吳新燕 高孟潭 伍國春 郎從

中國地震局地球物理研究所，北京市海淀區(qū)民族大學南路5號 100081

0 引言

地震重點監(jiān)視防御區(qū)是經國務院或省級人民政府批準、具有發(fā)生地震的高風險(10%國土面積、控制全國60%地震風險)、需要采取一系列強化措施的區(qū)域。地震重點監(jiān)視防御區(qū)作為相對穩(wěn)定的開展防震減災工作的重點地區(qū)，是中華人民共和國防震減災法(全國人民代表大會常務委員會，1998)確立的一項基本法律制度，是在重點監(jiān)視防御區(qū)落實防震減災工作強化措施的法律、法規(guī)、政策，社會群體的行為規(guī)則、防災文化與相關資源的總和。

1996年國務院在國辦發(fā)［1996］2號文件中確定了我國21個全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)和13個地震重點監(jiān)視防御城市，時間是1996～2005年。2006年8月國務院以國辦發(fā)［2006］54號文件批準了全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)(2006～2020年)判定結果，確定了新一輪24個全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)和11個地震重點監(jiān)視防御城市(張國民等，2006)，勾畫出占全國國土10%～15%的面積上，未來可能70%的破壞性地震和80%的地震災害損失將在上述范圍內。云南①云南省地震局，2002，云南省地震重點監(jiān)視防御區(qū)防震減災規(guī)定(云政令第110號)，xxgk.yn.gov.cn/canton_model44/newsview.aspx?id=680338、陜西②陜西省地震局，2006，關于做好陜西省國家級地震重點監(jiān)視防御區(qū)(2006-2020年)防震減災工作的意見(陜政辦發(fā)［2006］74號)，http：//govinfo.nlc.gov.cn/shanxsfz/sxzb/954444a/201210/t20121026_2940045.shtml?classid=456、寧夏③寧夏回族自治區(qū)地震局，2006，寧夏回族自治區(qū)地震重點監(jiān)視防御區(qū)管理辦法(寧政令第91號)，http：//www.cea.gov.cn/publish/dizhenj/465/527/761/20121210111611335313837/index.html、廣東④廣東省地震局，1998，廣東省地震重點監(jiān)視防御區(qū)防震減災工作管理辦法(粵政令第 38號)，http：//fgk.chinalaw.gov.cn/article/dfgz/199806/19980600292568.shtml、青海⑤青海省地震局，2009，青海省地震重點監(jiān)視防御區(qū)管理辦法(青政令第66號)，http：//xxgk.qh.gov.cn/html/1663/172216.html、山東⑥山東省地震局，2008，山東省地震重點監(jiān)視防御區(qū)管理辦法(山政令第207號)，http：//sdgb.shandong.gov.cn/art/2009/2/5/art_4563_177.html、黑龍江⑦黑龍江省地震局，2001，黑龍江省地震重點監(jiān)視防御區(qū)管理辦法(黑政令第17號)，黑龍江政報，(9)，43～44等省區(qū)分別結合各地實際，陸續(xù)出臺了規(guī)范本省區(qū)地震重防區(qū)管理的地方法規(guī)，專家們還對如何加強地震重點監(jiān)視防御區(qū)的工作提出了寶貴的建議(黎益仕，2012)。

通過16年的不懈努力，各級政府基本形成了這樣的共識：地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度的實施，在一定程度上推動了防震減災事業(yè)的開展，但具體成效如何還需要進行深入調查和分析。

我國自2006年開始對地震重點監(jiān)視防御區(qū)和非重點監(jiān)視防御區(qū)進行相關研究，中國地震局組織一批系統(tǒng)內的專家開展了“地震重點監(jiān)視防御區(qū)防震減災措施落實情況調研”工作，該課題通過問卷的形式調查了全國省/市/縣三級地震工作部門在組織機構、經費投入、法規(guī)建設、公共服務和三大體系建設等各方面的工作現狀，并通過對數據進行分析，對全國防震減災工作的某些方面提出了一些需要改進和強化的工作內容和政策建議⑧王善恩、鄒其嘉、顧建華等，2009，《地震重點監(jiān)視防御區(qū)防震減災措施落實情況調研》課題報告(內部資料)。但是該項調查缺乏對制度本身及其效果的調查與評價，同時也未對影響地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度的實施及其效果的社會因素進行調查和分析，無法從制度和效果的層面進行對比分析。

2011年10月立項的國家社科基金重大項目“全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度實施現狀、成效及對策研究”從地震災害對社會系統(tǒng)影響的角度出發(fā)，注重社會科學與自然科學的結合，除了研究分析地震重點監(jiān)視防御區(qū)防震減災工作法規(guī)和各項政策措施的落實情況之外，還對影響這一制度發(fā)揮作用的關鍵因素、社會組織和公眾參與防震減災能力建設的情況、中央和地方政府職能作用的發(fā)揮、公開地震重防區(qū)信息的有效方式和途徑等方面進行研究，這對于進一步加強政府防震減災社會管理和公共服務具有很強的借鑒意義。

本文以9個省的縣級防震減災機構為對象，對機構設置、經費投入等16個技術指標進行統(tǒng)計，就地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度的實施情況和實施成效從時間上進行對比分析研究，旨在全面檢驗地震重點監(jiān)視防御區(qū)這一制度的實施效果。

1 資料來源

中國地震局先后在2007、2012年組織了兩次問卷調查。2007年5月，由中國地震局辦公室印發(fā)了“地震重點監(jiān)視防御區(qū)防震減災措施落實情況調研”調查問卷，對全國縣級以上地震工作管理機構的防震減災情況進行了全面調查。問卷共分省、市、縣三級，每一級的題目都由11部分組成，內容包括組織機構和人員、經費投入、監(jiān)測預報預警、工程性防御措施、非工程性防御措施、地震應急救援等內容。至2007年11月，共回收30份省級調查表、284份地級市調查表和1582份縣級調查表。

2012年9月，依托國家社科基金重大項目“全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度現狀、成效及對策研究”中國地震局再次發(fā)放調查問卷，對東、中、西部共9個省的省、市、縣三級政府的防震減災情況進行了更加細致的調查。至2012年12月，回收28份省級調查問卷、90份市級調查問卷、554份縣級調查問卷。

兩次調查中重疊的縣級有效樣本為287個(表1)，其中比例最高的是山東，占21.6%，云南、山西、甘肅3個地區(qū)樣本也較集中，所占樣本比重均大于15%，這4個地區(qū)的樣本所占比例超過3/5。除新疆外，其他地區(qū)(如安徽、黑龍江)本身重防區(qū)縣級單元就少，而非樣本偏差。

表1 樣本分布表

2 參與對比的指標概述

兩次調查均涉及機構設置與屬性、經費列入預算情況與投入、人員數量、地震預報會商制度建設、三網一員系統(tǒng)、活斷層探測、地震小區(qū)劃、應急救援隊伍、志愿者、應急避難場所、應急演練、公眾防震減災宣傳、科普教育基地、防震減災示范學校等指標，以下將這16個指標歸納成組織機構人員及經費保障、監(jiān)測預報能力、工程性防御能力、應急準備能力、宣傳教育5個方面進行對比分析。

3 各指標對比結果及分析

3.1 組織機構人員及經費保障

設置地震工作機構特別是獨立機構，并擁有一定的經費和人員配備是做好地方防震減災工作的根本保障。本部分設置了以下幾項指標進行逐一對比(表2、圖1)。

根據兩次調查結果，縣級地震工作主管部門的機構設置基本維持不變。第二次調查時縣級地震工作主管部門為獨立機構的比例有所上升，從59.9%增長到67.6%，而合署辦公和內設機構的比例下降;80.1%的縣將防震減災事業(yè)經費納入同級財政預算。另外，縣級地震工作管理部門的總人數也有所增長，從2007年的1472人上升到2012年的1876人。

表2 關于組織機構的兩次調查結果的比較

在兩次問卷調查中，關于經費投入的題目只有部分地區(qū)填答，本文取兩次調查中相同的64個重防區(qū)縣級樣本，研究全國重防區(qū)防震減災工作經費投入隨時間的變化。從對比數據看，無論是2007年還是2012年的調查結果，均顯示64個縣防震減災經費預算逐年增長;與GDP增長相比，1996～2008年度重防區(qū)的年防震減災事業(yè)經費投入增加比例并沒有高于GDP的態(tài)勢;但從2009年開始，經費投入大幅度增加，增速開始快于GDP增長，這很可能與2008年汶川地震有關。

3.2 監(jiān)測預報能力

在監(jiān)測預報方面，兩次調查均設計了預報會商制度建設和三網一員體系這兩項指標(表3)。

從數據來看，第一次調查時有56.8%的縣建立了預報會商制度，這一比例在第二次調查時增加到69.3%;而建立三網一員體系的縣的比例也從2007年的62.0%猛增至93.4%。

3.3 工程性防御能力

工程性防御措施主要包括活斷層探測和地震小區(qū)劃工作(表4)。

從表4可以看出，第一次調查時只有6.6%的縣開展過活斷層探測，第二次調查時也僅有9.1%的縣開展過。地震小區(qū)劃工作的開展也同樣不容樂觀，2007年時只有10.8%，2012年增加到18.5%。

圖1 防震減災經費與國內生產總值增長的比較(1996～2011年)

表3 關于監(jiān)測預報的兩次調查結果的比較

3.4 應急準備能力

應急準備能力的測量指標主要包括救援隊建設、應急救助志愿者、應急避難場所和應急演練情況(表5)。

在救援隊建設方面，第一次調查時有44.6%的縣建立了專業(yè)隊伍，第二次調查的結果增加了16.7%;在應急志愿者隊伍方面，第一次調查僅有31%的縣有志愿者，而這一比例在第二次調查就達到71.8%;在避難場所建設方面，2007年時有57.1%的縣建設了避難場所，2012年劇增至83.3%的縣;在應急演練方面，2007年時有28.2%的縣開展過演練，而2012年則增至60.3%。

表4 關于工程性防御的兩次調查結果的比較

表5 關于應急準備的兩次調查結果的比較

3.5 宣傳教育

對公眾的防震減災宣傳教育著重于開展大規(guī)?；顒印⒔⒎勒饻p災科普教育基地以及防震減災示范學校3個方面(表6)。

第一次調查時有69.0%的縣開展過宣傳教育，第二次調查時則高達95.5%，可見防震減災宣傳工作的開展有了長足的進步;第一次調查時有48.8%的縣建立了教育基地，在第二次調查時，比例略有下降，只有34.1%的建立了市級以上防震減災科普基地，其原因可能是第一次調查還包含了縣政府投資創(chuàng)建的基地，并且近幾年沒有明顯發(fā)展;第一次調查時有57.8%的縣建立了專門的防震減災示范學校;第二次調查結果為63.8%，后者略有增長。

表6 關于防震減災宣傳教育的兩次調查結果

4 結論與建議

從以上16個調查指標的對比結果看，除科普教育基地以外，所有指標均有不同程度的提高。可以說，機構建設和經費得到了更多保障，監(jiān)測預報能力有了明顯提升，震害防御能力正在穩(wěn)步提高，應急準備能力迅猛發(fā)展，宣傳教育工作更加深入，全國的防震減災能力在這5年內得到了有效提升。

盡管通過上述分析，可以得出比較清晰的結論，但地震重點監(jiān)視防御區(qū)的工作還有很多值得改進和完善的地方，為了推動地震重點監(jiān)視防御區(qū)的工作，現提出以下幾點建議：

(1)市/縣級政府應加大防震減災經費投入。

雖然近5年來，縣級政府的防震減災投入有明顯增長，但市/縣級地震部門的事業(yè)經費只占GDP的0.57‰，經費納入當地財政預算的比例也不太高，使得地方防震減災工作的開展受到了一定程度的限制。建議市/縣政府加大對地震部門的經費投入力度。

(2)做好活斷層探測和小區(qū)劃工作。

近年不少城市災害證實，城市內及其鄰近的活斷層是地震造成強烈破壞的重要原因。開展城市地下活動斷層研究和地震小區(qū)劃工作對城市抗震設防具有特別重要的意義，關系著城市的人員和財產安全，也關系著城市的可持續(xù)發(fā)展，同時也是城市改擴建規(guī)劃的可靠依據，可以說是為城市防震增加了一道“保險”。但據本次調查的結果來看，情況不容樂觀，如此之低的比例可能與這些工作的成本較高有很大關系，建議市、縣級尤其是經濟實力相對雄厚的地級市，做好活斷層探測工作。

(3)擴大防震減災科普教育基地的覆蓋面。

科普教育基地擁有完善的設施、良好的環(huán)境，是防震減災宣傳教育的重要陣地。開展全社會的防震減災宣傳教育，尤其在地震重點監(jiān)視防御區(qū)，是落實綜合防震減災各項措施的基礎性工作和重要環(huán)節(jié)，對減輕地震災害損失、構建和諧社會具有重要的現實意義。這次調查結果顯示，建立了專門教育基地的比例還不到一半。認為這個比例應當大幅度提高，爭取每一個市、縣級地震部門都至少建立一所專門的防震減災科普教育基地，并保證基地的教育質量，充分發(fā)揮龍頭作用。