馬先標(biāo)

摘要：按“兩次房改”的界分范式，系統(tǒng)梳理評(píng)析“一次房改”和“二次房改前期”的改革目標(biāo)、原則，以及所取得的成就和不足。在此基礎(chǔ)上，指出“二次房改中后期”的改革目標(biāo)是建立“兩房協(xié)調(diào)”的新住房體制，為促進(jìn)整個(gè)住房體系長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展，進(jìn)而履行房困破解和商住房穩(wěn)健繁榮的使命，提供深層持久的制度動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：兩次房改；房改目標(biāo)；房改原則；兩房協(xié)調(diào)；新住房體制

Abstract：According to?the?definition of?two?housing institution reform?‘s parsdigm ,This assay reviews the reform object,reform?principles about?the first housing institution reform and the second housing institution .Meanwhile , we point out its achievements and shortcomings. Based on the above analysis, a new housing institution should be set up adapting to?china socialism market economy institution and china?security?institution?during the middle-late reform period ,which not only?keeps?the whole housing development well, but also the economic and social development scientific.

Key words: ?two?housing institution reform；reform?objects；reform??principles；balance between?commercial housing and security housing；new housing institutions

中圖分類(lèi)號(hào)：C912文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2014）-07-04（7）

縱觀已經(jīng)進(jìn)行的房改，可將舊住房體制到“新住房體制雛形”的階段視為“一次房改”，時(shí)區(qū)大致在1980年至2001年； 從“新住房體制雛形”到建立起市場(chǎng)配置與政府保障相結(jié)合的住房體制的整個(gè)轉(zhuǎn)換階段，屬“二次房改”，其前期在2001年至2011年，中后期始于2012年并將延續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。

何謂舊住房體制？正如資深專(zhuān)家所言，“新中國(guó)成立以后至改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行的住房制度被統(tǒng)稱(chēng)為舊住房制度。舊制度的主要內(nèi)容是以低工資為基礎(chǔ)，由公家（含政府和單位）建設(shè)（或購(gòu)買(mǎi)）公房，通過(guò)行政方法分配給職工居住，收取很低的租金（包宗華，2002）?！盵1]這是對(duì)住房舊制度的經(jīng)典認(rèn)知。這里的舊制度涵蓋了舊福利公房的投資、建造、分配、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，因而也就是集合層面的體制范疇，而應(yīng)被視為舊住房體制。

那么，“新住房體制雛形”所指何物？對(duì)現(xiàn)有的房改歷程回顧的諸多文獻(xiàn)表明，從1980年開(kāi)始，行政性公房低租金分配的舊住房體制開(kāi)始接受改革的洗禮，而向新體制轉(zhuǎn)型，期間新體制構(gòu)建雖出現(xiàn)過(guò)失敗、停滯，但在1998年7月國(guó)發(fā)[23]號(hào)文頒布后，住房分配貨幣化改革全面展開(kāi)，至2001年，舊住房體制基本瓦解而讓位于商品化的住房體制。然而，由于這種商品化的住房體制因“商保失調(diào)”，衍生新的房困問(wèn)題，所以只能稱(chēng)之為“新住房體制雛形”，而不是完全意義上的新住房體制。

要進(jìn)一步地追問(wèn)，完善的新住房體制究竟應(yīng)是什么模式？經(jīng)過(guò)2001年至今的理論爭(zhēng)辯和實(shí)踐探索，學(xué)業(yè)兩界對(duì)此的認(rèn)識(shí)逐漸深入。但是，無(wú)疑需在統(tǒng)觀迄今為止的全部房改歷程后，才能有一個(gè)更為清晰的答案。

本文按上述“兩次房改”的界分范式，梳理30多年來(lái)中國(guó)房改的基本脈絡(luò)，回顧房改的風(fēng)雨歷程，進(jìn)而瞻望完全意義上的新住房體制模式。

1“一次房改”歷程的重新梳理

一些專(zhuān)家已對(duì)“一次房改”有所回顧，但闡釋基調(diào)基于住房體制是經(jīng)濟(jì)體制的一部分，且觀照維度籠統(tǒng)發(fā)散，現(xiàn)從房改目標(biāo)和原則兩維度出發(fā)，并結(jié)合2001年以后的住房發(fā)展，對(duì)“一次房改”歷程重新梳理。

1.1“一次房改”的具體階分

如前述，“一次房改”的時(shí)區(qū)跨度集中在1980年至2001年。結(jié)合專(zhuān)家的經(jīng)典回顧，現(xiàn)對(duì)“一次房改”各具體階段的劃分與稱(chēng)謂重釋如下：1980－1986年，理論準(zhǔn)備和出售公房階段；1986－1991年，提租補(bǔ)貼階段；1991－1993年，以售帶租和公積金試點(diǎn)階段；1993－1998年7月，房改深化、配套改革與艱難探索階段；1998年7月至2001年，住房分配貨幣化改革①全面展開(kāi)、新住房制度初建階段。此后，進(jìn)入新住房制度不斷完善的二次房改期。

1.2“一次房改”的目標(biāo)概括

雖然“一次房改”涉及的行為主體涵蓋政府、單位和職工，但主導(dǎo)房改的力量主源于政府，從而使其帶有自上而下的強(qiáng)制性制度變遷特色，改革目標(biāo)也自然體現(xiàn)在權(quán)威的國(guó)家級(jí)房改文件中。以國(guó)發(fā)[1988]11號(hào)文、國(guó)發(fā)[1991]30號(hào)文、國(guó)發(fā)[1994]43號(hào)文、國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文、1999年國(guó)務(wù)院令第350號(hào)等房改文件為代表，各具體階段的目標(biāo)和總目標(biāo)依次呈現(xiàn)。

1.2.1“一次房改”各具體階段的目標(biāo)：

一次房改各具體階段的改革目標(biāo)著眼于有針對(duì)性地解決某一改革進(jìn)程中

的突出問(wèn)題，與總目標(biāo)之間表現(xiàn)為“局部與整體、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)”的邏輯關(guān)系，其內(nèi)容并不能從房改文件中“按字面”直接獲取，而需結(jié)合文件和專(zhuān)家回顧加以提煉?，F(xiàn)簡(jiǎn)述如下：

1980－1986年。通過(guò)售公房以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)增加籌集資金的渠道，從而加速解決城鎮(zhèn)居民的住房困難。

1986－1991年。通過(guò)提租補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)以租養(yǎng)房，甩掉政府財(cái)政包袱，相應(yīng)地抑制部分干部職工多占公房和促進(jìn)公房出售。

1991－1993。以售公房為主，帶動(dòng)提租從而改變住房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，通過(guò)公積金試點(diǎn)以促進(jìn)職工購(gòu)房支付能力的增強(qiáng)。

1993－1998年7月。通過(guò)公積金制度推廣、企業(yè)改制等配套改革以推動(dòng)房改深化，實(shí)現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)換與資金籌集相結(jié)合，促進(jìn)住房制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革相配合。

1998年7月至2001年。停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)適房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。②

1.2.2“一次房改”的總目標(biāo)

房改總目標(biāo)主要通過(guò)關(guān)鍵的國(guó)字號(hào)房改文件得以體現(xiàn)。體察“一次房改”期間的國(guó)發(fā)[1988]11號(hào)文、國(guó)發(fā)[1991]30號(hào)文、國(guó)發(fā)[1994]43號(hào)文和國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文，政策界對(duì)房改總目標(biāo)的表述隨經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和形勢(shì)發(fā)展之需而有調(diào)整，軌跡如下： 1988年提出“按照社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)現(xiàn)住房商品化”→1991年提出“城鎮(zhèn)住房體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，其根本目的是要緩解居民住房困難，不斷改善住房條件，正確引導(dǎo)消費(fèi)，逐步實(shí)現(xiàn)住房商品化，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)?！薄?994年提出“建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求。”→1998年的“穩(wěn)步推進(jìn)住房商品化、社會(huì)化，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和我國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)住房新制度；加快住房建設(shè)，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，不斷滿足城鎮(zhèn)日益增長(zhǎng)的住房需求?！备母锞€路顯示，在認(rèn)識(shí)的不斷深化中，“一次房改”總目標(biāo)集中體現(xiàn)在國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文，只不過(guò)作為總目標(biāo)的內(nèi)容通過(guò)該文第一條的“指導(dǎo)思想”得以體現(xiàn)，而該文第二條的“目標(biāo)”實(shí)際上應(yīng)歸為實(shí)現(xiàn)房改總目標(biāo)的手段，或作為房改具體階段的目標(biāo)。

概覽房改總目標(biāo)演化軌跡可知，住房商品化成為“一次房改”總目標(biāo)的主導(dǎo)特征。正如學(xué)者后來(lái)所言：國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文頒布后，意味著建國(guó)以來(lái)一直實(shí)行的福利性實(shí)物分配的住房制度“壽終正寢”，給職工發(fā)住房補(bǔ)貼為主的工資性貨幣化分房的制度開(kāi)始實(shí)施......因而“表明我國(guó)的‘房改按照既定的目標(biāo)—商品化、市場(chǎng)化全面推進(jìn)，向縱深發(fā)展。”[2]

當(dāng)然，一次房改期間，90年代初已提出建設(shè)經(jīng)適房或安居工程以解決職工住房困難的思路，個(gè)別專(zhuān)家也對(duì)此有相關(guān)闡述，這有積極意義，但還未從住房體制也屬于社會(huì)保障體制的特點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)改革。

1.3“一次房改”的改革原則

這里僅對(duì)國(guó)字號(hào)文件的文標(biāo)或條款標(biāo)題出現(xiàn)改革原則的內(nèi)容進(jìn)行總評(píng)述。從表1的闡述可見(jiàn), 此階段房改原則主要體現(xiàn)在：

（1）通過(guò)國(guó)家、單位和個(gè)人協(xié)力解決住房問(wèn)題的責(zé)任分解；（2）中央統(tǒng)一政策和各地因地制宜分散決策；（3）分地區(qū)推進(jìn)改革的領(lǐng)導(dǎo)方式。（4）省一級(jí)政府主抓房改。（5）“堅(jiān)持多住房多交租和少住房可得益的原則”和“租、售、建并舉的原則”，側(cè)重于微觀層面的操作，對(duì)實(shí)現(xiàn)分階段改革目標(biāo)較為關(guān)鍵。因此，總體觀之，“一次房改”的這些原則可歸結(jié)為四個(gè)大向度原則（即（1）至（4）條），附加兩個(gè)技術(shù)性細(xì)則（即第（5）條）。

1.4對(duì)“一次房改”的總評(píng)析

1.4.1“一次房改”具有先進(jìn)性且改革成就巨大

其一，打破了住房不是商品和住房姓公的神話，打破了舊福利房體制中的種種扭曲和分房中的種種不正之風(fēng)，同時(shí)改變舊體制下住房產(chǎn)業(yè)化嚴(yán)重落后的格局，進(jìn)而有力地配合了城市經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建與完善。

其二，推動(dòng)商品房大發(fā)展，提高了居民居住水平。1949年國(guó)內(nèi)人均居住面積4.5平米，實(shí)行舊福利實(shí)物房分配制度，反而使得1978年人均居住面積下降到3.6平米左右，通過(guò)房改，到1997年該指標(biāo)達(dá)到8.8平米。之所以如此，正因?yàn)樽》渴袌?chǎng)化改革后，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)商品房開(kāi)發(fā)企業(yè)供給多樣化的數(shù)量充裕的住房，從而豐富了住房消費(fèi)的選擇渠道，居民特別是中高收入者被壓抑的居住消費(fèi)被充分釋放出來(lái)。

其三，通過(guò)商品房大發(fā)展的主渠道解決居民住房問(wèn)題，也使政府徹底擺脫了舊福利公房體制下的財(cái)政重負(fù)。同時(shí)，以經(jīng)適房和安居工程為主要內(nèi)容的保障房雛形開(kāi)始發(fā)育、成長(zhǎng)，為后來(lái)構(gòu)建較完善的保障房體系作了必要的準(zhǔn)備。

其四，在住房商品化的改革總思路下始終對(duì)可能出現(xiàn)的職工住房難題加以關(guān)切，凸顯了該時(shí)期政府濃厚的民生情懷。如高度重視公房租售價(jià)的合理確定，并建設(shè)經(jīng)適房、安居房以對(duì)沖住房商品化改革中的職工房困，也設(shè)計(jì)了維護(hù)居民住房合理支付能力的技術(shù)性政策。但是提高居民住房支付能力的政策細(xì)化帶有世界性難題色彩，即便是當(dāng)前的房改也同樣面臨該難題的困擾。改革中出現(xiàn)幾次公房低價(jià)出售的風(fēng)潮啟示政策部門(mén)，居民住房支付能力得到適度保障，改革就順利，反之也反是。

1.4.2“一次房改”的不足表現(xiàn)

其一，在住房屬性的歸向上，“住房是商品”的理念在學(xué)界主流化，這相應(yīng)地衍生住房體制僅是經(jīng)濟(jì)體制一部分的偏誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致住房商品化的體制改革原則占絕對(duì)主導(dǎo)地位，而未同時(shí)將住房體制拓展到社會(huì)保障體制層面加以系統(tǒng)改革，最終住房體制似乎披上完全的商品房體制的外衣。

其二，房改中各具體階段的改革目標(biāo)多變，雖有長(zhǎng)期的改革總目標(biāo)但尚顯籠統(tǒng)，可操作性尚需加強(qiáng)。如提出適應(yīng)社會(huì)主義初級(jí)階段和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的房改目標(biāo)，但如何適應(yīng)，尚需政學(xué)兩界給出更具體深入的闡述。

其三，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的指導(dǎo)原則還需系統(tǒng)優(yōu)化，需要契合總目標(biāo)和具體階段目標(biāo)而分類(lèi)闡明，并注意總的指導(dǎo)原則和具體細(xì)則之間的銜接。如雖有對(duì)沖住房商品化改革中職工房困的安居工程建設(shè)目標(biāo)，但相關(guān)的受惠對(duì)象確定、防異化的指導(dǎo)原則還未系統(tǒng)供給，即保障房體制開(kāi)始萌芽，有待發(fā)展。

總括而言，“一次房改”是在“住房是商品”的理念導(dǎo)引下將住房體制作為經(jīng)濟(jì)體制的一部分，走了一條與經(jīng)濟(jì)體制改革模式相容的住房商品化或市場(chǎng)化的漸進(jìn)式改革之路，成就巨大但不足也存。無(wú)疑需強(qiáng)調(diào)：中國(guó)國(guó)情的復(fù)雜特別是地區(qū)發(fā)展的極不平衡性，使得房改更為復(fù)雜艱巨，加上歷史情境和認(rèn)識(shí)的約束，任何人都不可能對(duì)改革目標(biāo)、基本原則、措施、切入點(diǎn)等一步“看透”，出現(xiàn)一些偏差是正常且難以避免的。故評(píng)析以往改革的得失只是為了更好地擘劃未來(lái)的改革思路，而不能浸淫在“事后諸葛亮”式的竊喜中；另外，一些政策語(yǔ)境表述“住房是商品”時(shí)，其時(shí)的“住房”即指“商品住房”，但常規(guī)化解讀中還需專(zhuān)門(mén)交代一下兩者的簡(jiǎn)稱(chēng)關(guān)系以免含混。

2“二次房改前期”新住房體制構(gòu)建的探索與推進(jìn)

如前述，“一次房改”后新住房體制初步建立“雛形”，因暴露商品房過(guò)度的缺陷而需進(jìn)行“二次房改”。從個(gè)人掌握的文獻(xiàn)來(lái)看，諸多專(zhuān)家對(duì)房改歷程的回顧集中在“一次房改”，即觀照時(shí)區(qū)限于2001年以前，故此，體察2001年以后的“二次房改”帶有一定的初探性。

2.1“二次房改”的具體階分

前已指出，2001年至2011年以來(lái)的房改深化之路可稱(chēng)之為“二次房改前期”， 現(xiàn)將此期再細(xì)分為2001年-2007年和2008-2011年兩階段；今后還將推進(jìn)的房改深化之路稱(chēng)之為“二次房改中后期”?，F(xiàn)對(duì)已經(jīng)進(jìn)行的“二次房改前期”歷程簡(jiǎn)梳。

2.2“二次房改前期”的改革目標(biāo)

觀照發(fā)現(xiàn)，此階段尚無(wú)“一次房改”時(shí)期文標(biāo)即劍指住房制度改革或體制改革的國(guó)發(fā)文件，因而此期房改總目標(biāo)、階段目標(biāo)難以從國(guó)字號(hào)房改文件中“按字面”直接獲??；不過(guò)暗含改革目標(biāo)的“基本原則”、“指導(dǎo)思想”等術(shù)語(yǔ)融入關(guān)鍵性國(guó)發(fā)文件，房改進(jìn)展也內(nèi)蘊(yùn)在城市低收入群體房困破解、房?jī)r(jià)維穩(wěn)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展、加強(qiáng)保障房建設(shè)管理四方面內(nèi)容中（見(jiàn)表2），突出進(jìn)步是保障房建設(shè)在國(guó)發(fā)[2011]45號(hào)文標(biāo)中單列，并得到相當(dāng)程度的闡釋?zhuān)c“一次房改”時(shí)期保障房雛形化狀態(tài)相比，這是一次飛躍。

在總結(jié)凝煉的基礎(chǔ)上，“二次房改前期”各分階段的改革進(jìn)貌如下：

2.2.1以低收入者家庭房困破解為目標(biāo)的“二次房改”積極探索階段

該階段時(shí)區(qū)居于2001年-2007年，以2003年和2007年為改革關(guān)鍵年。

“二次房改前期”實(shí)際上從2003年正式開(kāi)始。雖然“二次房改前期”始于2001年，但實(shí)際上從2003年真正啟動(dòng)，這與該年呈現(xiàn)的節(jié)點(diǎn)性事件有關(guān)：首先，該年中國(guó)城市化進(jìn)入加速期而客觀上有加重已有房困的趨向；其次，自該年度以后，整個(gè)中國(guó)政府系統(tǒng)正式明確地提出推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，表明政府意識(shí)到應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)責(zé)任；再者，2003年8月國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)文頒布，雖以“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展”為文標(biāo)，但提出“建立適合我國(guó)國(guó)情的住房保障制度”和“改革住房制度、完善住房補(bǔ)貼制度”的改革基調(diào)，在該文第二條第三款“完善供應(yīng)政策 ，調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)”中還著重就經(jīng)適房、廉租房進(jìn)行具體闡釋?zhuān)?duì)普通商品房的大比例建設(shè)提出要求，這是調(diào)節(jié)“住房體系過(guò)度商品化”而加強(qiáng)保障房體制建設(shè)的信號(hào)。因而，“二次房改前期”可認(rèn)為正式始于2003年，而2001-2003年8月居于理論困惑、實(shí)踐困頓而萌動(dòng)“二次房改”的過(guò)渡期。

國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文從制度改革層面凸顯低收入家庭房困破解的目標(biāo)。自國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)文后，2003年12月31日《五部委城市最低收入家庭廉租住房建設(shè)管理辦法》和2004年5月13日四部委《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等文件相繼頒布，關(guān)于保障房的一些政策條例得到進(jìn)一步闡述。政策探索的結(jié)果后來(lái)集中體現(xiàn)在《關(guān)于解決城市低收入者家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文）中：在該文第一條第一款，出現(xiàn)“將解決城市低收入群眾住房困難問(wèn)題作為住房制度改革的重要內(nèi)容和政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)”的表述；第二條為“進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度”，第三條為“改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度”。

由此可見(jiàn)，國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文著重從住房制度改革的理路破解低收入者家庭房困；反觀實(shí)踐維度，此期保障房機(jī)構(gòu)和融投資建設(shè)都有積極進(jìn)展，2007年住建部設(shè)立住房保障司，一些省市在住建職能部門(mén)內(nèi)設(shè)住保處，2007年全國(guó)安排廉租住房資金77億元，超過(guò)歷年累計(jì)安排資金的總和。這都表明住房制度改革步入繼續(xù)深化的積極探索階段。

2.2.2以加強(qiáng)保障房體制構(gòu)建為目標(biāo)的“二次房改”加快階段

該時(shí)段（2008-2011年）的房改目標(biāo)為加強(qiáng)保障房體制構(gòu)建。理由是：

其一，各省市住房機(jī)構(gòu)繼續(xù)得到增強(qiáng)。觀照現(xiàn)實(shí)，四大直轄市中，津渝將原有的房地產(chǎn)管理局更名、改建為國(guó)土資源與房屋管理局，在土地與住房的資源整合管理方面邁開(kāi)一步；而上海和一些省會(huì)大城市如南京、長(zhǎng)春等在原有的“房地產(chǎn)管理局”名號(hào)上增加了“住房保障”的稱(chēng)謂，凸顯保障房破解房困的特色。云南省為加強(qiáng)保障房建設(shè)管理，成立省住房保障局，開(kāi)全國(guó)省區(qū)首例。

其二，圍繞保障房的制度改革得到進(jìn)一步重視。國(guó)發(fā)[2008]131號(hào)和國(guó)發(fā)[2010]10號(hào)文均出現(xiàn)“加大或加快保障性住房建設(shè)力度”的內(nèi)容；國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）、住城部《關(guān)于調(diào)整住房公積金存貸款利率的通知》建金[2011]44號(hào)和《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金[2011]1388號(hào)）的政策文件頒布，此外住建部頒布了《關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制工作的通知》（建保[2010]91號(hào)），保障房整體和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)入操作階段，這都加快了保障房制度改革的步伐。

其三，此階段加強(qiáng)保障房體制構(gòu)建的改革目標(biāo)凸顯在國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)文第一條第一款中，即“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把住房保障作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，建立健全中國(guó)特色的城鎮(zhèn)住房保障體系，力爭(zhēng)使城鎮(zhèn)中等偏下和低收入家庭住房困難問(wèn)題得到基本解決。”在該文第一條第二款的基本原則中，明確“堅(jiān)持規(guī)范管理，不斷完善住房保障制度?！?/p>

如前述，圍繞理念、機(jī)構(gòu)與職能范疇的保障房制度建設(shè)加快，直接促進(jìn)保障房建設(shè)規(guī)?？涨?，大步邁向與商品房相協(xié)調(diào)的格局：2009年保障房支出達(dá)550.56億元；2010 年中央財(cái)政安排保障房支出992.58 億元，全國(guó)各類(lèi)保障房和棚戶區(qū)改造住房開(kāi)工590 萬(wàn)套；2011年兩會(huì)期間及其后，提出五年建設(shè)3600萬(wàn)套保障房、兩年建設(shè)2600萬(wàn)套保障房的規(guī)劃，2011年新開(kāi)工建設(shè)保障房已超1000萬(wàn)套。

2.2.32009年至今以房?jī)r(jià)回歸合理水平為目標(biāo)的中國(guó)式調(diào)控

雖然該階段政府對(duì)房改的推動(dòng)力量仍居首位，但政策實(shí)施的動(dòng)因與網(wǎng)民的意見(jiàn)表達(dá)，關(guān)聯(lián)甚大。由于該階段網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和網(wǎng)民數(shù)量大大超越“一次房改”階段，這為順暢公民意見(jiàn)表達(dá)渠道、降低意見(jiàn)綜合和公共部門(mén)決策成本提供了獨(dú)優(yōu)載體，用新制度的話語(yǔ)表述是技術(shù)變遷促進(jìn)了體制變遷。圍繞“住房?jī)r(jià)格合理回歸”的中國(guó)式調(diào)控的啟動(dòng)即為典例。

2010年,在中央媒體開(kāi)設(shè)給胡錦濤總書(shū)記留言專(zhuān)區(qū)后，萬(wàn)條網(wǎng)民意見(jiàn)中70%反映房?jī)r(jià)太高[3]。任何一個(gè)負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代政府都不可能對(duì)扭曲的高房?jī)r(jià)和絕大部分居民降房?jī)r(jià)的普遍呼聲漠然視之，也不可能對(duì)龐大的中低收入群體的房困坐視不管，因而宏觀當(dāng)局果斷實(shí)施“住房?jī)r(jià)格合理回歸”的調(diào)控，旨在抑制奇高房?jī)r(jià)、促進(jìn)大部分居民買(mǎi)得起住房并維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展。圍繞“住房?jī)r(jià)格合理回歸”的中國(guó)式調(diào)控工具體現(xiàn)在：結(jié)構(gòu)化供給住房用地，如保障房土地行政劃撥，普通商品房土地“限房?jī)r(jià)，竟地價(jià)”；頒布住房限購(gòu)政策和加強(qiáng)住房保有環(huán)節(jié)的征稅，以減少過(guò)度的住房需求、抑制投資性投機(jī)性住房需求；將住房?jī)r(jià)格合理回歸納入問(wèn)責(zé)考核機(jī)制中。這些政策或推動(dòng)住房供給曲線右移，或推動(dòng)其需求曲線左移，雙重平抑了住房?jī)r(jià)格，因而已取得積極效果，如大多數(shù)城市房?jī)r(jià)止?jié)q回穩(wěn)，部分城市房?jī)r(jià)開(kāi)始下行。

當(dāng)然，住房?jī)r(jià)格回歸合理水平似難歸入常規(guī)意義上的房改目標(biāo)，但該調(diào)控的實(shí)施卻表明繼續(xù)探索契合國(guó)情的新住房體制的緊迫性，也在某些層面為建立新住房體制提供了經(jīng)驗(yàn)性信息。

2.3“二次房改前期”的改革原則

與對(duì)“一次房改”時(shí)期改革原則的總括方法類(lèi)似，這里同樣僅列舉文標(biāo)或條款標(biāo)題出現(xiàn)改革原則的兩個(gè)國(guó)發(fā)文件：國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文和國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)文。它們是促進(jìn)此期“保障房體制構(gòu)建、破解低收入群體房困”目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的集大成文件，兩個(gè)文件分別給出“五項(xiàng)原則”和“六項(xiàng)原則”，形成兩個(gè)原則體系（參見(jiàn)表3）。

第一，兩大原則體系的交集有兩個(gè)：堅(jiān)持立足國(guó)情，滿足基本住房需要；政府主導(dǎo)，社會(huì)參與。

第二，兩大原則體系的不同點(diǎn)在于：（1）國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文的另三個(gè)改革原則是改革規(guī)劃與時(shí)序進(jìn)度上統(tǒng)籌規(guī)劃，分步解決；領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分擔(dān)格局上是省級(jí)負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)；中央與地方在政策協(xié)調(diào)方面堅(jiān)持統(tǒng)一政策，因地制宜。應(yīng)該說(shuō)，后三條原則在“一次房改”中已基本出現(xiàn)，此期加以承襲。（2）國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)文的另四個(gè)原則則專(zhuān)門(mén)針對(duì)保障房建運(yùn)的實(shí)際過(guò)程而展開(kāi)：即融投資機(jī)制上的兩軌制，堅(jiān)持加大公共財(cái)政的投入，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)上的全維度，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、適用、環(huán)保，確保質(zhì)量安全；分配環(huán)節(jié)的過(guò)程化管理，堅(jiān)持分配過(guò)程公開(kāi)透明，分配結(jié)果公平公正；總的制度改善方面，堅(jiān)持規(guī)范管理，不斷完善住房保障制度。與國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文相比，國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)文對(duì)保障房建設(shè)的原則進(jìn)行系統(tǒng)化的過(guò)程闡述，但是無(wú)疑需將國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文中的后三個(gè)通識(shí)性原則吸納進(jìn)來(lái)，以更全面。

需交待，在上述國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文的第二個(gè)改革原則即領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分擔(dān)格局上，似乎只明確了“省級(jí)負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)”的責(zé)任主體，中央政府似乎成了局外人。不過(guò)從該文的第三個(gè)改革原則即“中央與地方在政策協(xié)調(diào)方面堅(jiān)持統(tǒng)一政策，因地制宜?！钡膬?nèi)涵中可推出，中央政府在房改中的角色體現(xiàn)為宏觀決策和大方向引導(dǎo)。統(tǒng)括兩個(gè)關(guān)鍵性文件，可形成保障房體制改革的九條原則。

2.4對(duì)“二次房改前期”的總評(píng)述

梳理表明，“二次房改前期”的主績(jī)效體現(xiàn)在：其一，已體察到“住房是商品”的認(rèn)識(shí)存在偏誤，并開(kāi)始按“兩板塊”或“兩軌”制發(fā)展住房體系，也開(kāi)始重視保障房體制改革并在構(gòu)建上邁開(kāi)有力步伐。其二，以逐步構(gòu)建保障房體制從而完善整個(gè)住房體制為主旨，住房物品體系中保障房板塊迅速生發(fā)，與“一次房改”中住房商品化主導(dǎo)的特色形成對(duì)照。其三，在“二次房改前期”至今的一段時(shí)期，已從某些層面豐富了此前籠統(tǒng)的改革總目標(biāo)。在國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文第一條(一)指導(dǎo)思想和(二)總體要求的兩款中，出現(xiàn)房改總目標(biāo)雙維度的新表述，即“按照全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)要求，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。”與“一次房改”住房體制改革“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的單一的經(jīng)濟(jì)性歸向而言，房改總目標(biāo)兼具社會(huì)性歸向的出現(xiàn)，表明政策當(dāng)局對(duì)房改總目標(biāo)的認(rèn)識(shí)不斷深化。改革分目標(biāo)上，“破解城市低收入群體”和“建立健全中國(guó)特色的城鎮(zhèn)住房保障體系”的目標(biāo)理念，對(duì)克服“新住房體制雛形”中所存在的“商保失調(diào)”的缺陷有積極推動(dòng)作用。其四， 關(guān)涉保障房乃至住房體制改革的相關(guān)原則集大成地體現(xiàn)在國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文和國(guó)發(fā)[2011]45號(hào)文中，有分類(lèi)構(gòu)建商品房、保障房體制的趨向。其五，住房?jī)r(jià)格合理回歸的政策開(kāi)始促進(jìn)房困破解，并治理房地產(chǎn)領(lǐng)域的亂象，成為此階段房改的一個(gè)重要特色。

“二次房改前期”需改進(jìn)之處：其一，住房體制改革相關(guān)內(nèi)容仍內(nèi)置于“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展”、“穩(wěn)定房?jī)r(jià)”、“堅(jiān)決制止部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲”的系列文件中，對(duì)住房體制促進(jìn)住房體系演化發(fā)展的深層動(dòng)力似乎還未形成切膚共識(shí)，缺乏“一次房改”時(shí)期標(biāo)題即劍指住房體制改革的國(guó)發(fā)文件即為典例（參見(jiàn)表一）。由此，一個(gè)從制度視域出發(fā)的新住房體制基本框架也就尚未出臺(tái)。其二，正如前述，比較地看，此期房改目標(biāo)不斷豐富，如已提出“建立健全中國(guó)特色的城鎮(zhèn)住房保障體系”，但還未就如何促進(jìn)“兩房協(xié)調(diào)”對(duì)新住房體制構(gòu)目標(biāo)進(jìn)行大系統(tǒng)的深入闡述。其三，房改原則雖多達(dá)九條，但因缺乏一個(gè)包括保障房、商品房在內(nèi)的整個(gè)新住房體制構(gòu)建目標(biāo)，故而這些原則或宏大而不夠精準(zhǔn)，或未從“兩房協(xié)調(diào)”的治理進(jìn)路而展開(kāi)，或未從法制化建設(shè)、科學(xué)規(guī)劃、央地利益協(xié)調(diào)等要害問(wèn)題而展開(kāi)體制創(chuàng)新。

3結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我們可以清楚地看到，隨著兩次房改實(shí)踐的不斷推進(jìn)，學(xué)業(yè)兩界對(duì)房改的目標(biāo)、原則等逐漸有了完備清晰的認(rèn)識(shí)。特別是在2012年，黨的十八大報(bào)告第一次將保障性住房正式寫(xiě)入黨的重要文件，并指出要建立“市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。由于市場(chǎng)配置的對(duì)象是商品房，政府保障中低收入群體的住房類(lèi)別是保障房，因而，該制度在本質(zhì)上也可概括為商品房與保障房相協(xié)調(diào)的住房制度，即“兩房協(xié)調(diào)”的新住房制度。當(dāng)然，由于十八大報(bào)告中的住房制度實(shí)際上是包括若干制度安排的集合層面的住房體制，故而，“兩房協(xié)調(diào)”的住房新制度與“兩房協(xié)調(diào)”的住房新體制是同序列概念。至此，市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制，就成為“二次房改中后期”改革的總航向和總目標(biāo)。

也正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)，完善的住房新體制的模式，應(yīng)該就是市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制。它的建立，將為促進(jìn)住房體系長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展，進(jìn)而履行房困破解和商住房穩(wěn)健繁榮的使命，提供深層持久的制度動(dòng)力。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文第一條第二款。注意，該款作為房改階段的分目標(biāo)比較合理，而總目標(biāo)體現(xiàn)在該文第一條的房改指導(dǎo)思想中.

②所謂住宅分配貨幣化，就是把原來(lái)以實(shí)物形式分配給職工的住宅轉(zhuǎn)化為貨幣形式分配給職工。通俗的說(shuō)，就是把職工的住宅消費(fèi)包含進(jìn)工資中，取消住宅實(shí)物分配，代之以貨幣分配，讓職工憑個(gè)人收入購(gòu)買(mǎi)或租賃住宅。參見(jiàn)厲以寧：《中國(guó)住宅市場(chǎng)的發(fā)展與政策分析》，北京：中國(guó)物價(jià)出版社1999年，第70頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]包宗華．住宅與房地產(chǎn)[Ｍ]．北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2002：146-175．

[2]曹振良．房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)通論[Ｍ]．北京：北京大學(xué)出版社，2003：297．

[3]薛嵐.中央媒體開(kāi)設(shè)給胡錦濤留言專(zhuān)區(qū) 房?jī)r(jià)問(wèn)題受關(guān)注［ＥＢ／ＯＬ］．http://news.jxnews.com.cn/system/2010/09/13/011476885.shtml．中國(guó)江西網(wǎng)，2010-09-13．

責(zé)任編輯：王凌宇

“二次房改前期”需改進(jìn)之處：其一，住房體制改革相關(guān)內(nèi)容仍內(nèi)置于“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展”、“穩(wěn)定房?jī)r(jià)”、“堅(jiān)決制止部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲”的系列文件中，對(duì)住房體制促進(jìn)住房體系演化發(fā)展的深層動(dòng)力似乎還未形成切膚共識(shí)，缺乏“一次房改”時(shí)期標(biāo)題即劍指住房體制改革的國(guó)發(fā)文件即為典例（參見(jiàn)表一）。由此，一個(gè)從制度視域出發(fā)的新住房體制基本框架也就尚未出臺(tái)。其二，正如前述，比較地看，此期房改目標(biāo)不斷豐富，如已提出“建立健全中國(guó)特色的城鎮(zhèn)住房保障體系”，但還未就如何促進(jìn)“兩房協(xié)調(diào)”對(duì)新住房體制構(gòu)目標(biāo)進(jìn)行大系統(tǒng)的深入闡述。其三，房改原則雖多達(dá)九條，但因缺乏一個(gè)包括保障房、商品房在內(nèi)的整個(gè)新住房體制構(gòu)建目標(biāo)，故而這些原則或宏大而不夠精準(zhǔn)，或未從“兩房協(xié)調(diào)”的治理進(jìn)路而展開(kāi)，或未從法制化建設(shè)、科學(xué)規(guī)劃、央地利益協(xié)調(diào)等要害問(wèn)題而展開(kāi)體制創(chuàng)新。

3結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我們可以清楚地看到，隨著兩次房改實(shí)踐的不斷推進(jìn)，學(xué)業(yè)兩界對(duì)房改的目標(biāo)、原則等逐漸有了完備清晰的認(rèn)識(shí)。特別是在2012年，黨的十八大報(bào)告第一次將保障性住房正式寫(xiě)入黨的重要文件，并指出要建立“市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。由于市場(chǎng)配置的對(duì)象是商品房，政府保障中低收入群體的住房類(lèi)別是保障房，因而，該制度在本質(zhì)上也可概括為商品房與保障房相協(xié)調(diào)的住房制度，即“兩房協(xié)調(diào)”的新住房制度。當(dāng)然，由于十八大報(bào)告中的住房制度實(shí)際上是包括若干制度安排的集合層面的住房體制，故而，“兩房協(xié)調(diào)”的住房新制度與“兩房協(xié)調(diào)”的住房新體制是同序列概念。至此，市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制，就成為“二次房改中后期”改革的總航向和總目標(biāo)。

也正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)，完善的住房新體制的模式，應(yīng)該就是市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制。它的建立，將為促進(jìn)住房體系長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展，進(jìn)而履行房困破解和商住房穩(wěn)健繁榮的使命，提供深層持久的制度動(dòng)力。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文第一條第二款。注意，該款作為房改階段的分目標(biāo)比較合理，而總目標(biāo)體現(xiàn)在該文第一條的房改指導(dǎo)思想中.

②所謂住宅分配貨幣化，就是把原來(lái)以實(shí)物形式分配給職工的住宅轉(zhuǎn)化為貨幣形式分配給職工。通俗的說(shuō)，就是把職工的住宅消費(fèi)包含進(jìn)工資中，取消住宅實(shí)物分配，代之以貨幣分配，讓職工憑個(gè)人收入購(gòu)買(mǎi)或租賃住宅。參見(jiàn)厲以寧：《中國(guó)住宅市場(chǎng)的發(fā)展與政策分析》，北京：中國(guó)物價(jià)出版社1999年，第70頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]包宗華．住宅與房地產(chǎn)[Ｍ]．北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2002：146-175．

[2]曹振良．房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)通論[Ｍ]．北京：北京大學(xué)出版社，2003：297．

[3]薛嵐.中央媒體開(kāi)設(shè)給胡錦濤留言專(zhuān)區(qū) 房?jī)r(jià)問(wèn)題受關(guān)注［ＥＢ／ＯＬ］．http://news.jxnews.com.cn/system/2010/09/13/011476885.shtml．中國(guó)江西網(wǎng)，2010-09-13．

責(zé)任編輯：王凌宇

“二次房改前期”需改進(jìn)之處：其一，住房體制改革相關(guān)內(nèi)容仍內(nèi)置于“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展”、“穩(wěn)定房?jī)r(jià)”、“堅(jiān)決制止部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲”的系列文件中，對(duì)住房體制促進(jìn)住房體系演化發(fā)展的深層動(dòng)力似乎還未形成切膚共識(shí)，缺乏“一次房改”時(shí)期標(biāo)題即劍指住房體制改革的國(guó)發(fā)文件即為典例（參見(jiàn)表一）。由此，一個(gè)從制度視域出發(fā)的新住房體制基本框架也就尚未出臺(tái)。其二，正如前述，比較地看，此期房改目標(biāo)不斷豐富，如已提出“建立健全中國(guó)特色的城鎮(zhèn)住房保障體系”，但還未就如何促進(jìn)“兩房協(xié)調(diào)”對(duì)新住房體制構(gòu)目標(biāo)進(jìn)行大系統(tǒng)的深入闡述。其三，房改原則雖多達(dá)九條，但因缺乏一個(gè)包括保障房、商品房在內(nèi)的整個(gè)新住房體制構(gòu)建目標(biāo)，故而這些原則或宏大而不夠精準(zhǔn)，或未從“兩房協(xié)調(diào)”的治理進(jìn)路而展開(kāi)，或未從法制化建設(shè)、科學(xué)規(guī)劃、央地利益協(xié)調(diào)等要害問(wèn)題而展開(kāi)體制創(chuàng)新。

3結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我們可以清楚地看到，隨著兩次房改實(shí)踐的不斷推進(jìn)，學(xué)業(yè)兩界對(duì)房改的目標(biāo)、原則等逐漸有了完備清晰的認(rèn)識(shí)。特別是在2012年，黨的十八大報(bào)告第一次將保障性住房正式寫(xiě)入黨的重要文件，并指出要建立“市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。由于市場(chǎng)配置的對(duì)象是商品房，政府保障中低收入群體的住房類(lèi)別是保障房，因而，該制度在本質(zhì)上也可概括為商品房與保障房相協(xié)調(diào)的住房制度，即“兩房協(xié)調(diào)”的新住房制度。當(dāng)然，由于十八大報(bào)告中的住房制度實(shí)際上是包括若干制度安排的集合層面的住房體制，故而，“兩房協(xié)調(diào)”的住房新制度與“兩房協(xié)調(diào)”的住房新體制是同序列概念。至此，市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制，就成為“二次房改中后期”改革的總航向和總目標(biāo)。

也正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)，完善的住房新體制的模式，應(yīng)該就是市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的、兩房協(xié)調(diào)的住房體制。它的建立，將為促進(jìn)住房體系長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展，進(jìn)而履行房困破解和商住房穩(wěn)健繁榮的使命，提供深層持久的制度動(dòng)力。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文第一條第二款。注意，該款作為房改階段的分目標(biāo)比較合理，而總目標(biāo)體現(xiàn)在該文第一條的房改指導(dǎo)思想中.

②所謂住宅分配貨幣化，就是把原來(lái)以實(shí)物形式分配給職工的住宅轉(zhuǎn)化為貨幣形式分配給職工。通俗的說(shuō)，就是把職工的住宅消費(fèi)包含進(jìn)工資中，取消住宅實(shí)物分配，代之以貨幣分配，讓職工憑個(gè)人收入購(gòu)買(mǎi)或租賃住宅。參見(jiàn)厲以寧：《中國(guó)住宅市場(chǎng)的發(fā)展與政策分析》，北京：中國(guó)物價(jià)出版社1999年，第70頁(yè)。

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[3]薛嵐.中央媒體開(kāi)設(shè)給胡錦濤留言專(zhuān)區(qū) 房?jī)r(jià)問(wèn)題受關(guān)注［ＥＢ／ＯＬ］．http://news.jxnews.com.cn/system/2010/09/13/011476885.shtml．中國(guó)江西網(wǎng)，2010-09-13．

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