文｜本刊記者 陳桂龍

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周嵐介紹，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和重城輕鄉(xiāng)傳統(tǒng)思維的影響，過去城鄉(xiāng)建設的重心聚焦于城市，城市規(guī)劃建設管理的法律法規(guī)更加健全，而規(guī)范鄉(xiāng)村地區(qū)建設的專門法律法規(guī)僅有國務院1993年頒布施行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。同時《建筑法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》等又明確將農(nóng)民自建低層住宅的建設活動排除在管理范圍之外。

隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程的逐步推進，建設鄉(xiāng)村的資金資源逐步增加；而隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，總體上鄉(xiāng)村人口趨于減少。如何在推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程中科學規(guī)劃建設，引導鄉(xiāng)村空間布局優(yōu)化，促進人居環(huán)境改善，加強基礎設施建設，提高公共服務水平，引導規(guī)范農(nóng)房建設，保護村莊傳統(tǒng)風貌和鄉(xiāng)土文化等，亟待通過立法保障支撐。

另一方面，立法加強鄉(xiāng)村建設管理的時機已經(jīng)成熟。國家對鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理的要求更加明晰。中央城鎮(zhèn)化工作會議明確新型城鎮(zhèn)化推進要讓“居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風貌，“慎砍樹、不填湖、少拆房”，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。中央農(nóng)村工作會議明確，農(nóng)村是我國傳統(tǒng)文明的發(fā)源地，要科學引導村莊演變發(fā)展，“哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要做到規(guī)劃先行”，要推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，繼續(xù)推進社會主義新農(nóng)村建設，為農(nóng)民建設幸福家園和美麗鄉(xiāng)村。同時，近年來住房和城鄉(xiāng)建設部會同相關部門在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設、人居環(huán)境改善、傳統(tǒng)村落保護、鄉(xiāng)村文化和特色景觀保護等方面開展了大量卓有成效的工作，各地也積累了較為豐富的鄉(xiāng)村建設經(jīng)驗和實踐成果，具備了立法的必要基礎。

從境外情況看，不少發(fā)達國家和地區(qū)為加強鄉(xiāng)村地區(qū)建設發(fā)展，引導美麗鄉(xiāng)村建設，適時出臺了相應的鄉(xiāng)村建設管理法律法規(guī)。如英國先后頒布了1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、1949年的《國家公園和進入鄉(xiāng)村法》、1968年的《鄉(xiāng)村法》等一系列有關鄉(xiāng)村建設的法律法規(guī)；日本為規(guī)范農(nóng)村村落及其周邊地域土地利用秩序和促進村落的建設，1987年制定了《村落地域建設法》； 2009年中國臺灣地區(qū)制定了《農(nóng)村再生條例》，促進了臺灣農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善、村莊建設發(fā)展和公共服務提升。

鑒于上述情形，周嵐建議在《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》基礎上，充實完善近年來國家關于鄉(xiāng)村建設的新要求和已有的實踐經(jīng)驗，啟動《鄉(xiāng)村建設法》制定工作，并將其納入立法計劃盡快出臺。在制定具體條款時，周嵐認為應關注以下問題：

1、明晰鄉(xiāng)村建設和農(nóng)民建房管理職責，改變過去農(nóng)民建房管理職責界定不夠清晰、難以操作管理的問題?，F(xiàn)行管理辦法規(guī)定“村莊規(guī)劃建設范圍內(nèi)的農(nóng)民自建兩層（不含兩層）以上住宅由各省市區(qū)結(jié)合本地實際制定管理辦法加強指導管理；農(nóng)民自建兩層（含兩層）以下住宅，縣級建設行政主管部門的管理以為農(nóng)民提供技術(shù)服務和指導作為主要工作方式”，這一規(guī)定在實際執(zhí)行中難以操作，一方面管理難以到位，另一方面對農(nóng)民建房的服務也不夠到位。建議調(diào)整管理口徑，由各級政府或村集體委托建設單位代建的農(nóng)民住房，與學校、幼兒園、衛(wèi)生院、敬老院等公共設施一樣，納入基本建設程序并實施監(jiān)督管理；由農(nóng)民自建的房屋，農(nóng)民作為建設責任主體，各級政府及相關業(yè)務主管部門以提供質(zhì)量安全指導和技術(shù)服務為重點，并強化農(nóng)村建筑工匠管理和培訓。

2、明確將規(guī)劃布點村莊作為改善鄉(xiāng)村基本公共服務的中心節(jié)點。我國農(nóng)村自然村現(xiàn)狀布局普遍較散，以江蘇為例，10.24萬平方公里土地上分布著近20萬個自然村，若平均用力改善基礎設施和公共設施，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程將大大拉長，且會造成不必要的投資浪費。正如習總書記分析的，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進，一些村落會集聚更多人口，一些自然村落會逐步消亡。因此要按照習總書記的明確指示要求，加快制定村莊布點規(guī)劃，并將規(guī)劃布點村莊作為城鎮(zhèn)基礎設施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋的中心節(jié)點，讓政府及社會投入建設的農(nóng)村基礎設施、公共服務設施最大化地發(fā)揮集約效益。

3、加強支持鄉(xiāng)村建設的技術(shù)支撐體系建設。近年來，隨著農(nóng)民群眾物質(zhì)條件的持續(xù)改善，農(nóng)民對于住房條件和人居環(huán)境質(zhì)量要求越來越高。但當前農(nóng)房建設布局不合理、施工不規(guī)范、“千房一面”、缺乏地域傳統(tǒng)特色等問題依然存在，符合鄉(xiāng)村特點且經(jīng)濟適用的生活污水治理、垃圾分類處置等技術(shù)標準體系有待健全。建議建立農(nóng)房建設質(zhì)量安全和鄉(xiāng)村風貌保護制度，強化政府對農(nóng)房建設的技術(shù)服務和指導，組織編制并免費向農(nóng)民提供更多滿足農(nóng)民需求、體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色、符合“四節(jié)、一環(huán)保”等要求的農(nóng)房設計圖集，研究和推廣適用的鄉(xiāng)村污水治理、垃圾分類處置等技術(shù)，加大歷史文化名村和傳統(tǒng)村落保護力度，注重保留村莊傳統(tǒng)風貌。同時，恢復農(nóng)村建筑工匠資質(zhì)許可制度，加強農(nóng)村建筑從業(yè)人員培訓和管理，落實建房質(zhì)量安全責任。

4、建立健全與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化相適應的鄉(xiāng)村建設管理機制。促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，鄉(xiāng)村建設的任務和難度將快速增加，作為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的最基層管理機構(gòu)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理機構(gòu)職責重要且任務繁重。而目前因受編制和經(jīng)費來源等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理機構(gòu)編制、辦公場所、工作經(jīng)費普遍存在保障難的問題，專業(yè)技術(shù)人員流失嚴重。建議結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，盡快健全基層村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理機構(gòu)或在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)中明確相應的專項管理職責和要求，以保障城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的推進和美麗鄉(xiāng)村的建設有人落實、有機構(gòu)負責。