李森林

(成都工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院交通運(yùn)輸系,四川成都 610081)

鐵路運(yùn)營(yíng)組織監(jiān)管體制的構(gòu)建

李森林

(成都工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院交通運(yùn)輸系,四川成都 610081)

鐵路行業(yè)的發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步有著至關(guān)重要的作用,因此必須引導(dǎo)其在正確的道路上前進(jìn)。鐵路運(yùn)營(yíng)組織自身的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)特征,和它的自然壟斷性,很容易導(dǎo)致鐵路行業(yè)的市場(chǎng)失靈。因此,政府采取適當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行監(jiān)管是很有必要的。本文首先介紹了我國(guó)鐵路行業(yè)的監(jiān)管體制的現(xiàn)狀,然后闡明了對(duì)鐵路行業(yè)進(jìn)行政府監(jiān)管的必要性,并對(duì)相應(yīng)的政府監(jiān)管措施進(jìn)行了研究。

鐵路運(yùn)營(yíng)組織 政府監(jiān)管 原則 構(gòu)建

1 我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)組織監(jiān)管的現(xiàn)狀

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鐵路行業(yè)的壟斷性等特征引發(fā)的弊端制約著中國(guó)鐵路的發(fā)展，使我國(guó)鐵路運(yùn)輸質(zhì)量與數(shù)量難以滿(mǎn)足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。目前，對(duì)我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)組織進(jìn)行的監(jiān)管主要有以下幾個(gè)問(wèn)題：(1)監(jiān)管的對(duì)象不明確。監(jiān)管對(duì)象本應(yīng)是鐵路企業(yè)，但是在政企不分的情況下，鐵路企業(yè)不具備真正的獨(dú)立法人資格，因此不能承擔(dān)監(jiān)管的法律責(zé)任。(2)監(jiān)管的內(nèi)容不明確。目前沒(méi)有明確的法律法規(guī)清晰地界定哪些行為可以有鐵路企業(yè)自主決策，哪些行為需要政府進(jìn)行監(jiān)管。(3)監(jiān)管的程序不明確。目前鐵路行業(yè)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管沒(méi)有法律意義上規(guī)范的程序，也沒(méi)有有效的監(jiān)管機(jī)制。

2 對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)組織加強(qiáng)政府監(jiān)管的必要性

(1)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管可以在一定程度上避免市場(chǎng)失靈。鐵路行業(yè)本身的自然壟斷性表現(xiàn)很強(qiáng)。鐵路是密度經(jīng)濟(jì)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著的行業(yè)，隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大和密度的不斷提高，競(jìng)爭(zhēng)數(shù)量不斷增加，可能會(huì)使企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損，造成資源浪費(fèi)。同時(shí)，作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，鐵路產(chǎn)品的特征和企業(yè)盈利最大化之間的矛盾也極易導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。此外，鐵路行業(yè)存在一定的外部問(wèn)題，會(huì)破壞市場(chǎng)公平原則，對(duì)市場(chǎng)資源配置產(chǎn)生不良影響。因此，鐵路行業(yè)必須要在政府的適當(dāng)監(jiān)管下運(yùn)營(yíng)。(2)我國(guó)鐵路改革及健康發(fā)展的需求為政府監(jiān)管提供必要性。我國(guó)鐵路行業(yè)的改革目標(biāo)是政企分開(kāi)，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為促進(jìn)社會(huì)公平及福利最大化，必須轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全相應(yīng)的政府監(jiān)管機(jī)制。

3 構(gòu)建我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)制的相關(guān)原則

(1)獨(dú)立性原則。獨(dú)立性是公正性的前提條件，同時(shí)也是設(shè)立監(jiān)管機(jī)制的首要原則。獨(dú)立性是政府監(jiān)管的基本特征之一，也是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家建立監(jiān)管機(jī)制的共同點(diǎn)。只有當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于鐵路運(yùn)營(yíng)組織時(shí)，才能保證公平公正、公開(kāi)有效地實(shí)施監(jiān)管。(2)公正性原則。獨(dú)立性是公正性的必要條件，而公正性體現(xiàn)了政府監(jiān)管的司法性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠公正，監(jiān)管效果才能更好。因此，必須建立相應(yīng)的外部監(jiān)督和行政程序制度，建立完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)的濫用職權(quán)、違背監(jiān)管程序等不良影響。(3)法定性原則。政府對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)組織的監(jiān)管必須在法律的約束和指導(dǎo)下進(jìn)行。從目前國(guó)外較成功的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)中可以看出均有明確的法律形式對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組建和職權(quán)進(jìn)行規(guī)劃，從而堅(jiān)強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效性和權(quán)威新年。我國(guó)的相關(guān)法律還比較滯后，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律的設(shè)置，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)，以保證監(jiān)管力度的有效實(shí)施。(4)集中性原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)多，造成監(jiān)管效率降低，而且有可能出現(xiàn)監(jiān)管職能的重疊，以及責(zé)任推諉現(xiàn)象。因此，為了保證充分有效地利用監(jiān)管資源，穩(wěn)步推進(jìn)鐵路改革，避免出現(xiàn)職權(quán)混亂的現(xiàn)象，必須堅(jiān)持實(shí)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管。(5)分步實(shí)施原則。我國(guó)的鐵路改革充滿(mǎn)了很多未知，具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，國(guó)外的鐵路監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建也經(jīng)歷了很多波折，因此對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)組織的監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建必須要分階段進(jìn)行，不能一蹴而就。應(yīng)當(dāng)根據(jù)鐵路行業(yè)的具體機(jī)制進(jìn)行改革，逐漸改革將官機(jī)構(gòu)的職能，并在改革的進(jìn)行中不斷調(diào)整以適應(yīng)最新形勢(shì)。

4 構(gòu)建鐵路運(yùn)營(yíng)組織政府監(jiān)管體制的措施

(1)通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，深化鐵路改革，明確監(jiān)管目標(biāo)。明確政府監(jiān)管的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管體系的基本條件之一。沒(méi)有監(jiān)管對(duì)象或監(jiān)管對(duì)象不明確，就無(wú)法進(jìn)行有效地監(jiān)管。鐵路運(yùn)營(yíng)組織的監(jiān)管，目的是為了防止壟斷，維護(hù)市場(chǎng)公平的秩序。此外，鐵路運(yùn)營(yíng)組織的監(jiān)管客體很單一，使得有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)難以開(kāi)展。因此，在鐵路行業(yè)改革的進(jìn)程上應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)囊敫?jìng)爭(zhēng)，打破壟斷，從而提高效率和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。為此，要加快改革進(jìn)程，明確鐵路運(yùn)營(yíng)組織的監(jiān)管目標(biāo)，同時(shí)要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，降低對(duì)私有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場(chǎng)的門(mén)檻，引入非國(guó)有的經(jīng)營(yíng)主體，從而為良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供公平的環(huán)境，擴(kuò)大政府監(jiān)管的客體。(2)以政企分開(kāi)為原則，通過(guò)證監(jiān)分離，轉(zhuǎn)變政府職能。鐵路運(yùn)營(yíng)組織與政府之間的合理定位，保障了科學(xué)的政府監(jiān)管體系的建立，為將政府監(jiān)管職能和其它職能分離提供了前提條件。政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)都存在一定的矛盾，影響了鐵路行業(yè)的改革。因此，必須要對(duì)政府進(jìn)行合理的定位，并進(jìn)一步明確其監(jiān)管職能。政府應(yīng)當(dāng)避免對(duì)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù);將行政干預(yù)改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和法律手段，開(kāi)拓宏觀方向的調(diào)控職能;通過(guò)法律界定市場(chǎng)職能，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，打破不合理的限制和壟斷。(3)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，培養(yǎng)監(jiān)管隊(duì)伍，提高監(jiān)管技能。競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管是不同角度的同一個(gè)問(wèn)題，我國(guó)對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)組織的監(jiān)管是強(qiáng)制性的行政監(jiān)管，不受法律的監(jiān)督，監(jiān)管的內(nèi)容僅停留在初級(jí)層面。在技術(shù)監(jiān)管上，缺乏監(jiān)管對(duì)象執(zhí)行的程序和工具，監(jiān)管成本較高，效率低下。因此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念，重新構(gòu)建監(jiān)管機(jī)制，按照獨(dú)立、公正、集中、法定、分步實(shí)施的原則實(shí)施監(jiān)管。同時(shí)，提高監(jiān)管技術(shù)也是勢(shì)在必行，通過(guò)運(yùn)用科學(xué)的監(jiān)管手段，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的管制，培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)素質(zhì)過(guò)硬的監(jiān)管人員，建立專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管隊(duì)伍。(4)在規(guī)范化的前提下，修訂相應(yīng)的法律法規(guī)，完善政府監(jiān)管的法律框架。對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)組織的政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，因此需要一系列的法律法規(guī)保證政府監(jiān)管的有效實(shí)施。我國(guó)原有的監(jiān)管力度是靠政府行政力量的協(xié)調(diào)，而不是法律的約束和規(guī)范。因此，在相關(guān)法律方面還存在一定的缺失。僅僅依靠政府的行政協(xié)調(diào)無(wú)法適應(yīng)鐵路行業(yè)新格局的需求，為防止壟斷，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，必須建立健全完善的法律法規(guī)，為政府監(jiān)管提供科學(xué)有力的法律依據(jù)。

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