鄭江濤

全球目前只有少數(shù)幾個國家實行嚴格的戶籍制度，中國至今屬于其中之一。

[背景材料]

2013年11月12日，十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》提出，推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。

2014年“中央一號”文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，積極推進戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，促進有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化。全面實行流動人口居住證制度，逐步推進居住證持有人享有與居住地居民相同的基本公共服務，保障農民工同工同酬。鼓勵各地從實際出發(fā)制定相關政策，解決好轄區(qū)內農業(yè)轉移人口在本地城鎮(zhèn)的落戶問題。

分析：第一，戶籍制度改革是貫穿2013年和2014年的時政熱點；第二，戶籍制度貫穿整個中國歷史，能夠以小見大地反映中國歷史發(fā)展軌跡；第三，以戶籍制度為背景進行命題，符合當今高考歷史命題“小切口，大跨度”的內在要求。所以，我們在備考時應對此問題予以關注。

戶籍制度，也叫戶口制度，是隨著國家的產生而形成的一種社會制度，是指通過各級權力機構對其所轄范圍內的戶口進行調查、登記、申報，并按一定的原則進行立戶、分類、劃等和編制。它是統(tǒng)治者征調賦役、落實行政管理、執(zhí)行法律的主要依據(jù)，也是國家對農民實行道德教化、經濟剝削、人身控制的重要途徑。中國歷代王朝都沿襲著這一制度。

[知識鏈接]

1.商鞅變法：建立嚴密的戶籍制度，制定連坐法。規(guī)定居民要登記戶籍，五家為一伍，兩伍為一什，什伍之內，各家相互糾察。獎勵告密，實行連坐法，一家犯法，其他各家都得舉報，否則要受同樣的懲罰，以此強化統(tǒng)治。禁止父子及成年兄弟同居一室；強制推行一夫一妻小家庭政策，規(guī)定凡一戶之中有兩個以上兒子到立戶年齡而不分居的，加倍征收戶口稅。

2.北魏孝文帝改革：485年，馮太皇太后和孝文帝頒布均田令，推行均田制。即按一定標準，將國家控制的土地分配給農民耕種，土地不得買賣。為配合均田制的推行，強化對地方的控制，朝廷采納大臣李沖的建議，實行三長制。規(guī)定：五家立一鄰長；五鄰立一里長；五里設一黨長。三長制是北魏基層行政組織。它的職責是檢查戶口，征收租賦，征發(fā)徭役和兵役，推行均田制。北魏還頒行了與均田制相適應的租調制。規(guī)定每一對夫婦每年向政府繳納一定數(shù)量的租調。這使那些逃避政府掠奪、受庇于豪強的農民也紛紛轉向政府，成為國家的編戶齊民（指編入正式戶籍，承擔向國家交納賦稅義務的百姓）。

3.王安石變法：為了改變積弱的局面，王安石等人制定和推行了一系列措施；如保甲法：政府把農民組織起來，編為保甲。十戶為一保。每戶兩丁以上，抽一人為保丁。保丁農閑時練兵，平時參與維持地方治安，戰(zhàn)時編人軍隊作戰(zhàn)。還實行連坐法，同保之人要互相監(jiān)督、檢舉。

4.科舉制：隋朝之后的戶籍制度增加了對戶口登記管理的約束機制，即把戶籍與科舉考試結合起來?？婆e制度與其說是一項教育考試制度，不如說是半開放式的公務員招考錄用制度，它是一種和平式的上下流動機制。科舉考試，實行的是配額制，即按地域分配名額，名額十分有限，于是，中舉的名額也就成為一種稀缺的資源。為分配這種資源，則必須確立一個依據(jù)，已有的戶籍管理無形中為其提供了方便?？婆e制要求人們在自己的戶籍所在地參加考試，即在哪里登記入籍，才有資格在哪里參加考試。這樣做一是為了保證相對的平衡，防止人們一起涌向一個地方；二是為了便于組織考試。

5.新中國成立后，國家基于安置就業(yè)、計劃供應糧食、維護公共秩序和政治發(fā)展的需要，創(chuàng)立了嶄新的戶籍制度。這一階段，戶籍制度盡管附帶著較濃厚的政治色彩，但其設計的功能是最基本的社會管理——人口登記和人口統(tǒng)計。

6.1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《條例》）經第一屆全國人民代表大會常務委員會第91次會議審議通過?！稐l例》對農民進入城鎮(zhèn)作出了約束性限制：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)?！睆拇?，形成了城市戶口和農村戶口的“二元結構”的戶籍模式。

7.1978年以后，我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，戶籍制度嚴格限制人口遷移流動的特征開始發(fā)生轉變。

[典例分析]

例1.（2013年高考福建文綜卷）15.《唐六典》記：“工巧業(yè)作之子弟，一入工匠后，不得別入諸色?！薄缎绿茣份d：“細鏤之工，教以四年；車路、樂器之工，三年；平漫刀稍（長矛）之工，二年……教作者傳家技?！边@表明唐代工匠（ ）

①頻繁更換工種 ②長期在官府作坊干活 ③職業(yè)是世襲的 ④是臨時工人

A.①② B.②③ C.①③ D.③④

解析：本題考查古代的匠籍制度，意在考查考生獲取和解讀信息的能力。由“一人工匠后，不得別人諸色”可知，唐代匠籍不能隨便更換工種，故①不正確；由“教作者傳家技”可知，唐代工匠職業(yè)是世襲的，故③正確；由“四年”、“三年”、“二年”可判斷④不正確。故本題選B。

例2.（2013年高考全國大綱文綜卷）16.明初的戶役制度，將戶籍分為若干類別，其中主要是民戶，還有軍戶、匠戶、灶戶（煮鹽戶）等幾十類，并嚴格禁止更換戶別。這一措施有利于（ ）

A.緩和土地兼并 B.促成社會分化

C.強化社會控制 D.發(fā)展商品經濟

解析：本題考查明代戶役制度。明朝實行嚴格的編戶齊民制度，各種戶別之間界限森嚴，嚴格禁止更換戶別，這實際上控制了不同等級的人口流動，強化了對社會的控制。故本題選C。

[新題演練]

閱讀下列材料，回答問題。

材料 我國戶籍制度源遠流長，最早的戶籍制度起源于古代賦稅制度和征兵制度。據(jù)甲骨文記載，商王朝已開始實行人口登記制度，有“登人”或“登眾”，即臨時征集兵員的記載。春秋戰(zhàn)國時期，為了征收田賦和征集兵員，各諸侯國采用“編戶”和“定籍”等辦法進行人口控制，秦國創(chuàng)建了“士農工商”四民體系，確立了以“立戶分戶”、“什伍連坐”和“使民無得擅徙”為內容的戶籍管理制度。隋唐時期，統(tǒng)治者為了防止民戶逃亡，在繼續(xù)推行北魏三長制的基礎上，實行“大索貌閱”。到了宋朝中葉，運用保甲法來管理戶籍，目的是加強人口控制，增加稅收和改革兵制。元朝的戶籍制度出現(xiàn)了新的特點，它將居民按職業(yè)劃分為若干類別，不同類別的居民具有不同的特權。明清的黃冊登記制度同樣強調不同人的不同特權。隨著清王朝“攤丁入畝”稅收政策的實施，國家稅收由人頭稅轉向財產稅和土地稅。

到了近代，巡警制度開始在全國推廣，以巡警體制主管的戶口登記非常嚴密，戶口登記內容包括戶數(shù)、口數(shù)以及戶內成員的姓名、年齡、職業(yè)、籍貫等。1911年，晚清政府出臺了中國歷史上第一部《戶籍法》單行法規(guī)，但晚清政府的滅亡導致《戶籍法》隨之擱淺。

北洋時期，政府將保甲制度與近代警察制度相結合，制定并頒布了《警察廳戶口調查規(guī)則》（1915年）、《縣治戶口編查規(guī)則》（1915年）、《京兆各屬戶口編查單行細則》（1916年）等條例。

南京國民政府參照英、美、德、日等國戶籍及人事登記的法律制度，于1931年正式頒布了《戶籍法》。但由于國民黨發(fā)動了內戰(zhàn)，《戶籍法》在實踐中未能得到很好實施。

建國以來，中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為3個階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958-1978年，為嚴格控制期；第三階段，1978年以后，為半開放期。

1958年以前，中國沒有嚴格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。

1958年1月，新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《條例》），確立了一套較完善的戶口管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等項人口登記制度。這個《條例》以法律形式嚴格限制農民進入城市。

隨著社會經濟的發(fā)展，舊的戶籍制度所帶來的負效應日益顯現(xiàn)。1984年10月，國務院頒發(fā)《國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》（以下簡稱《通知》）。該《通知》允許農民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶。同時，隨著市場經濟的發(fā)展，計劃經濟體制下的“大鍋飯”、“鐵飯碗”被打破，大量高學歷或有一技之長的專業(yè)人士加入到流動大軍中來……人口的合理流動已成為一股不可阻擋的潮流，對幾十年不變的戶籍制度形成了沖擊。1998年7月，國務院批轉了公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了幾個群眾反映強烈的問題。

（1）根據(jù)材料。概括指出我國古代戶籍制度的主要功能，并結合所學知識分析這些功能形成的歷史因素。

（2）根據(jù)材料并結合所學知識，分析我國近代戶籍制度的主要變化及其原因。

（3）根據(jù)材料并結合所學知識，分析1958年以后中國政府開始嚴格限制農民進入城市和1984年以來逐漸放松限制的原因。

（4）綜合以上材料，談談你對我國戶籍制度的認識。

解析：本題設計意圖有二：一是通過提供較翔實的材料使學生對中國戶籍制度演變有個大概的了解；二是通過問題設計考查學生獲取和解讀信息、調動和運用知識的能力。

參考答案：（1）主要功能：征收賦稅及征兵；限制人口流動；維護社會治安；控制職業(yè)，固定身份；維護等級特權。

形成的歷史因素：自給自足小農經濟的內在要求；封建剝削土地制度的長期存在；高度集中的中央集權制度的強力維持；普遍的等級觀念。

（2）主要變化：加強了關于戶籍的立法建設；借鑒了歐美等國的戶籍法律制度；戶籍法變化頻繁。

原因：近代國門大開，歐美社會制度對中國的沖擊加深；不同時期的統(tǒng)治階級需要維護統(tǒng)治、保境安民；政局動蕩，政權更迭頻繁；等等。

（3）1958年以后中國政府開始嚴格限制農民進入城市的原因：農村的貧困，促使大量農民試圖進入城市尋找機會；中蘇交惡，蘇聯(lián)停止了對中國工業(yè)化的后續(xù)投資，中國政府財政赤字大規(guī)模增加，基本喪失了擴大再生產的能力；當時中國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，需要農業(yè)為工業(yè)積累資金；計劃經濟管理體制的確立。

1984年以來逐漸放松限制的原因：農村家庭聯(lián)產承包責任制的實行從根本上解決了我國農產品短缺問題；私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量涌現(xiàn)及地區(qū)經濟發(fā)展的差異需要勞動力的流動；城市經濟體制改革全面展開；社會主義市場經濟體制的建立；第三產業(yè)的興起；等等。

（4）在農業(yè)社會，以土地為主要生產經營和自給自足的方式本來就具有制約人口流動的客觀條件，而嚴格的戶籍管理制度從外部加強了這種安土重遷的特征，人身的束縛導致了整個社會的封閉，從而影響社會經濟的發(fā)展。合理的人口流動能促進商品經濟的發(fā)展，有利于人才交流和有效配置勞動力資源，戶籍管理制度應更靈活、更理性、更符合現(xiàn)代經濟發(fā)展的需要。