文｜全國政協(xié)委員、南京市政協(xié)主席 沈健

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黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議對推進(jìn)城鎮(zhèn)化作出了戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)要積極穩(wěn)妥扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的新型城鎮(zhèn)化道路。相對于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化的“新”，新在其是與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動發(fā)展的城鎮(zhèn)化，其發(fā)展的方向是要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。作為城市群的重要基礎(chǔ)和核心載體，都市圈建設(shè)無疑將會成為推動我國區(qū)域新一輪發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化的主要路徑。

當(dāng)前全國各地表現(xiàn)出的以都市圈建設(shè)推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的熱情較高，南京都市圈、杭州都市圈等東部沿海地區(qū)的都市圈已成為帶動區(qū)域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要引擎。然而，不容忽視的是，各地在推動過程中，科學(xué)破解制約深入推進(jìn)的體制、機(jī)制、政策等方面的力度和措施仍然表現(xiàn)不足，需要引起相關(guān)政府部門的高度重視。

一是特大城市、中小城市及小城鎮(zhèn)之間缺乏有效協(xié)調(diào)與合作，產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展和功能互補(bǔ)的格局缺失，不少大城市已處于超載狀態(tài)，“城市病”嚴(yán)重，而人口還在不斷涌入，許多中小城市和小城鎮(zhèn)則發(fā)展緩慢，甚至出現(xiàn)萎縮，吸引力不斷弱化，導(dǎo)致“逃離北上廣，重回北上廣”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，對本區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

二是行政主體追求自身利益最大化，以都市圈建設(shè)推動新型城鎮(zhèn)化面臨行政區(qū)域優(yōu)化、空間布局調(diào)整動力不足的難題。各個城市行政區(qū)域的獨(dú)立性，阻礙了區(qū)域資源要素的合理流動和優(yōu)化配置，直接阻礙區(qū)域整體競爭力的發(fā)揮。

三是公共配套設(shè)施重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，以都市圈建設(shè)推動新型城鎮(zhèn)化面臨公共設(shè)施難以共建共享的挑戰(zhàn)。道路、城際鐵路等公共設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施，重復(fù)建設(shè)問題突出，影響了新型城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)的發(fā)育和完善。

四是戶籍、行政區(qū)劃制約人才、資金等要素市場一體化的問題比較明顯，影響了都市圈、城市群等新型城鎮(zhèn)化主體的一體化發(fā)展，不利于新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)。

結(jié)合自身工作經(jīng)歷、實(shí)踐體會和走訪調(diào)研，感到都市圈應(yīng)成為推動我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要路徑選擇，而要通過都市圈建設(shè)帶動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要深化各類改革措施，不斷破除制約新型城鎮(zhèn)化的體制、機(jī)制等障礙，真正達(dá)到通過都市圈的強(qiáng)大引擎作用推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。建議：

1、出臺綜合測評標(biāo)準(zhǔn)體系和分類指導(dǎo)辦法，以都市圈的規(guī)范化發(fā)展帶動新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。建議由國家層面出臺都市圈綜合測評標(biāo)準(zhǔn)體系，區(qū)分世界級都市圈、國家級都市圈、區(qū)域級都市圈等不同類型都市圈。同時，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系和各都市圈的實(shí)際情況，出臺針對不同類型都市圈的分類指導(dǎo)辦法，對世界級、國家級等特大型都市圈，鼓勵其轉(zhuǎn)型升級；對區(qū)域型都市圈，鼓勵其在區(qū)域內(nèi)部優(yōu)化要素配置發(fā)揮區(qū)域紐帶作用；對尚未成型的都市圈，鼓勵各地開展前瞻性研究、提出前瞻性對策支持。通過都市圈的提質(zhì)增效和做大做強(qiáng)帶動新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

2、破除行政分割推進(jìn)分工協(xié)作，以都市圈一體化發(fā)展的動力機(jī)制引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的有序推進(jìn)。建議充分發(fā)揮國家、地方等各個層面的力量和作用，形成推動都市圈一體化建設(shè)的動力機(jī)制。在國家層面，建議成立由國家發(fā)改委牽頭，由國土資源部、環(huán)保部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)部委共同組成的國家都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)全國都市圈的指導(dǎo)管理工作；在都市圈內(nèi)部，既鼓勵成立諸如長三角市長論壇等官方協(xié)商機(jī)構(gòu)，也探索成立都市圈企業(yè)家聯(lián)盟等社會組織，鼓勵各類社會中介組織參與都市圈建設(shè)。通過都市圈的合力推進(jìn)機(jī)制引導(dǎo)各方力量有序參與推動新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展。

3、率先在都市圈內(nèi)部打破二元化戶籍管理模式，為全國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中掃除戶籍管理難題提供參考樣本。建議國家層面出臺政策，在都市圈內(nèi)部把解決符合條件的農(nóng)業(yè)人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬戶籍限制，只要有合法固定住所和穩(wěn)定收入，就可以入籍落戶。廣泛吸納外來人口和本地農(nóng)民來都市圈區(qū)域的城鎮(zhèn)投資創(chuàng)業(yè)，讓他們在子女入學(xué)、參軍、就醫(yī)、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障、合法權(quán)益維護(hù)等方面享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，使他們“住得下、留得住、富得起”，為城鎮(zhèn)發(fā)展聚集財氣、增添人氣。通過在都市圈的廣泛實(shí)驗與試點(diǎn)為全國范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中掃除戶籍障礙積累參考樣本。

4、率先在都市圈內(nèi)部試行公共服務(wù)均等化，為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化積累經(jīng)驗。建議國家層面出臺統(tǒng)一的試行辦法，掃除都市圈試行公共服務(wù)均等化的體制障礙。一是給予資金傾斜。通過國家轉(zhuǎn)移支付、內(nèi)部認(rèn)繳、國家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)定向支持等辦法籌集設(shè)立專項基金，按照責(zé)權(quán)利相一致和公共服務(wù)均等化原則，專項支持都市圈內(nèi)部的交通、醫(yī)療、教育等資源一體化布局。二是實(shí)行交通一體化。將都市圈內(nèi)部的城際鐵路、快速公交、地鐵等交通網(wǎng)納入全國交通網(wǎng)體系，由交通部統(tǒng)一布局、都市圈內(nèi)部城市共同組織實(shí)施。三是實(shí)行信息和社會保障一體化。克服區(qū)劃分割弊端，發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)在凝聚都市圈方面的重要作用，都市圈內(nèi)部區(qū)號、郵編、電話、社會保障信息統(tǒng)一標(biāo)識，徹底打通阻礙都市圈一體化的體制機(jī)制阻礙，實(shí)現(xiàn)各類資源自由流通和公共服務(wù)資源均等化發(fā)展，為全國新型城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)均等化提供經(jīng)驗參考。