李鯤

2014年，以碳排放權(quán)、污染物排放權(quán)為代表的排放權(quán)交易制度建設(shè)在中國不斷取得新的突破：碳排放權(quán)交易7大國家級試點全部啟動，5大試點完成首次配額履約，發(fā)改委將控制碳排放強度納入干部考核體系；8月25日，污染物排放權(quán)試點運行7年來，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導意見》，初步建立頂層設(shè)計。然而，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在排放權(quán)交易的實際運行中，企業(yè)對排放權(quán)的資產(chǎn)屬性認識不夠，政府GDP至上的觀念仍需轉(zhuǎn)變，對排放的法律性約束亟待加強。

排污權(quán)交易“門可羅雀”

碳配額履約“臨陣磨槍”

排放權(quán)是指控制一定區(qū)域內(nèi)溫室氣體、主要污染物等的排放總量，再將其劃成配額分給不同的排放單位形成的權(quán)利。排放權(quán)交易建立在“排放有償”的理念之上，通過排放配額的交易流轉(zhuǎn)實現(xiàn)總量控制的目標。排放權(quán)交易制度將對環(huán)境有影響的排放物量化成指標并賦予其資產(chǎn)屬性，以市場的手段有效地實現(xiàn)環(huán)境保護。

排放權(quán)交易起源于美國上世紀70年代制定的《清潔空氣法》中對排污權(quán)交易作出的立法性規(guī)定。我國的排放權(quán)交易也是從污染物排放權(quán)（即排污權(quán)）交易開始的，自2007年起，國家有關(guān)部門先后批復了天津、江蘇等11個省（市）成為國家級排污權(quán)有償使用和交易試點，一些省份也自行選擇部分市（縣）開展試點，交易機構(gòu)如雨后春筍般在各地掛牌。

但總體上看，許多地方的排污權(quán)交易零散冷清。上海、北京、天津于2008年先后建立了環(huán)境交易平臺，前兩者至今沒有排污權(quán)交易；成立于2011年6月的成都環(huán)境交易所因一直沒有交易甚至面臨被整合；而天津排放權(quán)交易所也僅完成了一筆交易。

據(jù)了解，各地的排污權(quán)交易大多是由政府協(xié)調(diào)完成的“拉郎配”，市場機制尚未完全發(fā)揮作用。

碳排放權(quán)交易起步相對較晚，2011年，國家發(fā)改委同意北京等7個省市開展碳排放權(quán)交易試點。2013年因有深圳、上海、北京、廣東、天津5個試點先后啟動碳排放權(quán)交易而被業(yè)內(nèi)人士稱為我國“碳交易元年”。隨后的2014年，除了湖北、重慶相繼開啟試點之外，前5個試點更是經(jīng)歷了首次履約。

碳配額履約是審核機構(gòu)對控排企業(yè)進行審核，將其實際二氧化碳排放量與所獲配額進行比較，配額有剩余的可以出售或者留到下一年使用，超排的必須在市場上購買指標，從而使各企業(yè)實際排放總量不超過約定值。各試點的交易管理辦法中都對企業(yè)的履約期限作出了明確規(guī)定，然而，在實際履約中，除上海與深圳外，其余3個試點的履約期均向后推遲。

北京市發(fā)改委將原定的6月15日推到6月27日，廣東省同樣將履約期限從6月20日推到7月15日。而天津則先后兩次推遲履約期，從原定的5月31日一直推到7月25日。

與推遲履約期相伴的是企業(yè)碳交易的“臨陣磨槍”。根據(jù)天津排放權(quán)交易所公開數(shù)據(jù)計算，天津2013年碳配額共交易約105.7萬噸，其中有89.4萬噸是在不到兩個月的履約期內(nèi)成交的，占總成交量的近60%；無獨有偶，截至6月30日，深圳交易碳配額約152萬噸，而其中有107萬噸是在6月9日至6月30日內(nèi)完成的，占比超過70%。

“三重門”限制排放權(quán)交易

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南介紹，我國碳排放權(quán)與排污權(quán)不同，排污權(quán)是基于絕對總量的控制，而碳排放權(quán)是基于增量的總量控制。也就是說排污權(quán)的總指標是逐年遞減的，而碳指標總體上仍可增加，只是排放強度下降。但是，兩者的交易機制相似，原理均是通過市場手段降低整個社會的減排成本并控制排放量。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國排放權(quán)交易市場發(fā)展總體上受到“三重門”的限制。

第一重門：企業(yè)對排放權(quán)的資產(chǎn)屬性認識不深刻，參與熱情不高。2008年參與了天津唯一一筆排污權(quán)交易的天津天士力集團旗下一家公司的總經(jīng)理田雨表示，當時很多參與者根本就不知道排污權(quán)到底是怎么回事，“大家不知道買這個到底有什么用，不買又會怎樣”。

天津市環(huán)保局副局長趙恩海表示，有的企業(yè)認為通過了環(huán)評又交了排污費，自然就有了排污權(quán)，這是不對的。

碳配額履約同樣暴露了一些問題，全國5個試點中，上海履約率為100%，天津4家、廣東2家、深圳4家未按期履約，而北京在距離最后履約期限只有10天時，仍有一半以上企業(yè)未履約。

通過與企業(yè)負責人交流發(fā)現(xiàn)，認為控排增加成本、不會增加收益，才是他們不愿履約的根本原因。

第二重門：政府GDP至上的觀念限制排放權(quán)交易。天津排放權(quán)交易所總經(jīng)理王靖表示，排放量的限制意味著對企業(yè)發(fā)展的限制，也意味著對地方發(fā)展的限制，沒有國家的強制規(guī)定，很多地方政府不會主動掐掉自己的發(fā)展空間。由于環(huán)境存在一定的流通性，排污權(quán)還會涉及跨區(qū)域交易的問題，“大部分政府不會犧牲自己的GDP發(fā)展空間而把排污權(quán)賣給其他地方，這就形成了地方保護，交易市場也變得破碎化了。”王金南說。

負責多地碳排放審核工作的中國船級社質(zhì)量認證公司一位負責人稱，二氧化碳的流動性決定了碳交易可以在不同地區(qū)之間進行，“但在審核過程中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方政府還是以GDP至上，配額發(fā)放很多，導致碳價下跌?！彼f。

第三重門：法律約束相對較弱導致企業(yè)超排“后果不嚴重”。從碳排放超標罰款數(shù)字上看，各地的懲罰力度都不算大，企業(yè)超排成本低。上海規(guī)定超標最高罰款10萬元，北京規(guī)定對超排部分按市場均價的3至5倍處以罰款，深圳規(guī)定對超排部分予以3倍的罰款；天津甚至沒有罰金。而排污權(quán)方面，王金南表示，雖然日前出臺了指導意見，但關(guān)于處罰等問題還需要有法律明確約束。

轉(zhuǎn)變觀念 加強法律約束

排污權(quán)與碳排放權(quán)的市場均分為兩級，一級市場由政府向排放單位發(fā)放配額，不同的是，目前排污權(quán)已明確了初次有償分配，即企業(yè)拿指標不免費，而在碳排放一級市場則以免費發(fā)放為主，但廣東、深圳等地也開展了配額拍賣等有償獲得形式；在二級市場，減排成本低的企業(yè)多減，同時出售因減排剩余的配額以獲利，而減排成本高的企業(yè)則可以在市場上購買配額。

據(jù)了解，目前我國的兩種排放權(quán)交易機制正在逐步完善，但是其運行過程中暴露出的問題仍要求政府站在頂層設(shè)計的高度，從控制排放、降低社會減排成本的初衷出發(fā)，通過轉(zhuǎn)變觀念、加大立法約束力度提升整個社會的排放權(quán)資產(chǎn)管理能力。

首先，轉(zhuǎn)變GDP至上觀念，通過“黑名單”制度建立排放權(quán)市場誠信體系。國家發(fā)改委8月15日稱，我國將把二氧化碳排放強度降低指標完成情況納入各地區(qū)（行業(yè)）經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和干部政績考核體系。天津科技大學能源環(huán)境與綠色發(fā)展研究中心主任孫振清表示，政府不再看重GDP，對超標排放的企業(yè)可以真正做到免除全部優(yōu)惠政策，這種約束甚至比罰款更為有效。

其次，加強國家層面立法，提高懲罰力度。王金南認為，日前關(guān)于排污權(quán)指導意見的出臺是中國探索排污權(quán)有償使用和交易制度頂層設(shè)計的重要一步，但還有很長的路要走，特別是應該在環(huán)保立法方面將這一制度寫入，起到更強有力的規(guī)范和約束作用。王靖也表示，就碳排放而言，很有必要出臺國家層面的“應對氣候變化法”，將政府、企業(yè)等各方面的責任和權(quán)利加以明確規(guī)定，也可以提高罰款的額度。

再次，適當推動排放權(quán)跨區(qū)域交易。國家發(fā)改委氣候司副司長孫翠華今年多次表示，我國將在三年內(nèi)出臺關(guān)于全國性碳市場的完善政策，建設(shè)全國碳市場已被提上議事日程。王靖認為，跨區(qū)域交易有利于實現(xiàn)全國排放的總控制目標，但一定要做好頂層設(shè)計，包括對企業(yè)在內(nèi)的各參與者進行系統(tǒng)的培訓。

而就排污權(quán)跨區(qū)域交易而言，此次中央的指導意見做了一些規(guī)定。王金南強調(diào)：“不同區(qū)域環(huán)境能夠承載的污染量不同，同樣的污染物對不同地區(qū)產(chǎn)生的影響差異很大，一定要做好比例系數(shù)的換算，決不能以犧牲環(huán)境為代價換取排污權(quán)的跨區(qū)域交易。”