等作為輔助指標(biāo)；將測(cè)量社會(huì)資本的指標(biāo)設(shè)計(jì)為3個(gè)定序變量，即“機(jī)構(gòu)與政府部門和社區(qū)管理部門的聯(lián)系是否緊密”(縱向聯(lián)系)、“機(jī)構(gòu)與其他同類機(jī)構(gòu)的聯(lián)系是否緊密”(橫向聯(lián)系)和“機(jī)構(gòu)與其他各類團(tuán)體或個(gè)人的社會(huì)交往和聯(lián)系是否緊密”(社會(huì)聯(lián)系)〔1〕。每個(gè)變量的選項(xiàng)設(shè)為“非常緊密”(4分)、“比較緊密”(3分)、“一般”(2分)、“不緊密”(1分)、“很不緊密”(0分)，并用這三個(gè)變量的總和來衡量民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)資本，分值越高說明社會(huì)資本越豐富。

1.3資本類型的評(píng)定 民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的3種資本擁有量不一樣，即資本結(jié)構(gòu)不同，發(fā)展?fàn)顩r自然不同。本研究首先根據(jù)3種資本要素的強(qiáng)弱變化，采取簡單按照排列組合的原理對(duì)不同的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，第一類型物質(zhì)、人才、社會(huì)資本均強(qiáng)；第二類型物質(zhì)、社會(huì)資本強(qiáng)、人力資本弱；第三類型物質(zhì)資本弱、人力、社會(huì)資本強(qiáng)；第四類型物質(zhì)、人力資本弱、社會(huì)資本強(qiáng)；第五類型物質(zhì)、人才資本強(qiáng)、社會(huì)資本弱；第六類型物質(zhì)資本強(qiáng)、人力、社會(huì)資本弱；第七類型物質(zhì)、社會(huì)資本弱、人力資本強(qiáng)；第八類型三個(gè)資本弱。人力資本和物質(zhì)資本相互協(xié)調(diào)、相互內(nèi)生，一種資本存量的增加有利于另一種資本存量的增長〔2〕。在分類時(shí)如把物質(zhì)資本和人力資本作為一個(gè)整體來考慮，就會(huì)形成新的組合：第一類型為A型；第二、三、四類型為B型；第五、六、七類型為C型；第八類型為D型。

2 結(jié) 果

2.1民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資本的實(shí)踐分類 14家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的平均值為745萬，人力支出的平均值為22 800元，社會(huì)資本加權(quán)總和的平均值為4.5分，因此在判定某機(jī)構(gòu)單一資本因素強(qiáng)弱時(shí)，高于平均值的為強(qiáng)，低于平均值的為弱。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資本歸類見表1。

2.2民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類型特征 A型機(jī)構(gòu)2家。① 總資產(chǎn)平均值達(dá)4 750萬，床位數(shù)平均值達(dá)600張，建筑面積平均值達(dá)21 500 m2。見表1。機(jī)構(gòu)內(nèi)部飲食、醫(yī)療、健身、休閑和娛樂等硬件設(shè)施配備齊全。②擁有一支優(yōu)秀的管理、技術(shù)和服務(wù)隊(duì)伍。其管理人員經(jīng)驗(yàn)豐富并具有相當(dāng)?shù)墓芾聿拍?；其技術(shù)人員，特別是醫(yī)療技術(shù)人員的專業(yè)素質(zhì)較高，擁有正規(guī)的執(zhí)業(yè)許可并且有能力應(yīng)對(duì)一般的突發(fā)事件；其護(hù)理服務(wù)人員大部分在上崗前都經(jīng)過相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)，并獲得護(hù)理資格證書，年齡結(jié)構(gòu)合理，文化水平較高，責(zé)任心強(qiáng)。③擁有豐富的社會(huì)資本，加權(quán)得分平均值達(dá)到8分。它們與當(dāng)?shù)卣鞴懿块T關(guān)系密切，通常能夠享受到各種政府補(bǔ)貼和各方面的優(yōu)惠和扶持政策，在當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)聯(lián)盟中也大多具有舉足輕重的地位，而與周邊社區(qū)、企事業(yè)單位等的聯(lián)系也較為頻繁，經(jīng)?？梢缘玫絹碜杂谏鐣?huì)的支持與幫助。經(jīng)營成本相對(duì)較低，收費(fèi)也不昂貴，床位目前處于供不應(yīng)求的爆滿狀態(tài)?？傮w說來，該類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠保持一種良好的運(yùn)營狀態(tài)。

B型機(jī)構(gòu)4家。①擁有較為豐富的社會(huì)資本。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無論是在執(zhí)照領(lǐng)取、場(chǎng)地審批等方面，還是在稅收繳納、水電優(yōu)惠等方面都具有獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)，降低了運(yùn)營成本，獲得了可持續(xù)發(fā)展所必需的稀缺資源。②物質(zhì)資本與人力資本至少有一種是不豐富的。由于物質(zhì)資本與人力資本的互相影響和同一性，兩種資本要素同時(shí)欠缺的現(xiàn)象最為普遍。B型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，總資產(chǎn)平均值為46萬，床位數(shù)平均值為23張，建筑面積392.5 m2，人力資本的月支出平均值為4 550元，員工人數(shù)在7人左右，專業(yè)人員1人左右。③低成本、高入住率能夠促使B型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保持平穩(wěn)的經(jīng)營狀態(tài)并實(shí)現(xiàn)持續(xù)的盈利，從而具有一定的發(fā)展空間。

C型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1家。①無論是在執(zhí)照領(lǐng)取、場(chǎng)地審批、物資購買等方面，還是在稅收繳納、水電優(yōu)惠等方面都很難享受到相關(guān)的政策扶持，社會(huì)資本的缺失讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏良性運(yùn)營的“潤滑劑”。②物質(zhì)資本和人力資本至少有一種要素是相對(duì)豐富的。對(duì)于那些有經(jīng)濟(jì)能力入住的老人來說，C型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于其內(nèi)部環(huán)境設(shè)施和服務(wù)水平都能夠達(dá)到老年人及其家屬的一般要求，入住老人的滿意度還是比較高。雖然入住老人的滿意度較高，但由于融資難、政府補(bǔ)貼不到位、優(yōu)惠政策無法落實(shí)、社會(huì)各界支持少等因素，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取高收費(fèi)來維持運(yùn)營，從而將大量中低收入老人排斥在外，床位閑置率高達(dá)50%。總之，C型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體運(yùn)營狀況并不理想，即使擁有大量的物質(zhì)資本和人力資本作為基礎(chǔ)，但社會(huì)資本的匱乏使其在發(fā)展過程中舉步維艱。

D型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)7家。①總資產(chǎn)平均值為63.71萬，床位數(shù)平均值為26張，占地規(guī)模平均值為381.42 m2，大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有室內(nèi)外活動(dòng)場(chǎng)所。經(jīng)營場(chǎng)地要么是租賃較為偏僻的民房，要么是家庭作坊式，沒有針對(duì)于老年人身心特點(diǎn)的建筑設(shè)計(jì)、醫(yī)療、休閑等方面的硬件設(shè)施。②管理人員以“家庭形式”構(gòu)成，缺乏嚴(yán)格的管理制度，服務(wù)人員人數(shù)在8人左右，缺乏專業(yè)的護(hù)理培訓(xùn)，護(hù)理人員中有專業(yè)認(rèn)證的不足25%。③社會(huì)資本也十分匱乏。不僅缺乏政府的扶持，難以享受各種優(yōu)惠政策，而且管理、服務(wù)模式等方面還不時(shí)受到政府的監(jiān)督與批評(píng)。此類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間容易形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，同行難以緊密聯(lián)系。同時(shí)，也很難引起社會(huì)各層面的廣泛關(guān)注以及周邊社區(qū)的支持。④因物資資本薄弱而缺乏硬件設(shè)施的支撐，又因人力資本的缺失無法提供能很好滿足老年人需求的服務(wù)，再加上社會(huì)資本匱乏，既無法對(duì)物質(zhì)資本與人力資本進(jìn)行補(bǔ)充，又不能獲得足夠的政策扶持與社會(huì)支持來降低運(yùn)營成本，自然很難吸引有養(yǎng)老需求的老年人前來入住，入住率僅在40%左右。總體上來看，D型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營狀況較差，缺乏可持續(xù)發(fā)展的后勁和動(dòng)力。

表1 民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資本存量歸類表

3 討 論

物質(zhì)資本是前提條件。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要想獲得資金周轉(zhuǎn)、加大投入力度就會(huì)缺乏后勁。其次，物質(zhì)資本的豐富與否直接決定著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度和規(guī)模，甚至發(fā)展的模式。實(shí)踐證明，物質(zhì)資本豐富的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更易取得快速穩(wěn)定的發(fā)展。人力資本是根本條件。首先，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要充分發(fā)揮管理人員的作用。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如果管理混亂，無法進(jìn)行制度化操作，就會(huì)產(chǎn)生收費(fèi)混亂，護(hù)理人員“搭便車”，消極怠工，服務(wù)不好老年人。管理混亂則會(huì)無法整合護(hù)理力量有效提供服務(wù)，自然也就無法促使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作。因此，管理人員的素質(zhì)與責(zé)任心對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展至關(guān)重要。其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)濃厚的服務(wù)性需要高素質(zhì)的護(hù)理人員。老年群體有自己獨(dú)特的生活、護(hù)理和醫(yī)療等各方面需求，而服務(wù)質(zhì)量的好壞通常也直接影響著人們對(duì)某一養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。喪失養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所特有的服務(wù)性，物質(zhì)資本的作用最終還是要依賴人力資本才能活絡(luò)起來。社會(huì)資本是發(fā)展條件。首先，社會(huì)資本是物質(zhì)資本和人力資本的“黏合劑”。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)資本越豐富就意味著其獲取稀缺資源的能力越強(qiáng)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)資本越強(qiáng)，越能促使政府的各項(xiàng)優(yōu)惠政策得到落實(shí)，也越能獲得社會(huì)各界的捐助，同時(shí)也能得到更多的志愿者服務(wù)，這將有效增加物質(zhì)資本和人力資本的存量，彌補(bǔ)原有物質(zhì)資本與人力資本的不足，并促使3種資本實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。其次，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同的發(fā)展階段，對(duì)資本需求的類型與程度是不一樣的。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是薄利行業(yè)，第1年是廣告宣傳，第2年慢慢入住，第3年形勢(shì)緩和。在這一時(shí)期，物質(zhì)資本和人力資本是舉足輕重、不可或缺，否則很難跨過運(yùn)營初期。當(dāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到收支平衡，并逐步盈利時(shí)，社會(huì)資本的作用則顯現(xiàn)出來。缺乏豐富的社會(huì)資本，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就很難進(jìn)一步發(fā)展壯大，并很有可能萎縮。

A型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于被政府、社會(huì)各界投入更多的關(guān)注而成為養(yǎng)老領(lǐng)域的樣板和明星，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身既可能頭腦發(fā)熱，盲目發(fā)展，也可能成為壟斷機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)該針對(duì)其薄弱環(huán)節(jié)著力加強(qiáng)這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理體制改革，完善其多元化服務(wù)結(jié)構(gòu)。政府還需盡快完善A型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)控，包括收費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員的專業(yè)技術(shù)認(rèn)證、老人健康評(píng)級(jí)體系、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)體系和功能定位劃分等。

政府應(yīng)該首先著力于解決B、D型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因資金短缺而產(chǎn)生的困難，加大扶持和投資的力度，疏通貸款渠道，導(dǎo)入社會(huì)資金。政府可以通過對(duì)有特殊困難的老人及有意愿入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)情況，制定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，采取代金券或養(yǎng)老服務(wù)券等形式對(duì)老人實(shí)施直接補(bǔ)貼，老人則可以根據(jù)自己的意愿和喜好選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行“消費(fèi)”，然后政府再用現(xiàn)金兌換各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所接受的憑單。通過政府購買服務(wù)，既可以將資金注入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，又可以植入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。在解決資金的壓力和物質(zhì)資本的短缺問題后，還要注重對(duì)這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范化，引導(dǎo)和促進(jìn)其管理的科學(xué)化和內(nèi)部人員素質(zhì)的提升，使其在人力資本存量上也能得到有效的提升。同時(shí)，不僅要積極引導(dǎo)它們?cè)黾訉?duì)外交流，特別是與相關(guān)主管部門、公共部門之間的互動(dòng)，而且還要?jiǎng)?chuàng)造條件，促使周邊社區(qū)以及社會(huì)輿論對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的關(guān)注，幫助它們把社會(huì)資本“引進(jìn)來”。

政府在制定完善相關(guān)優(yōu)惠政策的同時(shí)，還需對(duì)C型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在計(jì)劃立項(xiàng)、財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、土地劃撥、房屋租購、商業(yè)無息或低息貸款等方面的事項(xiàng)，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際將文件具體細(xì)化，分解落實(shí)到政府的相關(guān)職能部門，如電力、燃?xì)?、國土資源等部門。由民政、防火、衛(wèi)生、工商等部門安排專人組成虛擬的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理部門，統(tǒng)一各部門的職能和管理權(quán)限，解決管理過程中的出現(xiàn)的多頭管理問題進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，防止出現(xiàn)部門職能交叉或是抵觸情況。同時(shí)，要豐富此類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)資本存量，政府還需盡快完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)化管理、引導(dǎo)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)，增加行業(yè)間的橫向溝通交流，擴(kuò)大社會(huì)資本，從而增強(qiáng)與政府及公共部門的談判能力，拓展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的呼吸空間。

最后，既要針對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特殊性而區(qū)別對(duì)待，又要做好促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作：①完善相關(guān)法律法規(guī)，②加強(qiáng)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總體規(guī)劃〔3〕，③推進(jìn)護(hù)理保險(xiǎn)制度的建立健全。

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